日本官僚制度的家族性斷想

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一、日本官僚家族性的表現(xiàn)

本文所謂的“家族性”，是指根植于日本國會、政府和行政機關之間人事關系中的各種密切聯(lián)系，包括利益關系、職務關系、行政層級關系等，不單指人們之間的血緣聯(lián)系。

日本“明治維新”以后，仿照西方國家建立了近代行政機關。根據(jù)現(xiàn)代憲政原理，國家行政體制應以政務和事務相分離為原則，也即在官員的產(chǎn)生、職務、責任以及在政府決策過程中的作用上各司其職，互不關聯(lián)。在具體操作上，行政政務官的產(chǎn)生和去職主要基于國民的選舉，其地位、職權和作用主要由國家的憲法或憲法性法律規(guī)定，他們是國家政策的制定者和執(zhí)行領導，對于決策的成敗負有政治責任。1行政事務官的任職條件、地位、職權和作用等均主要基于議會通過的行政法規(guī)范，他們在國家政策的制定和執(zhí)行方面起著政務官助手的作用，對于決策的成敗通常僅負法律上的和業(yè)績上的責任；他們在政治上保持中立，不依附于任何政黨和政治勢力，這是事務官與政務官的本質(zhì)區(qū)別。2

雖然從法律制度上，日本的行政體制與上述近代行政制度的要求完全一樣，但有著自己的獨特之處。這種獨特性之一就是日本官僚體制的家族性。《日本國憲法》第十五條第二款規(guī)定：“任何公務員，皆為全體之服務者，并非為一部分之服務者”；第四十三條規(guī)定：“兩議院以代表全體國民之當選議員組織之”。然而，在政治實踐中，似乎公務員和議員并不一定是全體的服務者和代表，與其他國家的政制相比，日本的政治實踐中出現(xiàn)的政治家族及家族性似乎更為突出一些。根據(jù)筆者的觀察，日本官僚政治中的家族性至少體現(xiàn)為這樣三種現(xiàn)象：第一，某一家族可稱為傳統(tǒng)的“官宦之家”，代有政治家或行政官員；第二，行政各部門具有派閥特點，特定組織的內(nèi)部形成一種類似于家庭式的小利益集團；第三，官、吏一體或互相包容和互相關心，公權力的執(zhí)掌者多數(shù)從官僚步入仕途。

日本官僚制家族性的第一個突出表現(xiàn)是“繼受型”，當一個人進入官僚系統(tǒng)內(nèi)并取得一定的成功后，他的后代或親屬中總有人繼承他或她的事業(yè)，要么成為國會議員、內(nèi)閣成員，要么進入官僚機關，成為一名國家公務員，并可能逐步爬升至較高的行政層級。據(jù)統(tǒng)計，在二十世紀九十年代初，日本國會眾議院中有26％的議員是世襲議員，占全體議員數(shù)的四分之一；3現(xiàn)在這一比例據(jù)說已達到29％以上。4日本各官僚機構中世襲官員的比例，其總數(shù)不得而詳，但個案統(tǒng)計則不在少數(shù)。例如涉及鈴木宗男眾議員事件的日本外務省原駐荷蘭大使東鄉(xiāng)和彥，祖父是二戰(zhàn)結束后的外務大臣，父親是外務省官僚，可以說是子承父業(yè)、官僚世家。5再如列入《日本近現(xiàn)代人物履歷事典》的、日本戰(zhàn)后政府中有名的內(nèi)政官僚281人中，雖然不知每個人的全部履歷，但僅從其略歷中就可以知道其中有64人為官僚之子女或子女為官僚，占281人的23％左右；如果算上兄妹等旁系血親及婚嫁關系，則此數(shù)字可達129人，占281人的46％左右；若僅從他們的親屬關系與內(nèi)政部門有關（主要是子女或父親為內(nèi)政官僚、旁系血親及婚嫁關系中有內(nèi)政官僚因素等）的角度看，也有33人，占281人的12％左右。6從同一事典中所列宮內(nèi)官、外交官、內(nèi)政官僚、經(jīng)濟官僚、部分初期官僚和外地官僚中粗略統(tǒng)計，825人中約有163人有官僚的父子或養(yǎng)父子關系，占20％弱。

第二個表現(xiàn)就是各個行政部門內(nèi)部形成的類似小家庭的組織形式，也可以稱為“同氣型”，因而才有所謂的“大藏一家”、“建設一家”、“厚生一家”、“農(nóng)水一家”等的稱謂。盡管在一個“家庭”中，精英族、技術官和事務屋三個層級間等級分明、互不干涉，但每一個“家庭”中都強調(diào)團隊精神，假如其中有一人去世，官房經(jīng)理課就會借出廳用帳蓬，用公車載人參加告別儀式，派遣職員處理后事，為遺族募集“育英資金”，死者后代大學畢業(yè)后優(yōu)先錄用，等等；精英族官僚結婚時，大臣以下的干部都要出席。7

