從我國縣鄉機構設置現狀看制度安排對地方政府組織績效的影響

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[摘要]現有的政府組織績效評估理論與方法沒有考慮到制度安排對政府組織績效的影響。現行中國縣鄉政府機構設置煩瑣，職能重疊，職責不清，領導職數太多，人員編制規模過大，都是上級政府部門按照有關規定設計的，政府組織績效不盡如人意是制度安排造成的。只有政府部門“讓利與民”，才能使政府真正成為“人民滿意的政府”。

[關鍵詞]政府績效；評估；機構；編制；制度變遷

自20世紀60年代以來，以政府財政危機和信用危機為背景，北美和歐洲發達國家的政府和公共部門出現績效導向，并引導著各國政府的公共管理實踐。在我國，自黨的十六大以來，全面、協調和可持續的發展觀逐漸深入人心，成為國家的發展戰略思想。國家領導人在多個正式場合提到“科學發展觀”、“正確政績觀”，中國政府定位于建設“廉潔務實高效政府”、“法制政府”和“人民滿意政府”。國家和政府的道路選擇極大地推動了中國政府績效評估活動的開展，僅從關于政府績效評估的報道和研究來看，近年來呈逐漸“升溫”趨勢，成為中國社會的一個熱點問題。[1]而從實踐看，黨的十六屆四中全會提出要抓緊建立一套科學的干部實績考核標準和辦法，在此背景下，政府績效評價研究具有了鮮明的時代特征和現實意義。

一、國內關于政府績效評估現狀

我國績效評價的歷史淵源主要體現為官員個人的績效評價，政府作為實現特定職能的組織的績效評價實踐顯得較為滯后。[2]在過去20多年中，中國實行了跨越式、非均衡的發展戰略，與此相適應，上下級政府間以及政府組織內部的績效考核主要采用了關鍵業績指標體系的方法，[3]并最終形成了以目標責任制為主的績效評價方式。在這種方式的主導下，我國地方政府績效評價指標演化為目標責任考核評價指標，評價指標設計的主要依據或來源是各級政府在年度工作之初所制定的目標責任計劃書。在操作過程中，各級政府實施績效評價的實踐者一般遵循著“科學、客觀、公正、真實”的原則，采取綜合各方意見的方式形成評價指標體系。

與此同時，另一種績效評價模式是以外部公眾為主的利益相關者對特定政府或部門的兩類評價:一類是省直或市直機關工委所屬考評辦公室所進行的外部公眾評議政府(機關)活動；另一類是由紀檢監察部門所主持進行的與特定社會行業相關的對政府部門的服務水平和公共形象進行價值判斷的活動，即“行風評議”。外部利益相關者參與作為“自下而上”評議政府績效的重要嘗試，能夠改善中國地方政府的公共形象、提高公共服務質量、加強民主監督等等。但是，盡管國內諸多學者以及政府官員已經意識到以公眾為主體對政府績效進行評價的必要性，很多地方政府也已經開展了“市民評議政府”的活動，但如何客觀評價這類外部評價模式還有待進一步總結。[4]

國內最有影響力的政府績效評價指標體系，恐怕要算2004年7月國家人事部《中國政府績效評估研究》課題組在總結國內外相關指標體系設計思想和方法技術的基礎上，提出的一套“適用于中國地方政府績效評估指標體系”。據介紹，該體系共分三層，由職能指標、影響指標和潛力指標3個一級指標，11個二級指標以及33個三級指標構成，適用于全面系統地評估中國地方各級政府，特別是市縣政府的績效和業績狀況。[5]該指標體系一推出，就在社會上引起了巨大反響，各方褒貶不一。由于這套指標體系是由國家人事部人員所組成的課題組制定的，所設計的指標體系是否恰當，受到各方關注，引發了不少批評，被國內學者稱為“錯誤的例證”。究其原因，可能在于所給出的評價指標體系缺少清晰、嚴謹的設計理論與方法。

可以看出，國內所有關于政府組織績效的評估，都無一例外地忽略了制度因素對組織績效的影響，換句話說，對政府組織績效的評估沒有考慮到作為政府形成基礎的制度安排的因素，忽略了作為政府組織形成與運行規則的制度安排對政府組織績效的影響。

筆者在2006年5、6月份隨全國人大農業工作委員會社會主義新農村建設專題調研組在陜西省某市L縣和該縣的T鎮就政府機構運行情況進行了為期7天的調研。調研采取聽取市、縣、鄉鎮領導匯報、按照村民名單隨機點名召開村民座談會、到村民家里隨機采訪等形式，比較詳細地了解了自2002年鄉鎮機構改革以后，現行鄉鎮機構的運行情況。本文在調研取得的第一手材料的基礎上，通過對陜西省L縣縣鄉機構設置現狀的實證考察，試圖分析中國現行縣和鄉鎮政府的機構設置如何影響縣鄉政府組織的績效。

