反腐倡廉下派監督職能研究

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【摘要】民主監督是派的一項重要職能，是中國特色社會主義監督體系的重要組成部分。加強民主監督，是反腐倡廉的制度設計和實踐操作中不可忽視的一環。雖然現階段派發揮監督職能面臨著監督體制機制不完善、監督執行不到位等現實困境，但必須對癥下藥，整合這一寶貴的政治資源，通過派反腐監督職能實體化、不斷拓寬派監督渠道等角度尋找有效方法，創新工作模式，以期探索出可期待、有成效的工作路徑。

【關鍵詞】反腐倡廉；派；監督；職能

民主監督是派的一項重要職能，是中國特色社會主義監督體系的重要組成部分，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容。在新時代全面從嚴治黨的背景下，加強派對中國共產黨的監督，是制度設計和實踐操作中不可忽視的一環。中國共產黨與派同向發力，保證派監督職能的充分發揮，對于進一步提升反腐倡廉工作整體效能、堅持和完善中國共產黨的領導、推進社會主義民主政治建設具有重要意義。如何整合派監督職能這一寶貴的政治資源，是廉政建設研究者必須考慮的題中之義，整合現有資源，創新工作模式，以期探索出新的工作路徑。

一、追本溯源，厘清概念

（一）反腐倡廉思想分析。2014年在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上首次提出“制度治黨”概念，強調要堅持制度治黨和思想建黨緊密結合。從的“制度建黨”，到鄧小平的“制度管黨”，再到的“制度治黨”，生動體現了中國共產黨人在加強自身建設上的政治覺醒和政治要求。2015年在十八屆中央紀委五次全會上的重要講話中指出,深化黨的紀律檢查體制改革，要加強制度創新，強化上級紀委對下級紀委和黨委的監督，推動紀委雙重領導體制落到實處。2016年在十八屆中央紀委六次全會上的重要講話中指出,全面從嚴治黨，要加強黨的領導，基礎在全面、關鍵在嚴、要害在治。2017年在黨的報告提出，要推進反腐敗國家立法，建設覆蓋紀檢監察系統的檢舉舉報平臺。2018年中共中央委員會向全國人民代表大會常務委員會提出了憲法修改的建議，引人矚目的是第三章“國家機構”中增加一節，作為第七節“監察委員會”；增加五條，分別作為第一百二十三條至第一百二十七條，突顯了中國共產黨反腐的決心和監察委員會的重要政治地位。（二）政策文件關于派發揮監督職能的指導意見?！吨袊伯a黨統一戰線工作條例（試行）》中第十一條規定：中國共產黨同各派實行長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的基本方針。派的基本職能是參政議政、民主監督，參加中國共產黨領導的政治協商?！吨泄仓醒腙P于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》規定：發揮派監督作用的總原則，是在堅持四項基本原則的基礎上，發揚民主，廣開言路，鼓勵和支持派與無黨派人士對黨和國家的方針政策、各項工作提出意見、批評、建議，做到知無不言，言無不盡，并且勇于堅持正確的意見。（三）學術研究關于派發揮監督職能的角色定位分析。當前，學術理論普遍認為，派的監督職能，既不是法律層面的監督，也不是行政層面監督，亦非一般意義上的社會監督，而是以民主的渠道和方式提出批評意見，借此對黨和政府的權力運行實行監督和制約。這是一種有組織、高層次、廣泛性的非權力性監督。學界有三種觀點：1.政治監督制約說。派的制約屬于政治監督，實則是對政治權力運行的控制機制，具有法寶功能,不具備權力性質和法律約束力；2.社會監督制約說。派的約束機制是社會中的一部分對國家權力的控制，作為社會監督的范疇；3.派異體監督制約說。來自權力部門以外的監督，即別人監督約束自己。