第三個表現(xiàn)是官、吏一體，也即行政長官與行政事務官之間存在著密切的關聯(lián)。通常情況下，許多日本政治家都是先進入行政部門從事務官僚做起，然后在人事、經(jīng)驗、資歷等方面積累了足夠的資本后，或者參加選舉成為議員或首相，或者被任命為內(nèi)閣成員，當然也有進入各種公團從商者。例如，在國會議員中，有40％的人就是官僚出身的，所以有“官僚執(zhí)天下之牛耳”之說。8以小泉內(nèi)閣成員來說，除有許多人是“二代”或“三代”政治家庭出身這一現(xiàn)象外，就與官僚的關系而言，多數(shù)與官僚有著千絲萬縷的聯(lián)系,18名內(nèi)閣成員大學畢業(yè)后或就業(yè)的履歷顯示：其一，有8人大學畢業(yè)后即“入省”成為官僚，漸次從政；其二，有6人從其他職業(yè)中退職從政后，都有當官僚的經(jīng)歷；其三，有1人即小泉總理直接以政治家秘書身份就業(yè)，而后從政，另有1人自他職出任政治家秘書，然后從政；其四，只有2人從無官僚或秘書經(jīng)歷。如果我們將秘書這一與政治和官僚有千絲萬縷聯(lián)系的職務當作是“準官僚”的話，日本現(xiàn)內(nèi)閣18人中只有2人與官僚無關；而這兩人中有一人原是政治家，只有一人以大學教授身份直接受命入閣。918名內(nèi)閣成員中，多數(shù)人在成為議員或大臣以前都有作官僚的經(jīng)歷，官僚簡直就是大臣的資格證明。內(nèi)閣大臣、國會議員與行政官僚的這種聯(lián)系就是家族性的“官本型”。

二、家族性的形成一般認為，日本現(xiàn)代官僚體制是在二戰(zhàn)后形成的，但其淵源則可追溯到“明治維新”時期。第二次世界大戰(zhàn)后，日本政治重建后，行政機關一般還恪守政治中立原則，國家公務員制度中正面的“一家意識”和相對自由的空氣比較濃厚。但在“五五年體制”形成后，在吉田茂政府的“獨夫體制”（ワンマン體制）下，國家政策的意志性單一化，新興政治派閥為推行一黨一派的意志，必然要求建立一種服從于政治需要的官僚體制，也即要求行政官僚能夠配合政府政策的制定與執(zhí)行，從而使官僚機構出現(xiàn)了“政治化”的趨勢。10這種趨勢發(fā)展到今天，逐步形成了官僚制度家族化的上述三種表現(xiàn)。

二戰(zhàn)后日本按照《波茨坦宣言》的要求建立民治政府，并非出于自愿，而是在外力的影響下突然發(fā)生了政制的轉變；不過，占領軍當局出于政治和軍事的需要，并不干涉日本政府的具體組成和運作。美國在日本沒有實行在德國那樣的軍政，“而是君臨于日本天皇和政府之上，”間接統(tǒng)治。占領軍總司令麥克阿瑟雖有權隨時改變?nèi)毡菊畽C構和更換不滿意的人事，但美國占領日本的最終日標是保證日本不再成為美國和世界安全與和平的威脅。11所以，除新憲法規(guī)定從向天皇責任轉為“全體之服務者”（第十五條）以外，政治的突然轉變并未影響日本官僚體制的傳統(tǒng)。

二戰(zhàn)前的日本官僚制度，從觀念上說，建立在“家族國家觀”的基礎之上。日本民族自認為是“天照大神”的子孫，天皇是日本民族大家庭的家長；對于家長，人們不能對他的權威有任何懷疑，只能絕對服從。這種神國論的表現(xiàn)，如英國人費爾墨（Filmer）所觀察的，人們對天皇的服從，實際上可以從日本家庭中子女對父母的盲從而得到說明；與西方國家中世紀的“家族國家”建立在國王有一些英雄祖先不同，日本天皇家族的源流并不可考，日本人對天皇的服從，完全是對“現(xiàn)人神”地位的服從。12也就是說，在服從權威上，明治時代的日本官吏是不會去問一個“為什么”的。

進一步說，日本流儒教傳統(tǒng)的“忠君愛國”，與中國的“忠君愛國”是不一樣的。日本學者總結道：所謂“一國”的觀念，是“一家”觀念向“家族”觀念的再擴大、再延長之結果，其歷史連續(xù)性的發(fā)展，最后就達到了“愛國”的傳統(tǒng)；因而，對于日本人來說，由此產(chǎn)生的“愛國”就成為自己意識中的自然反映了。13中國的“忠君愛國”中一般不包含家族性，也不必然地把特定的王朝與自己聯(lián)系起來。中國自周朝以后，皇帝的統(tǒng)治就要以“民意”為重了，即所謂“皇天無親，惟德是輔”，14所以，統(tǒng)治者必須“以德配天”。孟子總結為“民為貴，社稷次之，君為輕”的道理。15在中國，只有當統(tǒng)治者有德時，臣子對君主和王朝的服從和盡力才叫做忠愛。現(xiàn)代中國仍然如此。在日本，即使是在政治領域，下對上的服從也類似于子女對家長的服從。當然，日本從來沒有發(fā)生過王朝更迭的情況，形成忠君即是愛國的傳統(tǒng)也不奇怪。16這是家族性的根源之一。下面我們還會看到，天皇在日本官僚制歷史上的作用，對于認識日本現(xiàn)代官僚制家族性的演變有重要意義。當然，戰(zhàn)前和戰(zhàn)后官僚家族性有所不同，但只不過是從以皇國一家為主轉變?yōu)槭d一家為主而已。

