村組法的缺陷及其完善

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實行村民自治是中國農民建設民主政治的偉大創造，具有重大的現實意義和長遠的歷史意義。村民自治的推行，引起了國內外的廣泛關注和極大的研究熱情。但廣大理論工作者多側重于村民自治理論與實踐的研究，而對村民自治規范化、制度化的法律依據的《村民委員組織法》本身的研究顯得遠遠不夠。筆者通過對湘西某縣村民自治的實地考察以及對全國村民自治中存在帶普遍性的一些問題的研究，深感制約村民自治深入發展的一個重要因素就是《村民委員會組織法》這部法律本身存在著嚴重的缺陷，亟需在實踐中不斷完善。本文就幾個主要方面作些分析探討。

一、村黨支部與村委會的關系界定不清

推行村民自治是執政黨實行依法治國方略、建設法治國家的戰略舉措，是擴大基層民主、發展民主政治的重大決策，其目的是為了保障農村村民實行自治，由村民群眾依法辦理自己的事情，發展農村基層民主，促進農村物質文明．政治文明和精神文明建設。村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。而中國共產黨在農村的基層組織即村黨支部，在村民自治中扮演什么角色就顯得十分關鍵，《村組法》規定它“按照中國共產黨章程進行工作，發揮領導核心作用。”這就使得村黨支部與村委會關系不清，從而在實踐中產生了普遍性的“兩委矛盾”。比如，2001年3月，山東省棲霞市4個鎮57名村委會成員集體要求辭職，其原因就是因為村黨支部和鎮黨委、政府一味強調“黨領導一切”，采取村黨支部代替包辦村委會的做法，使新當選的村委會主任上任一年多來，村里的財務、公章也不向村委會移交，村財務支出由村黨支部書記一個人說了算，村委會只起著“擺設”的作用。

如何處理“兩委”關系，已經成為推行村民自治的一個矛盾焦點。目前，在“兩委”關系的實際運作中，主要有四種模式：一是村黨支部說了算，村委會按黨支部的意見辦。這種模式使村委會喪失了自治權，不符合村民自治的原則和本意，難以為廣大群眾所接受。二是“兩委”職責分開，村黨支部只管政治思想工作，村委會全權行使自治權。這種模式使一些人認為村黨支部被涼在一邊，喪失了在農村的“領導權”，難以為鄉村干部所接受。三是“兩票制”，即村黨支部書記由村民和黨員分兩次投票選舉產生。這種模式看似比較民主，其實質還是屬于第一種模式，它依然強調和突出村黨支部對全村事務的實際控制和管理，只不過通過“兩票”選舉盡量選出更符合民意的村黨支部書記而已，而村委會在此就顯得無足輕重，這顯然不利于村民自治本身的發展。四是“兩委合一”制，即村黨支部與村委會“兩塊牌子，一套人馬”。有的學者看到“兩委”分開的的缺陷卻又想不出更好的辦法，就索性提倡“兩委合一”。筆者認為這種認識的局限性在于僵化的“二分法”思維，即搞不好黨政分開，就只好又回到黨政不分、黨政合一。這種模式雖然表面上解決了“兩委”之間的矛盾（“兩委”即然都“合一”了，矛盾當然就沒有了），但實質上還是強化了舊體制黨政不分的弊端，是傳統“政社合一”體制的“現代版本”，與推行村民自治的初衷和建設法治國家的理念相去甚遠。