二、在反腐倡廉工作中派發揮監督職能的必要性與可行性

（一）是新時代社會主義民主政治建設的根本要求。社會主義民主政治建設與政治、經濟、文化、社會等條件密切相關。中國現階段正處于并將長期處于社會主義初級階段，經濟形勢依然復雜，文化建設有待發展，國民整體素質還需進一步提高，這些都在一定程度上影響中國的民主政治建設進程，民主監督的整體社會氛圍尚未真正形成。然而不可否認的是，中國已成為世界上最具有發展潛力的大國之一，社會整體的政治需求、文化發展、利益關系和分配方式的多樣化已充分顯現出來。經濟的飛速發展，在客觀上使社會群體更加關心民主政治建設情況，加強派的民主監督職能，也是順應這一發展要求的題中之義。同時不能忽視的是，社會的整體狀況也增加了派履行民主監督職能的復雜性，如何更好地發揮民主監督的作用面臨新的挑戰。（二）是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的必然要求。黨際監督是各種監督形式中獨具特色的一種。在中國的政黨制度下是指中國共產黨與派在非競爭狀態下的互相監督，且更側重于派對中國共產黨的監督。中國共產黨和派的政治基礎、奮斗目標和根本利益幾個方面都保持高度一致，兩者在合作中監督，在監督中合作。民主監督是派基本職能之一，是憲法規定的一種“權利監督”而非“權力監督”，具有極強的政治性，與人大監督、黨內監督、行政監督、司法監督、群眾監督、輿論監督等監督形式有本質區別，又相輔相成，共同構成中國特色社會主義政治監督體系。它充分反映出中國特色社會主義政黨制度的政治優勢，也是一種不能替代的重要監督形式。（三）是更好地加強和改善中國共產黨領導的必然要求。從社會主義政治健康發展的愿景來說，立足于本質監督的政黨性監督是鞏固中國共產黨執政地位所必需的。以派為主體履行監督職能，使監督活動具有鮮明的政黨屬性，成為嚴肅的政治行為，這也是民主監督的根本特征。履行民主監督職能是由一定的集體、較為集中地、有組織有紀律地去完成，因此更能得到執政黨的關注和重視，也具備了發揮更大實效的先決條件。民主監督在遏制腐敗問題和不正之風方面充分發揮作用，能夠有效地加強和改善中國共產黨的領導，這對于鞏固中國共產黨作為執政黨的領導地位無疑是非常有利的。（四）是進一步堅持和完善反腐倡廉體制機制的必然要求。黨的十八大以來，黨中央查處腐敗案件的力度可謂鐵腕，風清氣正的社會氛圍愈加濃厚。但單純依賴規范中國共產黨作為執政黨的主體用權，不足以最大程度上遏制腐敗現象的產生，必須同時運用多層面、多角度、多方式的客體制約和監督。從本質上來說，派的監督職能就是一種權力制約指向機制，它所具有的特點和優勢，決定了其他監督形式所不可替代的獨特效應，在引導公民和社會力量積極參與反腐、構建廉潔政治生態等方面能夠發揮價值和作用。另外，在進一步堅持和完善反腐倡廉體制機制的過程中，不斷推進派充分發揮監督職能，本身對遏制權力腐敗蔓延勢頭就具有一定的威懾作用。（五）派的獨立地位有利于提高反腐倡廉工作的公正性。執政黨內的自我監督從本質上來講是一種同體監督，監督工作的主客連體、利益相連，會在一定程度上影響實際監督工作的客觀性和公正性。派則具有地位獨立、位置超脫的特性，民主監督本質上是一種異體監督，同被監督者之間從根本上說有黨派之別，在反腐倡廉工作中履行監督職能具有“旁觀者清”的獨特優勢，能夠發現其他監督方式所不易察覺的腐敗問題和不正之風，同時客觀公正地加以反映，理性中肯地提出意見。因此，派履行民主監督職能可以彌補中國共產黨黨內監督有可能存在的浮于表面、覆蓋不全等局限性。（六）派的群眾基礎有利于擴大反腐倡廉工作的廣泛性。派是代表不同的社會階層和社會界別的政治力量，能夠從不同方面、不同層次、不同視角發表對反腐倡廉工作的意見和建議，是執政黨同其所代表的群眾之間聯系溝通、協商民主的橋梁和平臺。在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度框架內，派將履行民主監督職能與參政議政職能有機結合，在反腐倡廉工作中更大程度上貫徹落實群眾路線、整合反映民意，制度化人民群眾參與反腐倡廉的途徑方法，規范化引導人民群眾和社會力量的反腐行動。（七）派的文化背景有利于增強反腐倡廉工作的科學性。在新中國成立后的各個時期，派積累了很多履行監督職能的豐富理論和實踐經驗。各派人士均由不同的社會階層和社會界別的知識分子和杰出人士組成，具有精英集聚、閱歷深厚、聯系廣泛的優勢，且進行參政議政、民主監督的政治責任感較強。他們加入到反腐倡廉工作中來，具有積極參與的熱情和敢于發聲的立場，能夠立足自身的文化背景，有機融入相關知識，也更能夠選擇合理的監督方式履行監督職能，使民主監督在反腐倡廉工作中發揮出最大的作用。