日本政治傳統(tǒng)中的家族性其實還可以向日本歷史更早的階段追溯其根源。在古代日本，孔子的“名正言順”得到了充分的體現(xiàn)，一種高貴的姓氏可以被視作擔當一定職位的家系基礎，象征著取得權力的性質(zhì)和正當性。十七世紀初德川家康在就任征夷大將軍一職的同時，也獲得了天皇封賞的“氏長者”（源氏）地位。這被稱為是“擬血緣的原理”，是為了表明德川家康是日本第一任將軍源賴朝之武家權力的繼承者，其權力的范圍與有效性因源于古代而合法；同時，鑒于源氏在歷史上與天皇的家族血緣聯(lián)系，德川家康的氏長者地位有助于加強他代天子治天下的權威。17所以，權力、公職的家族性問題，在日本有著根深蒂固的傳統(tǒng)。相當于中國秦以前的社會結構，古代日本國家機關的家族化是以社會的身分制為基礎的。武家與士農(nóng)工商“四民”各守其分，才會有對公職的家族性壟斷。18

再上溯到公元七—八世紀，日本古代國家行政機構形成過程中呈現(xiàn)出一個突出的特點，即公權力與家產(chǎn)制并立的趨勢。由于“大化改新”之后全面引入隋唐政制，中國的世族政治到日本后就變成了貴族制。但與中國的君主專制不同，日本當時的政治權力并未極權化，而是逐步貴族化了。19政治貴族化實際上就是政治權力和國家管理事務的家族化，因為此后直到幕藩制國家的成立，政治都是由貴族掌握的；而在近世以后的日本，官僚的家族性仍然得以延續(xù)下來，形成戴雪（A.V.Dicey）所說的憲法慣例，只不過官僚的世襲作為一種客觀存在，并非公認的制度而已。

明治維新時期，維新派“活用”了天皇的權威，靠著威迫幕府將軍的“大政奉還”和“王政復古”的行動，把天皇樹立為支配人民的絕對君主。如果僅就家族性的近代根源看，樹立天皇絕對權威的造神運動對家族性的形成主要有兩方面的影響。其一是社會道德教育，其二是官僚勢力的重新整合。

從社會道德教育方面看，1890年（明治23年）以天皇名義頒布的《教育敕語》不僅是砥定日本新社會道德的基石，而且也是建立“一家”日本的關鍵性文獻。《教育敕語》以儒家的“齊家治國平天下”為出發(fā)點，以為“……我臣民克忠克孝，億兆一心，世濟其美，此我國體之精華而教育之淵源……爾臣民孝于父母，友于兄弟……一旦緩急，則義勇奉公，以扶翼天壤無窮之皇運……”20可見，其核心內(nèi)容是“忠孝”，而以孝為社會道德之本。舊日本文部省后來的《敕語衍義》將忠孝謂為“國體之精華而教育之淵源”作出了這樣的解釋：“國君待臣民以懇切之情，臣民待國君以忠孝之道，此德義之極大者也……國君出自慈善之心愛撫臣民，臣民不忘恩義而對君父盡忠孝之道……”“由此觀之，我邦卓然屹立于東洋諸國之間，知君臣父子關系得其宜之方者，無非基于教育，外此則不知其然也”。21對于“扶翼”皇運，還從社會達爾文主義出發(fā)，認為社會之構成，國家之組織，必然需要統(tǒng)治者，小至酋長，大至君主，恰如蜜蜂、螻蟻或鶴群、象群一樣，由一個一家之長，集權力與權威于一身，方能正常運作。22

就國家管理的層面上看，“大政奉還”和“王政復古”是為了抑制傳統(tǒng)的朝廷舊勢力的抬頭，從而維護新官僚的既得利益。23自明治維新以來的日本官僚制，是在引入西方文官制度的基礎上形成的，但這并不能否認原有官僚制家族性傳統(tǒng)的影響。明治新官僚的出現(xiàn)固然在一定程度上否認了近世日本官職的世襲制，然而，傳統(tǒng)本身的影響卻是潛在的、無法簡單地予以否定的。新官僚掌權后，雖然因打破舊有的門閥制、實行考任制而廣開仕途之路，出現(xiàn)了“英俊競進”的局面，各種社會階層的人們都可以憑自己的能力而非出身進入國家機關工作。24但是，平民化的結果如福澤諭吉在1888年所觀察到的：“官員者殊少男子氣概，動輒屈其節(jié)以事人，其舉動時時陷于卑微，蓋彼等之生活皆須依賴于俸給以免于饑饉故也”。25也就是說，1887年（明治二十年）官制改革后，日本政府部門很快就從“創(chuàng)業(yè)”、“革新”的局面回復到了“秩序的時代”。不過，新的官僚制穩(wěn)定后，日本近世之前的“下剋上”現(xiàn)象就在官僚與政府間出現(xiàn)了，特別是戰(zhàn)前和戰(zhàn)中軍部官僚氣焰最盛。26而這種“官僚支配”的局面，如前所述，在戰(zhàn)后也很快就恢復了。27

