法律統治與治國方略統一論文

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現代社會應當是法治社會，建設有中國特色的社會主義現代化國家更需要法治。黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，是以為核心的第三代領導集體對作為鄧小平理論重要組成部分的法治思想的高度概括與總結。認真學習和深入研究鄧小平的這一思想，具有重大的理論意義和實踐意義。

一、“法律的統治”的戰略性

從法律高于一切的戰略高度，將法治——“法律的統治”當作根本的治國方略，是鄧小平法治思想的立足點。

其一，站在“法律的統治”的高度，將法治理論從觀念理性上升為治國方略

依法治國，其實質就是法治。所謂“法治”，詞義上是“根據法律治理國家”或“按照法律治理國家的政治主張”（注：《現代漢語詞典》，商務印書館1996年7月全盤條第三版，第343頁；《辭海》，上海辭書出版社1990年12月第一版，1018頁。）之意，即“法律的統治”。

“法治”的主張，早在我國的春秋戰國時期就提出了。《管子·明法》中說：“以法治國，則舉措而已”。韓非子也認為，“任法而治國”，“治民無常，唯以法治”（注：見《商君書·任法》，《韓非子·心度》。）。但他們所言之法治，其立法權操于君主之手，法自君出，君言即法，法為君用，法隨君變，實際上就是人治。所以梁啟超認為，法家的法治“不能正本清源”，故這種法治實為專制（注：參見梁啟超：《先秦政治思想史》本論，第16章。）。在西方，古希臘思想家亞里士多德最早對“法治”作了較系統的理論闡述。亞氏說：“法治應當優于一人之治”（注：亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印務館1965年版，第167頁。），“法治應包括兩重含義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”“誰說應該由法律遂行其統治，這就是說，惟獨神祗和理性可以行使統治。”（注：亞里士多德：《政治學》，吳壽彭譯，商務印務館1965年版，第168～169頁。）到近代，西方各國思想家對法治作了不同的論述，基本上是對亞里士多德法治思想的闡發。法治的內涵，其根本點是“法律至上”，法律高于一切。具體地說就是：把法律當作非人格化的統治力量、當作最高權威予以尊重；把包括最高統治者及其政府權力在內的一切人和組織都置于憲法和法律之下；國家、政府權力的分立與制衡；所有的人在法律面前都是平等的，都要對法律的權利和義務負責，都要受法律權威的裁量。

鄧小平的貢獻在于：指明了中國的法治目標——如何以憲法、法律為武器，用憲法和法律的權威來治理國家、建設社會主義現代化法治國家。這就將“法律的統治”的觀念理性上升到了依法治國的戰略高度。

新中國建立后，我國逐步加強了民主法制建設，在黨的八大上我黨第一代領導集體提出了“有法可依”、“有法必依”、“依法辦事”等法治主張（注：董必武在1956年9月黨的八大上提出過這些主張，但沒有引起足夠重視。）。但由于長期推崇“領袖治國”、“政策治國”、“法律的統治”的觀念沒有真正確立過。直到1978年黨的十一屆三中全會前后，法治問題才逐漸地引起以鄧小平為核心的第二代領導集體的高度重視。此后的十多年間，鄧小平對法治問題的重要性、依法治國的基本方針與原則、依法治國與社會主義現代化建設、黨和國家領導制度建設、民主法制建設、廉政建設、社會主義精神文明建設等多方面的相互關系，作了較深入而全面的回答。在1997年黨的十五大上，黨中央鄭重地將“依法治國，建設社會主義法治國家”作為“黨領導人民治理國家的基本方略”寫進正式文件中，將過去通常所講的“法制國家”改為“法治國家”，表明了中央依法治國的決心與魄力，這是對鄧小平法治思想的新概括與新發展。

其二，站在社會主義現代化建設的高度，強調依法治國的戰略地位

我國的社會主義現代化建設，是包括政治建設、經濟建設、思想文化建設和民主法制建設在內的全面建設。政治建設是方向，經濟建設是中心，思想文化建設是靈魂，而民主法制建設是保障。四者既互為條件，又互為目的；既互相促進，又互相制約；既各自獨立，又互相滲透。

鄧小平指出：“我們的國家已經進入社會主義現代化建設的新時期。我們要在大幅度提高社會生產力的同時，改革和完善社會主義的經濟制度和政治制度，發展高度的社會主義民主和完備的社會主義法制。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第208頁。）這就闡明了依法治國的外在體現形式——民主法制建設在我國社會主義現代化建設中的戰略地位。確立依法治國在社會主義現代化建設中的戰略地位，把依法治國作為社會主義現代化建設的基本方針和重要組成部分，是鄧小平法治思想的一個鮮明特點。