三、派在反腐倡廉工作中履行監督職能的現實困境

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的不斷完善和發展，民主監督也逐漸走向規范化和制度化。但在實踐過程中履行監督職能及其價值的有效實現仍面臨諸多問題。（一）監督體制機制不完善。派民主監督職能在制度化、規范化、程序化方面相對滯后，即尚未形成監督者主動大膽而被監督者時刻警醒的制度機制。當前，已出臺的法律法規和制度文件對派監督反腐倡廉的表述側重原則性，缺少明確的、具有可操作性的制度程序和運行機制，對提出的意見、建議的反饋機制也不健全。甚至有的地方派的民主監督權利得不到保障，在履行監督職責時受到不公正的對待。這直接導致參政黨對執政黨的監督流于形式，浮于表面，甚至依賴于執政黨和參政黨領導人的主觀意志，從某種程度上這與民主監督蘊含的法治精神是相違背的。（二）監督執行不到位。民主監督不具有行政監督、司法監督的強制性，也不像黨內監督職權兼備，在實際操作過程中很容易被弱化，造成“協商有余、監督不足”。時間上的“候鳥式”監督。每年兩會時期，派的民主監督職能得到集中體現，會前和會期內“熱鬧”一陣，會后很快“冷清”下來，就像候鳥一樣會前飛來會后飛走。這已成為多年來民主監督的常態。人員上的“掛名式”監督。有的地方從派成員中聘請黨風廉政監督員、行風評議員時，存在“走過場”的情況，在實際工作中沒有真正發揮民主監督在反腐倡廉工作中的作用。活動上的“個人化”監督。派基本沒有專門負責民主監督的組織機構，基層組織建設尤其弱化。派監督更多依靠個人提意見或檢舉腐敗問題，民主監督的政黨性體現越來越弱，個人化趨向使之與一般的群眾監督愈加趨同，致使監督的力度大打折扣。（三）內容過于局限、形式缺乏創新。多年來，派在反腐倡廉工作中履行民主監督職能表現出明顯的路徑依賴，仍以提意見、座談會、調查研究、開展咨詢等固化形式進行，提出的意見和批評也大多停留在口頭上、表面上，監督的色彩越來越淡薄，更傾向于“對話式”的協商。監督內容上過于局限，火藥味不能太濃，出現建議易批評難，提出易反饋難，事后易事前難，一般易重要難，基層易上級難，普通易領導難的現象。這與民主監督的預期作用不相匹配，也與新時代反腐倡廉工作的形勢和任務存在差距。（四）派的知情權未能充分保證。知情權是派通過民主監督參與反腐倡廉工作的首要條件。然而目前派獲得執政黨及其政府信息的渠道過于單一，信息通報的時間、內容、途徑等都缺乏明確的規定，對免于公開的信息也具有較大的隨意性。