歷史上家長式教育模式以及家族性的傳統(tǒng)，構成了現(xiàn)代日本官僚機關內(nèi)部關系的一個準則。而這兩種原因的社會意識背景，大概在中國也能找到，即歷史上缺乏尊重個人權利的傳統(tǒng)，不過在日本主要表現(xiàn)為喜歡服從的人比喜歡自由的人多。28服從或盲從正是家長制家庭所具有主要特征，或許也是任何形式的家族性得以存在的基礎。

三、家族性的利弊分析對于官僚制的評論，無論在哪個國家，指責都多于肯定。這不足為怪。事實上，任何事物都有兩面性，老子就曾說過：“禍兮福之所倚，福兮禍之所伏”。29如果必須革除官僚制的弊病，我們也必須認識到不可能廢除這種制度。應當說，官僚制與國家本身一樣，是人類社會的一個“必要的罪惡”。不認識這一點，那么任何評論都會失于偏頗，也會因此而有害。人們只能限制它的弊害之處，但也要依靠它來進行社會和國家管理。像在中國，人們原本對社會主義制度的優(yōu)越性深信不移，認為由于社會主義是為多數(shù)人謀利益的事業(yè)，所以不容懷疑地是人類歷史上所建立的最進步的制度。然而，正是由于這種絕對的、違反歷史唯物主義的宿命論認識，造成了社會主義制度在實踐過程中的種種失誤。30人類社會實際上不可能創(chuàng)造出或制造出什么盡善盡美的制度來，如果一定要相信人的完美，除非從宗教中尋找答案，否則就不可能得到正確的結論。對于官僚制及其家族性的問題，也應本著這種認識去觀察，庶幾可以獲得客觀的認識。

對于官僚機構家族性的諸多弊病，筆者無須多言，主要是指它對國家決策產(chǎn)生不利影響的各種表現(xiàn)。官僚的家族性本身并不一定構成一種弊害，通常要與決策過程或公權力行使過程結合起來進行分析，才能看到它的負面表現(xiàn)。至于家族性導致的腐敗和對互相錯誤的包庇、遮掩等，則不是它的主要表現(xiàn)。一般認為官僚制在決策和權力方面產(chǎn)生結構性弊病的癥結在于自民黨一黨長期執(zhí)政。

從1955年“五五年體制”建立到1993年它的終結，自民黨長期執(zhí)政。為保證自民黨政策的連續(xù)性，必然要建立與官僚機構的緊密聯(lián)系，以使決策的具體細節(jié)及其執(zhí)行更為順利。在這種體制下，只要官僚機構保持精英隊伍，在國家管理問題上保持一定的效率，那么，即使一位省廳大臣平庸無能，31國家機構的運行也不會受到重大影響，也不會出現(xiàn)重大失誤。事實上，“五五年體制”建立以后，日本經(jīng)濟高速發(fā)展，社會迅速進步。那時的人們并沒有過多地指出這種與政治緊密相連的官僚機構有什么嚴重的弊病。不過，在二十世紀八十至九十年代之間蘇聯(lián)解體后，人們開始談論起“官僚主導”、“官廳優(yōu)位”的弊端，認為官僚實際決策的模式不利于國家政治的領導，不能使日本迅速應付國際突發(fā)事件，因此要進行行政改革。32

事實上，不能迅速適應突變，正是官僚制的一個特點，假如官僚還扮演著實質(zhì)決策人的角色，就會產(chǎn)生真正的危害。中國北宋時期的國家管理實際上掌握在胥吏手中，官員們則十分閑適，以致于后來的清代官員對此感嘆不已。但是，這種在和平時期能夠有效運作的國家管理制度，在戰(zhàn)爭一起——女真人打到首都汴梁（今河南省開封市）——時，立刻就土崩瓦解了。也就是說，由吏役治理的國家只能適應正常社會環(huán)境，亂世的治理必須靠政治家。

