黨內民主制度建設研究

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摘要：發展黨內民主，必須切實維護黨章的權威，使黨員的民主權利得到實質性的行使；進一步拓寬黨內民主渠道，開通發揚黨內民主的“快車道”；強化黨員對黨內事務的了解和參與，使黨員真正成為管理黨內事務的主人翁；堅持黨委集體領導，進一步健全完善黨委內部議事和決策機制；積極借鑒和吸收人類政治文明成果。

關鍵詞：中國共產黨；黨內民主；弊端；發展完善

中圖分類號：D262-4文獻標識碼：A

文章編號：1672—2426(2003)06-0027-02

黨的十六大報告指出，要以保障黨員民主權利為基礎，以完善黨的代表大會制度和黨的委員會制度為重點，從改革體制機制入手，建立健全充分反映黨員和黨組織意愿的黨內民主制度。[1]這是我們黨根據自身民主建設的實踐，面向新世紀新階段，對黨內民主建設作出的歷史定位，為新的歷史條件下發展黨內民主、健全黨內民主制度指明了方向。根據這一定位，在發展黨內民主問題上，一方面要繼續堅持和發揚黨在80多年的黨內民主建設艱辛探索中取得的寶貴經驗；一方面還要著眼現實，分析黨所面臨的新形勢、新情況、新問題，改進和完善黨內民主建設中存在的一些尚不科學，不夠充分的地方，努力反映黨員和黨組織的意愿，不斷增強黨的活力和團結統一。

一、針對當前黨員民主權利尚未得到切實保障，黨章規定的黨員的民主權利往往流于形式的狀況，發展黨內民主必須切實維護黨章的權威，使黨員的民主權利得到實質性的行使

保障黨員行使民主權利是黨內民主建設的一個基礎性課題，涉及到黨的生活的方方面面。多年來，我們雖然通過黨章及黨內文件做過一些原則的規定，但在實踐中對黨員民主權利的行使卻重視不夠，黨章已經明確的一些內容，執行上差距也較大，并且往往流于形式。有些事情表面上看是尊重了黨員的權利，而實際上并沒有真正反映黨員的真實意愿。如黨內選舉，黨章規定，黨的各級代表大會的代表、各級領導機關及其成員，一般應由黨員直接或間接選舉產生。實際上，我們長期以來并沒有很好地加以落實，盡管候選人醞釀、投票表決各類程序應有盡有，但是內涵不完全，時間上定期選舉也沒有完全做到，操作過程中也存在諸多不規范、不透明的問題。名為“民主”選舉，實為“內定”選舉，人選通常早有少數甚至個別領導圈定，投票選舉流于形式。差額選舉運用得很有限，各級黨的主要領導機構和主要領導成員的選舉仍使用等額的方式。有的黨組織特別是一些基層組織任期模糊，常常超過黨章的規定，并以種種借口隨意推遲選舉。有些黨組織在換屆選舉時，經常由上級黨委直接指派或任命新的領導者，甚至連投票選舉的形式都可置之不理，許多黨員不知情、參與難，選舉人不能夠充分表達意志；基層黨員組織活動，盡管也有聽取黨員意見的形式，但相當表淺，而且比較隨意，沒有完備的黨員意志表達形式；黨員與組織間、下級與上級間權利義務不對稱，重義務輕權利，要求黨員和下級組織盡義務的多，保障黨員和下級組織的權利尤其是民主權利，一直做得很不夠。這些問題的產生，很重要的一個原因在于對黨章的權威性認識不到位，有章不依、違規不糾。有些黨性不強的黨員、領導干部經常以種種借口或對策來干擾和應付黨員行使黨章賦予的民主權利。要使黨員的民主權利能夠真正行使，必須切實做到兩點:一是進一步提高對黨章的權威性的認識，牢牢確立黨章作為黨內根本大法的地位，自覺維護黨章的權威性，使黨章規定的黨員的各項民主權利法定地得到實質性落實，而不能被其它一些所謂客觀因素所干擾。二是必須堅決落實有關黨員權利保障的制度和規定。十六大修改后的黨章和《中國共產黨黨員權利保障條例》中已經對黨員權利保障做出了規定，各級黨組織除了應當根據實際情況需要進一步加以具體規范、細化外，必須增強執行的自覺性和嚴肅性。否則，保障黨員民主權利依然只能是一句空話。

二、針對當前黨內民主渠道狹窄，黨員和基層黨組織意愿表達時常受阻的狀況，發展黨內民主必須進一步拓寬黨內民主渠道，開通發揚黨內民主的“快車道”