“兩委矛盾”源于《村組法》對“兩委”關系界定不清，而“兩委”關系界定不清又根本地源于我們對“黨的領導”的認識誤區。十一屆三中全會以來，隨著改革的深入和實踐的發展，我們在對“黨的領導”的認識上，已經形成了這么幾點共識：一是黨不是權力組織?，F代國家幾乎都是政黨政治，政黨在國家政治生活中發揮著十分重要的作用。雖然任何政黨都是以取得政權、參與政權和維護政權為主要政治目標，但政黨包括執政黨本身并不是權力組織。黨的十二大政治報告特別指出：“黨不是向群眾發號施令的權力組織，也不是行政組織和生產組織”。二是黨必須在憲法和法律的范圍內活動。鑒于以往的經驗教訓，黨的十二大以來的《黨章》和國家《憲法》，都明確規定“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，任何組織和個人都沒有凌駕于憲法和法律之上的特權。三是黨的領導是政治、思想和組織的領導。過去我們把黨的領導簡單地理解黨領導一切，包辦一切，在實踐中搞成了嚴重的以黨代政、黨政不分和權力高度集中等弊端，這種領導體制不利于堅持和加強黨的領導。1980年8月，鄧小平就提出要改革黨和國家的領導制度。黨的十五屆六中全會又進一步指出：“總攬全局，協調各方，是中央和地方各級黨委在同級各種組織中發揮核心領導作用的基本原則”。但這并沒有說基層黨組織，尤其像村黨支部這樣的基層黨組織也必須“總攬全局、協調各方”。事實上，在基層，各種組織都只能是貫徹執行黨的基本理論、基本路線、方針政策和國家的法律法規，完全可以說，各級各部門各行各業，只要執行了政策和法律，就是堅持和服從了“黨的領導”。村黨支部與村委會一樣，有貫徹執行黨的政策和法律的義務，村黨支部不必像黨中央那樣“總攬全局”，對村委會“發號施令”。

作為黨的最基層組織的村黨支部，沒有直接向村民群眾和村委會發號施令的權力，也沒有直接行使村民自治的權力，它必須在憲法和法律的范圍內活動，具體說，村黨支部就必須在《村組法》內活動。因此，《村組法》第三條應該修改為：村黨支部必須在《村民委員會組織法》之內活動。這就是說，村黨支部書記可以作為候選人依法參加村民委員會選舉，如果當選，即以村委會的身份和名義行使法律賦予的權力，村黨支部書記也可以不參加村委會選舉，但村黨支部必須在《村組法》之內活動，不得凌駕于《村組法》之上，也不能置身《村組法》之外。

二、對鄉鎮干預村民自治的法律責任未作規定

當前，鄉鎮政權的嚴重干預是村民自治中的最大問題，也是制約村民自治深入發展的最大因素。本文使用的鄉鎮政權概念包括鄉鎮黨委和政府，這完全是根據基層權力運作的實際狀況所做的判斷。鄉鎮政權對村民自治的干預是相當普遍和嚴重的，也是人所盡知的現象。歸納起來，主要有這么幾個方面：

一是直接操縱民主選舉。眾多事實表明，鄉鎮對村民選舉的違法操縱，是農村選舉不能正常進行的重要原因。有的鄉鎮為了將民主選舉納入自己控制的“軌道”，使自己指定的人能夠當選，不惜代價，怪招迭出。有的用等額選舉代替差額選舉，有的欺下瞞上、偷梁換柱，有的動用專政機關武力壓制村民，甚至任意網織罪名將持有不同意見的村民抓起來，等等，不一而足。1998年海南省瓊海市大路鎮云滿村16名村民因聯名提名一位村委會主任候選人與鎮黨委、政府的意見不一致，當天晚上鎮黨委書記就帶領公安干警開著警車，把提名的村民們抓到派出所，并要村民們承認“破壞”選舉的“罪行”。此事經村民上訪并在報刊上披露后，雖然鎮里沒有進一步迫害村民，瓊海市人大也口頭表示重視此事，但卻沒有任何一個機構或部門明確表示支持村民的民主選舉，更談不上如何處分有關違法的干部。

二是直接任免村委會成員。雖然《村組法》明確規定村委會成員由村民直接選舉產生，但一些鄉鎮對村委會成員的直接任命和免職也不同程度地存在。據1998年第4期《鄉鎮論壇》披露，從1996年起，浙江省臺州市椒江區前所鎮對所轄的34個村委會干部全部是鎮黨委直接任命的。1998年12月19日，浙江省上虞市章鎮發生了鎮黨委用紅頭文件任命村委會主任的事情，該文件提名林炳華等16人為林岙村等村的村委會主任，建議盧興堯等13人不再擔任村委會主任，還建議7個村委會主任改任主任助理。筆者2000年上半年在湘西某縣山腳下村調查時發現，該村新當選的村委會主任鄧敦平因在催農民上交“三提五統”問題上不能令鄉鎮“滿意”，就被鄉鎮干部威逼寫了“辭職報告”，隨后該鄉鎮未經村民同意就指定一人為所謂的“村主任”，因村民議論較大，又改稱“主任”，后來迫于村民輿論，鄉鎮干部就要求村民對該“主任”進行投票“選舉”以便順理成章地使其轉正，可懂得法律知識的村民沒有買他們的賬。到筆者寫稿時，該村委會主任位子一直空缺。