為什么官僚主導的國家機關不能適應迅速變化的環(huán)境？一個原因在于行政機關的構成和工作特點。首先，日本各省廳之間的密切關系屬于一種必要的組織忠誠，這是保持工作效率和減少人事磨擦所要求的凝聚力。然而，這種忠誠如果發(fā)展到將公眾利益置于不顧，為組織利益而掩蓋錯誤、寬容違法的程度，形成同氣相許、同病相憐，一榮俱榮、一損俱損的結構，就會變質(zhì)為中國人通常所說的官僚主義了。33進一步說，如果官是從吏升任的，那么官和吏之間也就有了一層習慣性的忠誠關系，甚至官就是吏的代表。34由于官、吏的這種“一家”關系，在官僚主導的條件下就降低了官的決策能力。其次，行政機構工作的基本要求是依程式，如果破壞辦事程序的話，自然就可能發(fā)生越權或濫用權力的情況。但是，當時局變化而沒有確定的程序可循之時，官僚習慣性地或必要地去遵循程序，就會拖延問題的解決。可以說，效率與程序是行政工作中永恒的矛盾。再次，日本在現(xiàn)行與黨政治體制下特有的政治現(xiàn)象是存在著國會議員與官廳之間的“同族關系”，二者互相依賴、互相幫助，議員需要官廳制定有利于自己“族群”利益的政策，官廳需要議員協(xié)助使自己的政策在國會通過。35也就是說，官僚與政治家之間建立的這種同族關系，它所強調(diào)的是使政治交易固定化、明確化的意圖，是一種日本特有的政治道德上的義務或責任，而這種義務或責任的不利之處就是共同拒絕于己不利的任何變化。

說實在的，在日本官僚與國會、政府的家族式關系模式下，國家政策法律的制定與執(zhí)行與中國十分類似。中國政府構造的特點是官、吏不分，黨與政不分。譬如，正常情況下，一個人年輕時進入政府機關，從基層做起，如果升職到了縣、市、省或中央行政機關的領導（包括正職和副職），就成了所謂的政務官了；當他到了一定年紀或任職期滿（按憲法規(guī)定，行政首長連續(xù)任職不得超過10年），如果還有工作能力，就會經(jīng)過選舉，進入人大擔當常委會委員以上的職務；貫穿這個人成功渡過公職一生的主線，是他能正確理解和執(zhí)行共產(chǎn)黨的政策方針。中國目前政府機關的官僚主義、腐敗等等現(xiàn)象，都與這種議、官、吏一家的制度有關，也與一黨長期執(zhí)政所帶來的惰性有關。不過，盡管日本官僚制從九十年代初顯現(xiàn)出一些類似的弊病，但與中國官僚體制下的弊病相比仍是小巫。區(qū)別就在于日本政治制度整體上的民主程度比較高，任何政治決策與執(zhí)行不能全然擺脫民意的制約。

再譬如，德國政府官僚的政黨性比之日本有過之而無不及，曾有“行政機關政黨化”（ParteipolitisierungdesBeamtentums）的說法。在德國官僚機構中，行政決策的68％要受到高層行政官員的影響，而這些官員們的大多數(shù)都是某一政黨的成員。36這一現(xiàn)象引發(fā)的問題多少與科爾（HelmutKohl）為總理的聯(lián)盟黨長期執(zhí)掌政府（從1982年至1998年，科爾因此成為德國歷史上執(zhí)政時間第二長的總理）有關。不過，在德國，這一問題沒有在日本嚴重，持續(xù)的時間也沒有日本長久，區(qū)別在于德國有一個強大的反對黨，終究可以取而代之，也就是說，政治家之間的對立最終可以使行政忠誠轉化。

為解決官僚制的弊病，有的日本政治家和學者提出要引入英國式的政府原則。自由黨黨首小澤一郎提出了一些主張，例如他認為，政務官應自己進行議會答辯，不要讓官僚代答，自身要對政策的制定和執(zhí)行負責；官僚也只就自己份內(nèi)之事負責，只扮演好助手的角色。37山口二郎教授認為，在政黨政治方面，日本與英國的最大區(qū)別在于政黨的“主體性”。主體性有政策和組織兩方面內(nèi)容。在政策方面，政黨應具備自我決策的能力，只在細節(jié)問題上借助官僚的幫助；在組織方面，每個政黨成員都應當服從全黨的路線，不能形成獨立的“族群”。從這兩點看，日本的政黨沒有主體性，或曰日本的政黨由于家族性傳統(tǒng)，在構造上就不成熟。38

無論是什么樣的一黨政治，在一黨操縱政治過程的情況下，社會政治層面上的政黨構造不可能真正成熟，也即不可能真正體現(xiàn)民主制度的要求。在一黨政治下，即使有民主，對于執(zhí)政黨來說，大部分也是裝出來的，是對憲法無可奈何的服從。在一個民主國家中很難設想像在日本這樣，政治家居然會公開宣稱國民享有的權利“過剩”，而同時這些政治家仍然能掌握權力、制定政策。39如果這些政治家不是有把握在下次大選中能夠再次平穩(wěn)當選，他們就不敢這樣說。他們之所以有這種把握，不一定是出于對自己信念正確性的認識，而是他認識到，支持他們的一些固定利益集團和具有家族心理的選區(qū)民眾總會投票選舉他們。所以，官僚制的家族性歸根結底在于日本社會本身，是社會傳統(tǒng)決定了現(xiàn)時政治構造和政治過程。有學者注意到，外來的思想不可能使社會意識發(fā)生突然的轉變；任何政治理念都是國民個性集中化、組織化的表現(xiàn);早在明治維新時期，伊藤博文就指出過，日本社會就是一個“鄉(xiāng)黨社會”，“家”和“同族團”是社會政治制度的基礎。40所以，日本全社會都有一種“一家”觀念，它阻礙建立執(zhí)政黨與反對黨在政治上平分秋色的民主決策機制。