其三，站在憲法和法律的高度，強調國家和社會的一切活動都必須依法進行

主張依法治國，主要是指依照憲法和法律來治理國家、管理社會。同時，國家政治、經濟、文化和社會生活的各種活動，都必須用法律形式加以確認；必須制定完備的法律、法規和規章體系，來切實保障人民的民主權利，把人民群眾作為依法治國的主體。誠如十五大報告所說的：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律的規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和意志力的改變而改變。”

要依照憲法和法律來管理國家事務，最主要的是應做到兩條。一條是黨必須在憲法和法律的范圍內活動。針對1957年以后黨內不斷滋長的特權主義和“一言堂”、個人決定重大問題、個人崇拜、個人凌駕于組織之上一類家長制現象，鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規黨法”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第147頁。），要依法從嚴治黨，制定各方面的法律來糾正這種錯誤現象，使黨的各級組織和領導干部的行為嚴格在憲法和法律的規定范圍內進行。另一條是法律面前必須人人平等。“不論是擔負領導工作的黨員，或者是普通黨員，都應以平等態度相互對待，都平等地享有一切應當享有的權利，履行一切應當履行的義務，”“公民在法律和制度面前人人平等，黨員在黨章和黨紀面前人人平等。人人有依法規定的平等權利和義務，誰也不能占便宜，誰也不能犯法。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第331～332頁。）每個公民，尤其是各級機關工作人員，不管是黨員還是非黨員、是領導還是非領導，都必須嚴守法紀，反對任何形式的特權，反對一切搞特殊化的行為與方式。任何公民在適用法律上要真正體現一律平等。

其四，站在治國安邦的高度，提出要實現從“人治”到“法治”的根本性變革。

“人治”與“法治”是相對而言的兩種不同的治理國家、規范社會的管理模式，它以人的權力與法的權威為各自的判斷標準。實現從“人治”到“法治”的根本性變革，主要就是實現從“法依人”到“人依法”的根本性變革，這是中國政治發展的必然趨勢。

一方面，要處理好法治與領導者的關系以及法治與黨治的關系。一是要法治，不要領導人的“人治”。鄧小平指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第333頁。）為此，就要對黨和國家的領導制度進行改革，改變那種憑領導人主觀意志決定一切的人治傳統，代之以制度的法律化、規范化。二是要法治，不要“黨治”。在黨和法的關系上，曾經存在著“以黨治國”的觀念，這是忽視民主的表現之一。為此，早在四十年代鄧小平就提出：“黨的領導責任是放在政治原則上，而不是包辦，不是遇事干涉，不是黨權高于一切。”（注：參見《鄧小平文選》第一卷，人民出版社1994年10月第二版，第10～12頁。）到了八十年代，他更明確地說：“全黨同志和全體干部都要按照憲法、法律、法令辦事，學會使用法律武器（包括罰款、重稅一類經濟武器）同反社會主義的勢力和各種刑事犯罪分子進行斗爭。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第371頁。）

另一方面，鄧小平提出要通過深化政治體制和行政體制改革，處理好黨和政府的關系，實行黨政分開、政企分開、政事分開、政社分開，逐步做到“從制度上保證黨和國家政治生活的民主化、經濟管理的民主化、整個社會生活的民主化。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第336頁。）他強調，要理順黨組織、政府與其他社會組織之間的關系，理順中央、地方與基層之間的關系，理順組織與個人之間的關系，理順各民族之間的關系。這些都充分體現了鄧小平的法治思想高瞻遠矚的戰略性。

二、制度治理的法律化

從制度入手，強調制度的根本性，把社會主義民主政治建立在社會主義法治基礎之上，使立法、執法、司法、護法的各個環節融為一體，是鄧小平法治思想的重點和核心。

其一，制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性

西方新制度經濟學認為，制度是一種社會的游戲規則，是為決定人們的相互關系而人為設定的一些制約。而現代政治學理論認為，制度是有層次的，是由根本制度、基本制度、具體制度和辦事制度（規則）組成的一個有機整體。從政治角度來說，根本制度是指一個國家的政治制度（如我國的社會主義制度），基本制度是一個國家的政治體制（如我國的人民代表大會制度），具體制度是指國家政治體制運行的具體管理制度（如領導制度、公務員制度、廉政制度等），而辦事制度是指具體制度中的相關管理規則、管理方式與管理技巧（如工作人員守則、一個單位的會議制度等）。