三是直接干涉村民內部事務，侵害村民生命和財產安全。《村組法》第19條明確規定，涉及村民利益的八項大事，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理?？蛇@些與村民切身利益密切相關的事項，往往是鄉鎮直接插手，下達任務指標，限定完成任務時間，最后動用警力和幾十名鄉鎮干部進村入戶強行執行，根本不管村民自治不自治。這些年來，農民負擔屢減不輕，有的釀成了“官逼民死”的惡性事件，就是鄉鎮直接干涉村民自治事務、嚴重侵犯村民人身和財產權利的反映。1996年3月2日，湖南省衡陽縣集兵鎮黨委政府擅自決定向中小學生收取教育附加費和人均62元的建校集資款，并規定在春季中小學開學時一次性交清，初中二年級女學生、13歲的成春花因其父患病長達13年之久，家里十分困難，交不起580.5元的學費（其中學雜費262.5元，教育附加70元，全家4人集資款248元），讀書無望，服毒身亡。1998年10月29日，重慶市梁平縣新盛鎮8名干部到民安村最窮的農民羅昌榮家收取300元的稅費，因為羅沒有錢，交不出稅費，這些鄉鎮干部就毫無人性地將羅昌榮按在地上拳打腳踢，然后用板凳像和尚撞鐘一樣撞擊羅。羅在慘叫聲中掙扎著求饒，換來的仍然是板凳的撞擊。干部們打得興起，又將已被打成一癱爛泥似的羅拖到屋外的壩子上，在村民眾目睽睽之下，四個干部將羅雙手反擰到背后，和“”時采用的“噴氣式”一樣，一個干部用木棒猛擊羅的后背。羅嘴里流著血，腦袋垂下去了，直到有人將羅家的唯一值點錢的東西－－一頭豬趕走，這些“為人民服務”的干部們才放手，第二天羅昌榮吐血死亡，而非法毒打羅的干部們卻沒有受到任何處分。這些被新聞曝光出來的惡性事件還很多，至于沒有曝光的，肯定更多。這充分說明，進行自治的村民無力對抗權力不受制約的鄉鎮政權。村委會就成了鄉鎮的派出機構，成了鄉鎮權力在村里的延伸。

我理解到《村組法》的制定者們預料到了鄉鎮會對村民自治的干預，所以該法第四條規定，鄉鎮人民政府對村委會的工作給予“指導、支持和幫助”，但是“不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項”。這項規定明確界定了鄉鎮與村委會不是行政隸屬關系，不是領導與被領導的關系，鄉鎮不得干預村民自治。但這項規定并沒有改變鄉鎮對村委會實際上的“領導”關系，也沒有阻止鄉鎮對村民自治的嚴重干預，這是為什么呢？筆者認為，除了長期以來鄉鎮實行對村級的領導習慣、鄉鎮職能未及時轉變、相應的農村體制未進行及時的改革等原因外，就《村組法》本身來說，就是缺乏對干預村民自治進行處理的法律硬性規定?！洞褰M法》中充足著一些“應該”、“應當”、“不得”等紀律性軟約束詞語，卻沒有一旦違反該法就必須受到相應的法律懲處的規定。在村民自治實踐中，鄉鎮干預村民自治后沒有相應地承擔法律責任，這就使得他們更加為所欲為、有恃無恐，《村組法》的權威性也就喪失殆盡了。