從上面談到的情況看，日本戰(zhàn)后政治舞臺除在九十年代初有過短暫的社會黨連立政權外，不管是“五五體制”還是“連立體制”，都是一黨獨大的局面。因此，日本政治制度與其他西方國家的最大區(qū)別是沒有一個強大的反對黨勢力，日本選民似乎缺乏其他西方國家公眾那樣的政治自我意識，而民主國家中選民的政治自我是形成兩黨政治的社會基礎。還有一個令人感到奇怪和困惑的現(xiàn)象是：當一個在野黨如原社會黨有機會成為執(zhí)政黨時，它不去積極爭取，反而卻缺乏執(zhí)政的勇氣，立志甘作“千年反對黨”，主動放棄這樣的機會。41可以這樣說，如果日本政治舞臺上不出現(xiàn)一個足以與自民黨相伯仲的政治力量的話，不僅日本的代議制民主仍將保留集權現(xiàn)象，而且官僚制的弊病也不會根除，政治和官僚制的家族性特點也將會繼續(xù)存在下去。

四、結語上面談論的多數(shù)是一些日本官僚制家族性存在的問題。“官僚”一詞在漢字中與“公務員”或“官員”相比，具有貶義，代表著刻板、不講人情變達的表現(xiàn)；“官僚制的家族性”如果代表著一種辦事時按照傳統(tǒng)的效忠性而非法律規(guī)則的話，那么它就更像是一個封建時代遺留下來的怪物。按照馬克斯·韋伯（MaxWeber）的觀點，如果我們以家族性作為日本現(xiàn)代行政機構其特征的話，那么，日本就還沒有建立起成熟的、現(xiàn)代意義上的官僚體制。韋伯認為，現(xiàn)代官僚統(tǒng)治（BürokratischeHerrschaft）以民主為條件、以法治為根據(jù)；如果行政人員只聽從于一個“主人”的命令，或者內(nèi)部規(guī)則高于法律的話，那么，這就是一種宗法或父權統(tǒng)治（PatriarchaleHerrschaft）。42

不過，人類追求完美，卻不可能設計出完美的制度來。事實上，筆者認為家族性并不是完全不可取。從另一個角度看，它又代表著傳統(tǒng)和文明的延續(xù)。另外，從封建社會向民主社會轉變的過程中，官僚機構會不斷積累權力，在各方面卷入和規(guī)范社會生活，這是不可避免的。43在筆者看來，除了個別問題外，日本行政機關總起來說運行得是非常有效率的和成功的。對官僚家族性的批判，可能只不過是人類追求完美的一種表現(xiàn)吧。

山口二郎教授對官僚制進行了多方面的批評，但他認為家族性政治有著一些優(yōu)點，例如他認為“世襲議員”繼承了先輩固有的地盤，無后顧之憂，敢于說話，不怕打擊；只要這些議員有真才實學，就可以成為國家之棟梁。44筆者對山口教授的話深表同意。從中國歷史上看，自周初以降，史官都是世襲的，所以才出現(xiàn)了春秋時晉董狐的故事。漢代初期，太史公職位僅次于丞相，“天下上計，先上太史公，副上丞相”。但到了專制形成的漢武帝時代，由于司馬遷記載皇帝的過錯而被處刑，到漢宣帝時就“以其官為令，行太史公文書事而巳，不復用其子孫”。45自此以后，史官的家族傳統(tǒng)斷絕，而中國也就沒有信史可言了。

世界各國均存在著政治“世襲”的情況，但都沒有成為很大的政治問題。46在西方，家族性只是在與一黨政治相結合的時候，才會成為引發(fā)腐敗、專制、低效的誘因，并且難以消除。然而，即使在日本存在著家族性政治的種種問題，但這是日本人民的選擇。何況家族性或許也反映了日本社會客觀的利益分配構成呢。

盡管福澤諭吉早就提出日本要“脫亞入歐”，但一個民族接受的外來思想意識，只會構成行為的外在指導，而內(nèi)在的潛意識即所謂的民族性卻是難以被新思想完全替代的，同時也是難以查覺的。因為“在特定文化形式下，所有人的行動都不可避免地要受到此文化具有的一般價值和信條的影響”，47這是必然的。而且事實上，日本民族在地理上處于亞洲，整體上不僅在地緣政治上，而且在社會構造上永遠不可能真正實現(xiàn)完全“脫亞”的目標。48進一步說，日本民族雖然能夠很快接受外來先進思想的影響，在平時完全像是在按西方的觀念在思想，但是，一旦發(fā)生國家的、政治的危機，就會產(chǎn)生對傳統(tǒng)思想的復歸，也即真正起作用的還是深藏在日本社會和個人意識中的傳統(tǒng)思想。49所以，不管如何認識家族性問題，假如它屬于日本傳統(tǒng)社會思想的一部分，那么它在什么時候都是一種“不思量、自難忘”的存在——因為它就是日本社會和日本民族本身。

注釋:

1各國在政務官的產(chǎn)生方面有不同做法，一般均取決于由選舉產(chǎn)生的行政首腦的意志。在去職程序上也有各種規(guī)定，但主要的形式是在選舉中敗北或遭罷免。所以，此處把選舉作為政務官任職的基本要素。

2但是，不能排除行政機構在組成上受政治影響的程度，因為官僚機構是由經(jīng)濟影響的社會結構特別是社會政治結構之結果。參見MaxWeber,WirtschaftundGesellschaft:GrundrissderVerstehendenSoziologie,Hrsg.vonJohannesWinckelmann,Tübingen1956,LizenzausgabedesVerlages,S.728.