此外，中國共產黨與派的互動呈現“上熱、中溫、下涼”的態勢，許多基層黨政領導并未重視派的監督職能，增加了派及時了解情況、獲取可靠信息的難度。知情權的有限性自然限制了他們對腐敗問題的時間知覺，使得民主監督在反腐倡廉工作中常?！叭蔽弧?。（五）執政黨接受監督缺乏自覺性。派監督執政黨及其政府的反腐工作，作為一種“柔性”的非權力性異體監督，其作用發揮的廣度和深度，很大程度上與執政黨及其黨員干部的認知和態度密切相關。當前，一些黨政干部對派監督反腐的重要性和必要性存在認知偏差，接受監督的自覺意識十分淡薄，從某種程度上也反映出一些黨政干部對多黨合作政治協商制度的認同度較低。一是一些黨政干部對民主監督的強調僅停留在口頭上、文件上，思想深處認為民主監督僅限于方針、口號，是“多此一舉”，不愿意接受民主監督，存在忽視、輕視甚至“敵視”的現象。二是一些黨政干部對派提出的意見和批評，采取“會上虛心聽取,會下忘個干凈”的態度，對如何具體落實心不在焉，有的口頭重視、行動輕視，有的推諉敷衍、半途而廢，許多意見和批評未被真正接受，產生不了應有的效果。三是一些黨政干部對強化派監督職能心存忌憚。民主監督的政治性使一些黨政干部始終抱有高度的戒備和排斥心理，甚至有些還想方設法干預和阻礙派履行監督職能。（六）派實行監督缺乏主動性。一是一些派成員心存疑慮，認為履行監督職能就是對執政黨的不信任，監督意識逐漸淡化、虛化、弱化、退化。二是一些派成員認為民主監督不是權力監督，虛有監督之名,而無監督之實，履行職能缺乏熱情，抱有“提了也白提，干脆不要提”的思想。三是一些派成員對自身的政治位置、政治權利和政治功能認識模糊不清，認為應該“不越位、不添亂”，可有可無、無足輕重。四是一些派成員不敢監督，認為主動批評檢舉執政黨的腐敗問題和不正之風對黨派和個人發展均不利，缺乏將監督進行到底的決心和膽魄。五是一些基層派成員認為民主監督是黨派內“領導的事”，直接放棄了自己的監督權利。（七）派的監督能力有待提高對反腐倡廉實施民主監督是一項政治性和技術性較強的工作，要求派成員不僅要有主動監督的意識，還要具備較強的監督能力，這也是決定民主監督成效的重要因素之一。派是來自各界的“高學歷、高職稱”的杰出人才，但并不代表其同樣具有較強的民主監督能力。不少派成員受制于各自的專業領域，政治素質和監督能力參差不齊，理論水平、實踐經驗都比較匱乏，對民主監督的性質、定位和尺度把握不準，對有效的監督方式不了解，難以勝任履行民主監督職能的重任。