國家治理必須從制度方面入手，杜絕把國家的穩定維系在個人威望上的危險做法。鄧小平說：“我歷來不主張夸大一個人的作用……把一個國家、一個黨的穩定建立在一兩個人的威望上，是靠不住的，很容易出問題。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第325頁。）還多次說：“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的。不出事沒問題，一出事就不可收拾。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第311頁。）由此得出重要結論：制度的問題更重要，過去領導人犯錯誤，個人不是沒有責任，但“制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題關系到黨和國家是否改變顏色。”

制度治理應以加強民主政治的制度建設為重點。鄧小平提出從基本政治制度入手來建設民主政治，并將民主政治與制度建設合二為一，既有效地推進了我國的民主政治發展進程，又直接增強了社會主義制度的穩定性與優越性，使廣大人民群眾的政治參與意識與民主政治制度化取得了和諧與統一，也使產生政治不穩定的最直接、最關鍵的因素——“政治參與與政治制度化比例”（注：［美］寒繆爾·亨廷頓：《變革社會中的政治秩序》，華夏出版社1988年版，“譯者前言”第5頁。）得到了圓滿的解決。制度治理能否成功，在很大程度上有賴于社會主義法制的完備，有賴于社會主義法治國家的建成。

其二，必須使社會主義民主制度化、法律化

民主問題是政治建設的首要問題，也是法治建設的關鍵問題。針對我國缺乏民主傳統，尤其是“”中民主法制遭到嚴重破壞的實際，鄧小平強調新時期的任務就是要制定一系列的法律、法令和條例，“使民主制度化、法律化”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1994年10月第二版，第146頁。）。加強法制，目的就是為了保障人民民主。民主的大多數內容，往往通過憲法和法律肯定下來，以使廣大人民群眾知曉自己享有的民主權利。民主一旦制度化、法律化，可以使廣大國家機關工作人員行使職權時會有章可循。

民主制度化、法律化，是一項艱巨而又長期的系統工程。為完成這項工作，一要完善各項民主制度，把社會主義民主納入制度化、法律化的軌道，把各項民主權利，首先是人民當家作主，管理國家事務和其他民主權利，用國家制度和法律的形式，加以固定和確認，使之系統化、規范化；二要逐步制定完備的法律，使人民的民主權利受到法律的保護和尊重，違反法律規定或犯法的行為必須受到法律的嚴厲制裁；三要用正常的立法程序，把民主原則變為現實的國家制度，上升為法律規范，真正使民主化和法律化緊密結合。

其三，社會主義法制建設要做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必糾”

要加強法制，建設社會主義法治國家，根本的一條是要做到“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必糾”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第146～147頁。）。這是總結新中國法制實踐經驗教訓的結果。

“有法可依”——通過建立完備的社會主義法律體系來規范行為、預防失落。這是實現依法治國的前提和基礎。為了改變過去那種把領導人說的話當作“法”，甚至領導人說的話等于“法”、大于“法”的狀況，必須建立完備的、適應社會主義法治需要的法律體系。“有法必依”——一切國家機關、公職人員、黨派團體和全體公民都必須嚴格遵守憲法和法律，依法辦事。這是實現依法治國的關鍵。為了做到有法必依，一要維護憲法和法律的尊嚴與權威，使之成為任何人都必須遵守的不可侵犯的力量；二要堅持法律面前人人平等，任何人、任何組織都沒有超越法律的特權；三是一切政府機關必須依法行政，行政管理活動要嚴格依法辦事，依法執行公務；四要對有法不依者予以嚴肅處理。“執法必嚴”——嚴格執法，執法機關和執法人員嚴格按照法律規定，行使國家行政執法權和司法權。這是實現依法治國的根本要求。司法機關要依法獨立行使司法權，秉公執法，對于任何違法行為，遵照“以事實為依據，以法律為準繩”的原則來處理；人民法院要獨立行使審判權，人民檢察院要獨立行使檢察權。“違法必糾”——對一切違法犯罪行為都要依法追究法律責任。這是做到有法必依、執法必嚴，實現依法治國的保障。違法必糾的關鍵是建立、健全監督制度和監督體制。要“讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部。凡是搞特權、特殊化，經過批評教育而又不改的，人民就有權依法進行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經濟上退賠，并使他們受到法律、紀律處分。”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第332頁。）根本的目標，是不斷協調和完善由國家權力機關的法律監督、各級權力機關的工作監督、行政機關的行政監督、司法機關的司法監督、黨的監督、人民群眾和新聞輿論的社會監督構成的有機整體。