所以，《村組法》必須增加干預村民自治、違反該法的法律責任的硬性規定，并使之進入法院訴訟程序，鄉鎮一旦干預村民自治，或發生其他違反該法的行為，村委會或村民可以直接向人民法院起訴，法院必須依法追究違法責任。這樣，就不至于使村民依靠上訪來渲泄心中的不平了。同時，不僅鄉鎮人民政府不得干預村民自治，而且也應規定鄉鎮黨委不得干預村民自治。因為在現實生活中，鄉鎮黨委已經權力化了，在村民眼中，鄉鎮黨委和政府也是“合一”的，在干預村民自治的案例中，鄉鎮黨委和政府是分不開的。

三、沒有設立村民會議的機構和班子

1998年11月4日通過和施行的《中華人民共和國村民委員會組織法》沒有設立村民會議的機構和班子，恐怕是該法的一個很大的不足。筆者通過對村民自治實踐的長期觀察和思考，認為在村民自治中，必須確立村民會議和村民委員會兩套組織系統?！洞褰M法》共30條，其中有8處提到村民會議。從該法中我們可以體會到，村民會議不僅是指全體村民召開的一次會議，而且也是一種村民自治組織系統中最高的議事決策機構。村民通過參加村民會議，充分表達自己的意愿，討論決定涉及全村村民利益的重大問題，從而實現對本村各項政治經濟社會事務的管理，行使當家作主的權利。村民會議具有法律賦予的決定村中大事的權力，是村民自治組織系統中的最高議事、決策和權力機構。從《村組法》8處提到村民會議來看，不設立村民會議這樣的最高議事決策機構，就不能順利地推進村民自治。

第一處，是《村組法》第13條提到的。該條規定，村民委員會的選舉，由村民選舉委員會主持，村民選舉委員會成員由村民會議或者各村民小組推選產生。如果村民會議不作為一種機構，而僅僅當作一次村民召開會議的東西，就有許多問題得不到解決。在這條中，村民選舉委員會成員由村民會議推選（暫不提名村民小組），那么，村民會議由誰召集、由誰主持？議事程序怎么規定？由誰規定？候選人的情況怎么掌握？憑什么條件推選候選人？等等，都得不到解決。在實踐中，村民會議有的可能是由村黨支部書記召集和主持，有的可能是村委會主任召集或主持，有的可能是鄉鎮黨委、政府負責人召集或主持。這三種情況其實都不順，缺乏法理依據。

第二處，是《村組法》第16條提到的。該條規定，村民要求罷免村民委成員時，村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。正常行使罷免權是民主政治的內在要求，在村民自治實踐中也屢見不鮮。問題是《村組法》的這種規定，不利于村民行使罷免權。首先涉及的是由誰主持村民會議？《村組法》規定由村民委員會召開村民會議，這是一種悖論。試想，如果村民要求罷免村委會主任，按照該法規定，村委會主任應該召開和主持村民會議，這種自己召集會議罷免自己的情況，恐怕在全世界都找不到這樣覺悟高的人。其實際情況往往是，要么村委會拒絕召開會議，要么是久拖不辦。這樣，村民的罷免權就等于白了。所以我們常?？吹酱迕竦缴霞壣显L要求罷免“村官”的現象。這里的根本原因是村民會議還不是一個機構，還沒有班子，沒有人召集和主持會議。

第三處，是《村組法》第17條提到的。該條規定村民會議由本村18周歲以上的村民組成。這條解決了村民會議的成員資格。這條還規定了召開村民會議的人數比例問題以及所作決定生效的比例問題。問題是，如何沒有村民會議這樣的機構和班子，由誰登記村民的狀況、主持村民會議都落不到實處，把這些職責交給村委會是不妥當的。

第四處，是《村組法》第18條提到的。該條規定，村民委員會向村民會議負責并報告工作，村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會的工作。這就明顯要求村民會議應該成為一種機構，具有相應的班子成員，作好會前、會中和會后的各項工作。只有設立村民會議的機構和班子，才能對村民委員會的工作起到監督作用。該條規定，村民會議由村民委員會召集，筆者認為是不妥的。自己召集會議自己報告工作，村民如何評議？必須由有村民會議這樣的機構和班子召集村民會議，才會起到應有的作用。