四、在反腐倡廉工作中加強派監督職能的路徑探索

（一）派反腐監督職能實體化。瑞典是典型的一黨執政體制，瑞典的議會監察專員制度，被譽為“對世界統治藝術的貢獻”。根據法律規定，監察專員全部通過議會選舉產生，規定候選人是無黨派人士，諳習法律、正直可靠、具有較高的社會聲望，工作職責主要是監督中央和地方的行政、司法活動，享有調查、視察權、建議和起訴等權利，每年受理民眾的投訴近逾5000起，對其中20%的案件進行處理，并對其中10%-15%的案件提出批評等處理意見。南非的清廉程度近年來有所提升，比較重要的反腐敗機構包括公共保護者和國家反腐敗論壇。其中“公共保護者”雖然是非政府機構，卻是依照憲法設立的，不隸屬于任何政黨，由議會選舉，按照憲法規定行事，只對憲法負責，對政府官員在履行職責和管理公共事務中的行為進行調查，在每個省級行政單位都有下屬的部門，專門負責各地區人民的檢舉和投訴。通過借鑒瑞典和南非的模式，中國可以在現有的組織基礎上，即人民代表大會、人民政協和監察委員會，進行本土化改革。一是改革人民代表大會代表和政協委員的比例，適當降低黨政官員代表的比例，增加派中各行業專業人士的數量，發揮他們智庫的作用；二是提高監察委員會中派的比例，發揮他們地位超脫的優勢，把民主監督的“觸角”直接伸進中央到地方的各級監察機構中去；三是調整對司法機構的領導與管理模式，促進派在司法機關任職，由全部間接領導逐漸轉型為部分直接領導，即選配司法機構領導時設置一定比例的崗位給派人士。（二）不斷拓寬派監督渠道。激發派的智慧力量。當前關于反腐倡廉視閾下的派監督職能研究，呈現零碎化研究多、專題性研究少的局面，現有的研究也多由中國共產黨的各級統戰部門牽頭，派的研究投入比例小，因此應進一步加強理論研究投入，提高理論水平，例如投入專項基金組織反腐倡廉視閾下的派監督職能研究、編寫相關書籍教材等。提升制度化水平加強保障。通過規章制度條例的制定向派監督工作提出明確要求，例如制定《派民主監督工作條例》，量化派監督反腐工作的執行過程，進一步指導工作實施，合理構建科學的反饋體系，形成派監督工作效果的評價機制。適當的績效鼓勵機制增強積極性。國內當前尚缺乏派監督職能尤其是反腐監督的績效考核工作經驗，可以借鑒相關組織機構對其他事務發揮監督作用的績效考核方式。廣東省人大常委會建立了監督財政資金運行的長效機制，每年選擇部分專項資金項目，聘請第三方機構開展績效評估。專業的人做專業的事，既有利于強化監督工作的有效性，又善于發掘被監督事務的短板，從而促進監督者的公信力與被監督者的執行力。（三）堅持基本原則，會協商、善議政。當前，有人片面地通過對比中國與部分多黨制執政國家的清廉指數，主觀臆斷多黨制可以治療腐敗痼疾。反腐倡廉、民主監督的核心追求不是考慮中國的政黨制度的問題，是要立足準確的性質定位，明確共同的價值追求。以人民政協為例，根據《中國人民政治協商會議章程》要求，人民政協是中國人民愛國統一戰線的組織，不是權力機關、立法機關，亦非決策機構；政協的協商結果，不具備法律、行政或反饋等形式上的強制意義，因此無法形成倒逼機制；政協肩負著重大的團結統戰使命，要在溝通思想上下功夫，在增進共識上積極探索，在協調關系上多思考，在凝心聚力上多發力。派實行監督職能時，不但要能表達、敢表達、會表達，更需說得精彩、說得準確、說得對。不宜刻意追求犀利的語言風格，論點鮮明足矣；不可提倡偏激極端的理論，貴在分析深刻；不應好高騖遠、不應急于求成，但求言之有理、可以為鑒。在“會協商、善議政”的征途上闊步前進，彰顯特色和生機活力。堅定中國共產黨的領導，做“諍友”而非對手。臺灣自2000年實行了“政黨輪替”以后，常常選前“黑金”盛行，選后貪污盛行。瑞典是典型的一黨執政體制，其清廉指數全球最高，被稱為“冰雪反腐”。這說明政黨體制與政府腐敗之間沒有必然聯系，因此應避免監督職權的濫用和黨派競爭引發的腐敗效應，切忌因噎廢食。

黨的提出要“健全黨和國家監督體系”。其中派的民主監督職能的獨特性質，使其與社會主義監督體系中的其他監督方式完全不同，對于鞏固黨的執政地位、完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度等國家長治久安的大局意義非凡。雖然民主監督在反腐倡廉工作中充分發揮功效尚有很長的路要走，很多問題不容忽視，但可以相信，依賴執政黨、參政黨雙方的理論思考和實踐推進，民主監督促進反腐倡廉工作成效必會穩步提升。

參考文獻：

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作者:楊東坪 魏先越 張天行 單位:東北大學