黨員和基層黨組織意愿的表達，必須通過一定的民主渠道，沒有相應的渠道溝通而空談發揚民主，只能是上下兩張皮，一面是大談民主，一面仍舊是閉門決策。在黨內民主建設的實踐中，我們黨曾經開創了許多行之有效的民主渠道，這些渠道對黨廣泛接觸黨員群眾，真實全面地了解和掌握民意，準確判斷形勢，切實了解黨員反映強烈的問題；對于認真聽取民意，集中民智，正確決策都起到了很好的作用。但是也應當看到，黨內民主渠道仍然存在著許多不盡人意的方面，民主渠道狹窄、不順暢，中轉環節過多、時效差等問題嚴重制約和阻礙了黨內民主的發揚。當前，隨著社會發展和改革的深入，黨面臨的新情況、新問題越來越多，諸多新的因素進入決策領域，充分發揚民主的需求顯得愈加緊迫。發展黨內民主，必須在疏通已有渠道的同時，努力開辟和創造發揚民主的新渠道、新途徑，開通發揚黨內民主的“快車道”。拓寬黨內民主渠道，應當著力抓好四個方面:一是疏通民主渠道，排除影響發揚民主的障礙，從“流速”上增大民意“流量”。使民意傳輸速度加快，暢通無阻。二是廣開民主渠道，探索發揚民主的新途徑，從“入口”上擴大民意“流量”。必須著眼各個層面，開辟多種路徑，充分聽取黨員和下級黨組織的意見，集思廣益，形成領導專家群眾相結合、能全面反映民情、充分代表民意、廣泛集中民智的民意“洪流”。三是簡化民主渠道，減少發揚民主的中轉環節，從時效上縮短民意“流程”。最大限度地降低民意在眾多復雜中轉環節傳遞過程中滯留造成的周轉衰減，使民意在“直通車道”上“全版”直達決策層面。四是規范民主渠道，把握好擴大民主的導向和程度從“流徑”上引導民意的方向。發展黨內民主，目的是要造成又有集中又有民主，又有紀律又有自由，又有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面。[2]黨內民主必須是有原則、有領導、有組織的民主，不是搞無限民主，不是不要紀律的民主。沒有正確的方式，民主就不可能堅持正確的方向和達到高級的程度；離開黨的領導，抽象地空談民主，必然會造成極端民主化和無政府主義的嚴重泛濫，造成黨和國家安定團結局面的徹底破壞。

三、針對當前黨員對黨內事務的了解少、參與難，黨員的“知情權”、“參與權”往往被“虛化”的狀況，發展黨內民主必須強化黨員對黨內事務的了解和參與，使黨員真正成為管理黨內事務的主人翁

《中國共產黨黨員權利保障條例》明確指出，黨組織要“組織引導黨員參加關于黨的政策的討論。黨中央或地方組織決定在會上和黨報黨刊上討論某方面的問題時，應將討論的時間、方式和內容通過適當的方式告知黨員，以便黨員參加討論。”“黨員有權在黨的會議上參加黨的政策和理論問題的討論，可以在黨的會議上充分發表自己的意見。”此外，《條例》還具體規定了必要時黨員參與黨組織討論決定的重要問題，包括涉及黨的路線、方針、政策的事項；重大工作任務的部署；按干部管理規定應該由集體討論的干部的任免、調動和處理；涉及群眾利益的重要問題；發展新黨員；上級黨組織規定由集體決定的其他事項等。現在黨內民主生活中存在比較突出的問題是黨員對情況了解太少，沒有機會參與。黨內信息除了見報的，其他方面很少看到聽到，即使聽到的，也是已經形成決定的最后結論而已，更不用說參與討論了。黨員對黨內事務的知情權和參與權處于一種名有實無的“虛化”狀態。知情權不落實，黨員感受不到在優先享受政治信息方面的特殊性；同時，知情權不落實，黨員也必然容易出現對黨的路線、理論、方針、政策不關心或者不理解的情況，這與加強執政黨建設是相悖的。落實黨員的知情權，應當根據十六大報告關于“建立和完善黨內情況通報制度、情況反映制度和重大決策征求意見制度”[3]的要求，著重從兩個層面作出規定:一是宏觀方面，應當定期向黨員提供必要的制定黨的方針政策的背景材料，改變僅僅讓基層黨員了解結論、被動式學習理解黨的文件的簡單做法；二是微觀方面，在特定的工作區域和范圍內，黨員應當能夠了解與自己切身利益有關系的全局問題，包括上級主要舉措和主要的形勢和判斷依據，要讓黨員的先鋒模范作用建立在知情的理性基礎上，而不能只要黨員怎么做。知情以后，重要的就是參與了。參與不應該是被動的，而應該是主動的。要做到主動，除了黨員有自己的看法可以提出，可以越級反映外，還應當包括三個方面:一是咨詢問題，黨員對一些重要問題有不同看法，在黨的會議上，通過一定程序可以要求黨內有關領導和部門作出回答；二是對黨內的重大路線、理論等方面的討論，除了組織黨員學習外，應當在確定以前，有一定的黨內討論和征詢黨員意見，并給予回答的程序；三是通過不同層次選舉黨員代表的形式，客觀地表達黨員的主張和要求，使黨員真正成為管理黨內事務的主人翁。