三、目標取向的現實性

依法治國的最終目標，就是要杜絕“人治”，崇尚法治，充分尊重人的權利，發展社會主義民主政治，努力培養與提高全民族的知法、守法、護法、崇法意識，建設社會主義現代化的法治國家，這是一項長期的、艱巨的戰略任務。為此，需要立足于中國現實，采取切實的措施。目標取向的現實性，是鄧小平務實領導風格在依法治國方略上的體現。

其一，切實加強黨的自身建設

鄧小平反復強調，依法治國，關鍵在黨，關鍵在于加強黨的自身建設。黨的領導干部應學會運用法律手段，按照法律程序辦事，提高公正執法的自覺性，依法從嚴治黨，使黨成為一個紀律嚴明、組織有力、指揮統一、作風端正的執政黨。同時，要加強黨的制度建設，完善領導制度和組織制度，實現領導方式和執政方式的轉變。還要處理好黨與公民依法參與管理國家的關系、黨的領導與立法的關系、黨的領導與司法獨立公正行使權力的關系，使黨群關系、黨政關系、黨法關系走上健康、協調、融洽的軌道，實現黨的領導方式的現代化、黨的領導制度的制度化、黨的路線方針的法律化、黨的領導干部的廉潔化和黨的領導作風的民主化（注：參見林尚立：《依法治國是黨的實現社會主義初級階段基本綱領的重要保證》，《鄧小平理論研究》1997年第6期，第27～34頁。）。

其二，大力懲治腐敗，搞好廉政建設

懲治腐敗是擺在各國政府面前迫切需要解決又難以解決的大課題。改革開放以來，鄧小平針對黨和國家機關內部的貪污腐化、濫用權力的情況，指出：“我們主要通過兩個手段來解決，一個是教育，一個是法律”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第148頁。）；兩者中法律更為重要，“還是要靠法制，搞法制靠得住些”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第379頁。）。就是說，必須把懲治腐敗、搞好廉政建設納入到法治軌道，以法制為重點，使教育與法制相結合，發揮法律的權威性、強制性、預防性和穩定性的功能。

廉政建設應與法治相結合，在反腐敗中要抓大案、要案。“越是高級干部子弟，越是高級干部，越是名人，他們的違法事件越要抓緊查處，因為這些人影響大，犯罪危害大。抓住典型，處理了，效果也大，表明我們下決心克服一切阻力抓法制建設和精神文明建設。”（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第152頁。）為此，就要盡快建立防腐預防機制、權力約束機制、民主監督機制，制定與實施反腐法律、法規，加大治腐打擊力度；同時，遏制腐敗滋生源流，營造社會抑腐氣氛，提高拒腐自律意識，等等。這些思想，對當前我國的反腐倡廉工作具有直接指導意義。

其三，提高全民法治意識，增強全民法治觀念

要依法治國，必須提高全民法治意識。鄧小平提出，“在黨政機關、軍隊、企業、學校和全體人民中，都必須加強紀律教育和法制教育。……否則我們就決不能建設社會主義，也決不能實現現代化”（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1994年10月第二版，第360頁。）。在全民的法制教育中，重點抓好三類人的法制教育：一是各級領導干部和公務人員；二是執法人員；三是青少年，“法制教育要從娃娃開始”。（注：《鄧小平文選》第三卷，人民出版社1993年10月第一版，第163頁。）通過法制教育，既要求公民必須切實履行自己的義務、責任，使越來越多的人不犯法，又要求公民用法律維護自己的合法權益，學會運用法律行使監督權，維護法律的權威。通過對全民法制宣傳與法制教育，可以逐步提高全民的法律意識，培養全民的法律感情，增強全民的法治觀念。

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21世紀的中國，正面臨全球一體化浪潮、網絡信息社會的挑戰，我們的思想觀念必須進行重大轉變。最重要的是，要認清以智力資源的占有、配置，以科學技術為主的知識的生產、分配和使用為最重要因素的經濟即“知識經濟”時代已經來臨。我們要以鄧小平理論為指導，轉變觀念，把握機遇，迎接挑戰，實現法治化與國際慣例、國際規則（尤其是我國加入WTO后）相統一，法治化與市場化（全球一體化）、現代化（網絡化）相統一，把我國真正建成社會主義法治國家。