3仲衛(wèi)『國會がもっと身近にわかる本』，日本実業(yè)出版社，1994年6月初版，pp.195-96.

4參見《世襲議員主宰日本政治》，載于2000年6月23日中國《生活時報》。

5引自members.tripod.co.jp/nishinom/human/to/kazutogo.html。

6數(shù)字來源于秦郁彥編《日本近現(xiàn)代人物履歷事典》，東京大學出版會，2002年5月初版。此統(tǒng)計數(shù)字中包括有養(yǎng)父子關系的官僚和父或子一方為地方官僚的情況，但排除父子均為官僚的情況。另外需請讀者理解的是，因為資料和主觀原因，筆者所提供的這些統(tǒng)計數(shù)字會有一定的誤差。

7竹內(nèi)直一『官僚帝國を撃つ』三一書房，1997年4月第1版，pp.39-40.

8引自同上注，p.42.

9資料來源：www.kantei.go.jp/jp/koizumidaijin/010426。

10見前引竹內(nèi)直一，第24頁。

11參見趙建民、劉予葦主編《日本通史》，復且大學出版社出版，1989年8月策1版，第321-22頁。12PeterLaslett(ed.),Patriarcha:andOtherWorksofSirRobertFilmer,Oxford,B.Blackwell,1949,p.30.

13石田雄『近代日本政治構造の研究』，轉引自中山道子『近代個人主義と憲法學：公私二元論の限界』，東京大學出版會，2000年初版，p.185.

14《春秋左傳·僖公》，引自吳樹平等點校《十三經(jīng):全文標點本》，北京燕山出版社，1991年版，第1072頁。

15《孟子·盡心章句下》，引自同上注，第2269頁。

16日本形成這種傳統(tǒng)實為歷史上的幸事。如果不是足利義滿在強迫天皇禪讓皇位的前一夜“間不容發(fā)”地“急死”，那么，日本就可能形成中國式的王朝更迭和皇帝絕對專制統(tǒng)治的傳統(tǒng)，也可能就不會有官吏的家族性特征了。有關史實見井上清著『日本の歴史』（上），巖波書店，1963年9月第一刷，第181-82頁。

17深谷克己·加藤栄一編『幕藩制國家の成立·講座日本近世史1』有斐閣1981年初版，pp.285-86，p.299.日本歷代幕府將軍多數(shù)都會得到“氏長者”的封號，如十四世紀中期幕府將軍足利義滿在與中國明朝的交往中被明朝皇帝稱為“日本國王源道義”。從這里也可以看到“氏長者”名號的重要性。參見趙建民、劉予葦主編《日本通史》，上海，復旦大學出版社，1989年第1版，第87頁。

18同上注，pp.41-42.

19石母田正『日本古代國家論（第一部）——官僚制と法の問題』，巖波書店1973年初版，pp.33-40.

20此漢譯轉引自片山清一編《資料·教育敕語－渙発時および関連諸資料》，高陵社書店，1978年4月版，第6頁。

21同上片山清一編《資料·教育敕語－渙発時および関連諸資料》，第159頁。

22同上片山清一編《資料·教育敕語－渙発時および関連諸資料》，第178頁。

23松尾正人『維新官僚の形成と太政官制』，引自近代日本研究會編『官僚制の形成と展開』，山川出版社1986年初版，p.8.

24坂本多加雄『獨立·官吏·創(chuàng)業(yè)——明治思想史における「政治家」と「官僚」』，前引近代日本研究會編『官僚制の形成と展開』，p.114.

25福沢諭吉『教育組織の改革を祈る』，轉引自同上注，p.119.福澤諭吉還分析了“古代士族”行事易于勇決的原因是家產(chǎn)制：擁有世祿是士族不怕辭職或失職，因為即使他們不為官，仍然衣食不愁，不像維新后的官吏那樣重視名位，進退之際就要想到將來的生活。見福沢諭吉『民間経済錄二編』，見同注19，p.136.

26見前引坂本多加雄，同注19，自近代日本研究會編『官僚制の形成と展開』，p.133，p.141.