四、針對當前一些黨組織的負責人喜歡個人說了算，甚至在一些重大問題上個人專斷的現象，發展黨內民主必須堅持黨委集體領導，進一步健全完善黨委內部議事和決策機制

在發揚黨內民主的問題上，我們黨一貫強調的是民主集中制。但在相當長的一段時間里，我們在貫徹民主集中制方面，總是集中講得多，民主講得少，客觀上給黨內“家長制”和“一言堂”問題的滋生提供了條件，致使有的黨組織領導人對重大決策的出臺，重要干部的任免，重要建設項目的安排和大額資金的使用，搞獨斷專行，個人說了算，將個人凌駕于組織之上。這種曾經對我們黨造成嚴重危害的病癥，不但脫離黨員群眾，而且上級脫離下級，甚至在同級里也造成了少數人或個人脫離多數，少數人或個人專斷的局面。克服這種傾向，最重要的措施之一，就是在黨的各級組織中堅持黨委集體領導、集體負責的制度。堅持黨委集體領導，防止個人專斷，必須堅持和完善集體領導和個人分工相結合的制度，發揮好黨的委員會全體會議的作用，健全黨委常委會決策程序，完善領導班子議事決策規則和制度，按照“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的原則，進一步完善黨委內部的議事和決策機制。要做到這一點，關鍵在于健全和完善領導班子議事決策規則和制度，加強各級黨委的工作規則、議事規則和表決制度建設。一是制定黨委工作規則。明確黨委的職責，明確黨委集體與領導者個人之間、個人與個人之間責任的劃分、明確黨委的辦事程序，按照集體領導的原則建立起正常的工作秩序。二是建立黨委議事規則。對黨委就重大問題進行討論時的原則、方法和程序作出明確規定，營造出一種民主氣氛，使與會者真正做到暢所欲言，各抒己見，取得討論的實效，防止形式主義走過場。三是完善黨委表決制度。用具體的規定來保證黨委在通過重大決策時，實行一人一票和少數服從多數的民主原則，糾正個人拍板決定重大問題的現象。比如近幾年一些地方黨委在用人方面試行的“票決制”，在很大程度上有效防止了“一言堂”和用人上的不正之風。

五、針對當前黨內民主建設中的傳統思維定勢和做法，甚至在某些方面“閉關自守”的傾向，發展黨內民主也要解放思想、與時俱進，積極借鑒和吸收人類政治文明成果

鄧小平曾經指出:“社會主義要贏得與資本主義相比較的優勢，就必須大膽吸收和借鑒人類社會創造的一切文明成果。”[4]改革開放以來，黨領導全國人民在借鑒、利用國外先進的生產方式、管理方法上采取了許多措施，取得了巨大的成績。但在借鑒、利用和吸收國外文化特別是政治文明方面還有做得不夠的地方。過去一提到學習借鑒國外的政治文明成果，一些人往往是籠統地借口不符合中國國情，將其遠拒門外。這種傳統思維定勢和實踐慣性，在一定程度上阻礙著黨內民主的發展。發展黨內民主，應該進一步解放思想，著眼于政治文明成果的本質屬性，借鑒和吸收人類社會的政治文明成果，認真地研究和認識其中符合中國國情的因素，以求為我所用，形成符合新的時代要求的黨內民主。比如，在黨內選舉中強化差額選舉功能。條件許可時，在一定范圍和一定程度上試行引入“直選”、“普選”和“競選”制度，對黨提名的國家機構的領導人實行差額選舉等，使黨組織領導層的選舉更富有競爭力，也聚合更多的民意。當然，在吸收國外政治文明成果的問題上，必須堅持反對全盤西化的觀點，采取實事求是的態度，用馬克思主義的立場，觀點和方法對其進行分析和鑒別，有分析有批判地學習借鑒。分清國外政治文化中的精華和糟粕，取其精華，去其糟粕，有計劃、有選擇地借鑒吸收國外先進的、對我們有益的成果，除去各種頹廢的東西，“決不能生吞活剝地毫無批判地吸收”。此外，要把國外政治文明與中國的實際和民族特點相結合，形成一種既為中國文化所理解，又能使先進的政治文明為全黨所接受的形式。使其與中國固有的民族文化傳統相結合，遵循民主政治發展的規律，走綜合創新之路。立足中國的國情、黨情而又面向世界，博采眾長，形成具有自己特色的黨內民主。

參考文獻:

[1][3].全面建設小康社會，開創中國特色社會主義事業新局面[M].人民出版社，2002.52.

[2]論有中國特色社會主義(專題摘編)[M].中央文獻出版社，2002.592.

[4]鄧小平文選[M].(3).人民出版社，1993.373.

[作者簡介]王會臻(1972—)，男，河南遂平人，南京政治學院黨建專業碩士研究生，主要從事軍隊黨的建設研究。