第五處，是《村組法》第19條提到的。該條規定，涉及村民利益的八項大事，村民委員會必須提請村民會議討論決定，方可辦理。這種規定顯然是暗含由村民委員會召集和主持村民會議。討論涉及村民切身利益時，肯定會有不同意見，甚至發生爭執，尤其是當村民的意見和村委會相左時，可能就會出現問題，如果村委會民主作風好，就依了村民的，一旦村委會執意要辦某事，村民又執意不同意辦，這中間就缺少一種回旋和協調機制。只有村民會議這個機構主持村民會議，聽取村民委員會的工作匯報，才能作出民主科學的決策。

第六、七、八處，是《村組法》第20、21、22條提到的。這幾條規定，村民會議可以制定和修改村民自治章程；人數較多或者居住分散的村，可以推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項；村民委員會實行村務公開制度，要公布由村民會議討論決定的事項及其實施情況。筆者首先認為，從法理上說，村民自治是直接民主，不宜實行村民代表會議制，因村民代表會議是間接民主。要解決人數較多或者居住分數等情況，應該說還是有其他辦法可想的。這幾處提到的村民會議，也都需要村民會議這樣的機構和班子去具體組織、實施和監督。

所以，《村組法》應該單獨設立村民會議的機構和班子，明確界定其權限和職責。根據權力制衡的原則，也需要村民會議這樣的機構來監督和制約村民委員會。村民會議可設議長一人，也由村民直接選舉產生，任期與村委會相同?？傮w上看，村民會議機構應類似于各級人民代表大會那種模式，是全村的最高議事、決策、權力機構。村民委員會類似于各級政府那樣的機構，是村民會議的執行機構。當然這不是簡單的類比，因為村民委員會是村民自治性群眾組織，它不具備強制性行政權力，這是自治的本質所在。

《村組法》規定村民委員會設立人民調解、治安保衛、公共衛生等委員會，同理，村民會議這種最高議事決策和權力機構也可以設立選舉罷免委員會、村民理財委員會、民主監督委員會等，這樣，村民會議就可以有效地監督村委會的工作。

四、應該取消連選連任的規定，廢除村干部職務終身制

在《村組法》這部民主政治的法律中，卻遺憾地留有一條封建主義的尾巴，這就是該法第11條“村民委員會成員可以連選連任”的規定。要知道，任何沒有任期任屆限制的職務都是封建主義的東西。

在我國幾千年的封建社會里，官員的職務都是終身制的，終身制導致官僚主義，助長官本位，形成種種特權，產生嚴重的腐敗現象。終身制減弱了政治權力機構的自我凈化功能，最后導致人亡政息。終身制是封建主義的產物，有百害而無一利。所以，早在1980年8月，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》的著名講話中，就把“干部領導職務終身制現象”作為黨和國家的領導制度、干部制度五個方面的主要弊端之一。鄧小平指出干部職務終身制現象的形成，同封建主義的影響有一定的關系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關系，強調關鍵是要健全干部的選舉、招考、任免、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部（包括選舉產生、委任和聘用的）職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當的、明確的規定，并指出“任何領導干部的任職都不能是無限期的”?！饵h章》也作了類似的規定。鄧小平同志在我們黨的歷史上不僅率先提出廢除領導職務終身制，而且身體力行帶頭廢除領導職務終身制，主動地從領導職位上退了下來。1989年5月16日鄧小平在會見外賓時總結了自己一生所做的主要工作，最后指出還沒有能夠實現的，就是“廢除領導職務終身制”。由此可見鄧小平同志對廢除領導職務終身制的高度重視和牽掛。