27應當指出，日本的官僚制家族性傳統(tǒng)與中國的完全不同。中國古代社會結構的基本特點是有周以來形成的宗族制度，即所謂的“世官世祿”制，不像日本人之間因利益關系而相互結合，而是基于血緣關系的結合。因為在中國，一個人因其姓氏而與一定的家族有著不可分割的聯(lián)系，不像日本人不太在乎姓氏問題。所以，由于中國同姓同宗關系的穩(wěn)定，統(tǒng)治者一般都要防范一姓的勢力坐大。中國歷史上最早以宗族勢力奪取政權的可能是周威烈王時期（公元前403年）的“三家分晉”，后又有“田氏代齊”（公元前368年），漢代還有“王莽纂漢”（公元9年）等等。不過，自南北朝以后，各王朝都十分注意不讓一個家族勢力過大，“纂政”的情況就十分少見了。此外，為防止“裙帶關系”，東漢以后還推行了“三互法”，即異地做官、姻親不得互相監(jiān)督和親戚不得一地一衙為官；后來還有定期換職的制度。所以，盡管現(xiàn)代中國官場上、特別是在縣以下地方政府一級還有韋伯所說的古代“家族官僚”（Patrimonialbürokratie，見前引MaxWeber,S.775f）的遺風，國家機構整體上已經(jīng)沒有太多家族性的外在表現(xiàn)了，但“朋黨”之事是斷乎少不了的。中國歷代官制請參見陳茂同《中國歷代選官制度》，華東師范大學出版社，上海1994年第1版；韋慶遠、王德寶《中國政治制度史》，高等教育出版社，北京1992年，第1版，第十章“職官管理制度”。

28參見山住正己著《日本教育小史》，巖波書店，1998年10月第24刷，第186-87頁。

29《老子·第五十八章》，引自張默生《老子章句新釋》，四川，成都古籍書店，1988年版，第76頁。

30對于具體失誤，在1981年舉行的中共十一屆六中全會上通過《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》中作了充分總結，指出：“由于我們黨領導社會主義事業(yè)的經(jīng)驗不多，黨的領導對形勢的分析和對國情的認識有主觀主義的偏差，‘’前就有過把階級斗爭擴大化和在經(jīng)濟建設上急躁冒進的錯誤。后來，又發(fā)生了‘’這樣全局性的、長時間的嚴重錯誤。”1981年10月7日《人民日報》第1版。

31據(jù)說，只要一位日本國會議員能夠6次以上當選，就總會被任命為大臣。見山口二郎『現(xiàn)代日本の政治変動』，放送大學教育振興會，1999年初版，p.75.

32事實上，日本的官僚可以操縱一些不懂得本省事務的大臣，大臣的一切對外發(fā)言等均由官僚事先準備好。見同上注，山口二郎『現(xiàn)代日本の政治変動』。另見沖野安春『現(xiàn)代日本の政治』，蘆書房，1996年初版第2刷，p.17-19.

33參見同前26注，山口二郎『現(xiàn)代日本の政治変動』，pp.72-74.

34小沢一郎『日本改造計畫』，講談社，1994年初版第21刷，p.56.

35參見同前27注，沖野安春，pp.52-56.

36WolfganRudzio,DaspolitischeSystemderBundesrepublikDeutschland,3.Aufl.,LeskeundBudrich,Opladen1991,S.280.

37見前引小沢一郎，p.59，p.61.

38山口二郎『危機の日本政治』，巖波書店，1999年初版，p.65-66.

39同上注，山口二郎『危機の日本政治』，p.105.

40參見丸山真男『日本の思想』，巖波書店，2000年第75刷，pp.35-37.

41參見前引山口二郎『現(xiàn)代日本の政治変動』，p.20.

42見前引MaxWeber,S.729,739f.

43EvaEtzioni-Halevy,BureaucracyandDemocracy:apoliticaldilemma,London1983,Routledge&KeganPaul,p.109.

44轉引自《世襲議員主宰日本政治》，載于2000年6月23日《生活時報》。

45（漢）劉歆撰《西京雜記》卷六，引自向新陽、劉克任《西京雜記校注》，上海古籍出版社，1991年版，第270頁。

46“”后中國政治的一個突出特點是所謂的“革命家庭”，即許多黨政干部、特別是高級干部的子女紛紛進入共產(chǎn)黨和國家機關，形成了一種“繼承關系”。這看起來類似于日本的“家族化”，但實際上完全不同。在日本，無論官僚機構如何成為決策的重要力量，他們也不可能代替民選的議員和政治家成為國家政治的主角；同時，議員和政治家即使是世襲的，也是經(jīng)過選民同意的“世襲”。民主制度是對日本家族傳統(tǒng)的最終制約。但是，在中國，“世襲”有制度延續(xù)性的客觀需要，但其形式則完全是寡頭式的。

47FerrelHeady,PublicAdministration:AComparativePerspective,Prentice-Hall,Inc.,NewJersey1966.此處引文來自本書日文版：F.ヘッディ『政治體系と官僚制』，中村陽一訳，福村出版，1972年東京，p.31-32.

48英國政府外交顧問羅伯特·庫珀認為，現(xiàn)代日本因為它的地理位置，永遠不可能成為一個完全意義上的“后現(xiàn)代國家”（postmodernstate）。RobertCooper,TheNewLiberalimperialism,fromGuardianUnlimited©GuardianNewspapersLimited2002.

49見前引丸山真男，p.11-12.（公務員之家版權所有）