眾所周知，我國廣大農村的村黨支部實際上實行的是變相的終身制，村黨支部書記一般都是連選連任。據調查，有的農村黨支部書記從上個世紀60年代任職到90年代，也有一直任職跨世紀到現在的。筆者1998年曾對湘西某縣659個行政村的黨支部書記任職情況作過調查，發現長時間任職的村支書為數不少，有的任職達10年、20年以上的，也有30年以上的。村黨支部書記終身制造成許多嚴重的后果，一方面，他們大都七老八十的，“三個干部兩顆牙”，不但觀念陳舊，頭腦也跟不上時代的步伐，這些人往往家長制作風盛行，長期不發展新黨員，即使迫于上級壓力發展幾個黨員，也大都是“武大郎開店－－高的不要”，或者是搞近親繁殖，父業子承；另一方面，終身制現象大大挫傷了村民的積極性，損害了黨和政府的形象，黨的農村政策得不到有效貫徹執行，村級財務長期不公開不審計，群眾上訪頻繁，黨支部的凝聚力和戰斗力大大削弱，不少村成了“失控村”，終身制村黨支部書記沒有幾個身上是清白的，幾乎都有群眾反映強烈的經濟問題。筆者2001年7月在上文提到的湘西某縣山腳下村調查時，縣經管局副局長朱良輝和幾個村民獲悉我住宿在農家，就連夜來與我座談，并帶來了縣經管局7月20日印發的對該村財務審計的結論。朱副局長和村民介紹說，該村黨支部書記張某自1975年任職近30年以來，從未搞過財務公開和審計，村民自1999年開始要求查賬，為此進行了長達三年的上訪，先后到過縣里、市里和省里，后來縣委縣政府高度重視，派了一位縣委副書記掛帥，從縣經管局抽調財務審計人員，對該村進行了三個多月的審計，由于該支書任職時期太長，前幾十年連賬本也沒有，只好查近幾年的賬。我看了這份審計結論，發現查出村支書張某近幾年經濟問題14600多元，村會計顏某6000多元，其他各村干部和十幾個村民小組長人人都有經濟問題，沒有一個干部是干凈的。村民問我，村支書搞終身制危害太大了，共產黨怎么能容忍終身制？這些村干部根本不像共產黨員。我還多次召集過村民座談會，村民認為我這個從農民家庭走出去又從省城來到農民家里來調查的知識分子還“沒有忘本”，肯跟我講“真話”。臨走時，村民滿懷深情地對我囑托說，我們農民有話沒處講，講了沒人聽，你是農民出身，現在是知識分子啦，農民把你培養成才，跳出“農門”后，你可千萬要敢為農民“講實話”，多為農民“講真話”，不要像某些人不顧事實盡“講鬼話”。

《村組法》的制定者可能是考慮到農村人才缺乏和社會穩定，才作出“村民委員會成員可以連選連任”的規定。其實，這種考慮是站不住腳的，首先，“千里馬常有，而伯馬不常有”，這是千古真理。農村不是沒有人才，而是缺乏人才成長的機制和體制，干部職務終身制不僅培養不出人才，相反卻大大壓制了人才的成長和人才的脫穎而出。其次，職務終身制不僅無益于農村的穩定，相反還助長了不穩定因素。當前不少農民前仆后繼上訪要求查賬、減負，大都是針對那些任職多年的“不倒翁”式的村支書。干部職務終身制還是“干部只能上不能下”這種觀念在作怪，這種陳腐的觀念和制度，到了今天已經是不用批駁就應該破除和廢除了。《村組法》作出“連選連任”的規定，對于封建勢力強大的中國農村，無異于提供了產生終身制民選官的溫床。歷史和現實都已經證明，對村委會成員職務實行任期任屆限制，不僅能大大調動村民的政治參與熱情，創造人才輩出的體制環境，還能夠有效地防止貪污腐化和“土皇帝”的出現，禹作敏就是“土皇帝”的典型代表。我們要吸取教訓，不能重復走“連選連任”這種終身制的老路，要堅定地走任期任屆限制的民主大道?，F在，連國家主席都早已實行了任期任屆限制，難道區區村委會主任還有什么理由不廢除終身制嗎？

所以，《村組法》應該取消“村民委員會成員連選連任”的規定，重新規定村委會成員任期不得超過兩屆，徹底廢除職務終身制，這是民主政治的重要內容。

上面四個主要方面的缺陷，雖然表面上看是法律規定不夠，其實質是涉及到觀念更新和體制創新，所以筆者作了重點分析。至于像《村組法》中存在的其他缺陷，比如說，換屆選舉的時間統一規定、村委會干部的主動辭職以及缺位干部的增補程序、選舉與罷免村委會成員票數的對等一致等等屬于技術上的具體問題，既可以通過修改《村組法》、也可以由各省、市、自治區結合本地實際制定具體實施辦法加以解決，本文就不贅述了。（公務員之家版權所有）