二、案例

1、L縣的機構設置現狀。L縣位于秦嶺北麓，關中平原東南部，地形為南山北嶺中河川，屬秦嶺北麓丘陵區，土地面積1969平方公里，其中耕地76萬畝。全縣22個鄉鎮，63萬人口，從其中80%的人口居住在20%的川地，20%的人口居住在80%的山區，是國家重點扶持的貧困縣。[6]L縣黨政群部門共62個(含22個鄉鎮)，行政編制1407人。其中縣委10個部門編制105人；縣政府19個部門編制335人；政法部門編制386人；群團5個單位，編制19人；人大、政協編制20人。鄉鎮編制542人。全額及差額事業單位(含中、小學)共530個，編制9260人。其中縣委所屬全額撥款單位3個(黨校、基層辦和檔案局)，編制共41人。縣政府直屬的全額撥款單位10個(人事勞動局、廣電局、旅游局、交通局、糧食局、市容局、工業園區、北京辦事處、農綜辦和扶貧辦)，編制114人，實有148人。另外還有中、小學433所，教職員6283人。黨政群部門及全額、差額撥款事業單位共有人員10612人，加上離退休人員，財政供養人口共13432人。縣上按照省市兩級政府的統一部署，2002年進行了縣鄉機構改革，縣級部門由原來的43個減少到40個，鄉鎮由原來的29個合并為22個；縣級各部門由原來的969人精簡到843人，鄉鎮行政編制由原來的774人精簡到542人。

2、現行機構設置存在的問題。L縣現有的縣和鄉鎮兩級政府組織的機構設置基本上是按照中央、省、市的“條條”模式套下來的，是按照省市兩級主管部門既定的改革方案如期完成改革任務，并經過上級機構編制管理部門的驗收合格以后形成的，上邊有什么機構，下面就設什么委、辦、局，形成了上級政府安排下級政府機構的特色。按照最終由國務院審定的縣鄉機構改革方案，縣工會、婦聯、共青團各設一個部門，都配有領導、干事。

在改革中，縣上曾經考慮加強統一領導，著力抓好農業、農民、農村問題，將農口的所有縣級機構合并為一個農業發展委員會。但是，由于取消了一些部門，被取消部門的上屬單位便出面干預，不設相應部門就不給項目、不予撥款，縣上不得不取消農發委，恢復原有機構。各鄉鎮政府原來沒有設置人大機構，按照修訂后的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》要求，又設立了人大主席團。調研中，我們了解到幾乎所有上屬單位都通過各種形式，不從實際出發，不考慮基層的工作量和財政供養能力，片面強調本部門工作的重要性，要求縣上成立相應機構。

縣級各部門的行政編制，也是在機構改革中按照上級編制部門下達的編制數確定的，沒有認真研究在轉型過程中每個部門職能轉變后的實際需要人數。據對縣級48個單位走訪的結果，70%的單位領導反映，職能真正轉變后，縣級機構中只要保留現有在編人員的一小半就夠了。縣人大現有23人，內設一辦四委，每個專門委員會一年安排一次視察，一次檢查，個別有兩次檢查，也就四次視察，五次檢查。人大有關同志反映，設一辦兩委，編制10人足矣。縣建設局和其下屬的公用事業處，同在一個院內辦公，人員合用，共有51人。局有關領導反映，真正從有利于工作、人盡其用的角度考慮，只需要10至12人就夠了。

L縣縣委領導職位，設一個書記，四個副書記，縣委共有10個部門，平均一個人管兩個部門；縣政府領導職位，設一個縣長、六個副縣長，三個調研員，縣政府19個部門，平均每個人分管兩個部門。該縣給縣委、縣政府領導每人配一個秘書，編在縣委、縣政府辦公室的綜合科，還各配一輛專車，三個調研員合用一輛車，共13輛車。每輛車購置費按15萬元計，需195萬元，每年每車各種費用按2萬元計，共26萬元，每個司機、秘書的工資、補助每人以1萬5千元計，共計42萬元。加上縣人大四個副主任、政協三個領導的各種費用，對一個貧困縣來說，是一筆很大的開支。而且這么多的縣級領導，每人只管一、兩個部門，實際上是縣領導干了部、局長的事，部、局長則干了股、科長的事，造成辦事環節多、層次多，導致職責不清，推諉扯皮，效率低下。

縣級各部門編制6人以下的設領導職數一正二副，6人以上的設領導職數一正三副，縣上40個部門共有領導202人。有下屬單位的部、局、委、辦還設有專職黨委書記、副書記，他們只管學習、黨務，大多數時間無所事事，只有喝茶看報了。L縣各鄉鎮領導一般都有9人左右，合并的鄉鎮領導有20人之多，官比兵多，22個鄉(鎮)共有188個領導。這么多的部門領導和鄉鎮領導，有的只能分工管1個科室，有的只領導一個干事，有的甚至有官無兵。官多法亂，政出多門，相互扯皮，產生了許多矛盾，增加了內耗，降低了行政效率。

3、原因分析。按照《中華人民共和國憲法》的規定，鄉、民族鄉、鎮人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，鄉鎮政府行使下列職權:(1)執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，決定和命令；(2)執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；(3)保護社會主義全民所有的財產和勞動群眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；(4)保護各種經濟組織的合法權益；(5)保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；(6)保障憲法和法律賦予的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；(7)辦理上級人民政府交辦的其他事項。[7]P29-32從T鎮的實際情況來看，T鎮政府的事務主要包括臨時性、突發性事務、日常行政事務和接待事務。其中臨時性、突發性事務最多。這種類型的事務之所以多，一是因為制度的原因。國家法律規定，鄉鎮政府要完成上級交辦的任務，上級往往也通過這種途徑將很多事務壓下來。政府層級越低，它所面對的上級政府就越多；二是還存在個人因素。在行政首長負責制的背景下，鄉鎮行政首長個人的政績、升遷、榮辱多與上級意志密切相關，因此，對于上級所交辦的任務不得不全力完成。

另外，還存在一種因素就是基層政治體制不順。在實施“村民自治”之前，上級將事權下壓給T鎮以后，T鎮還可以將部分事務下派給村。而現在，由于實行“村民自治”，原來還具有下級意義的村，對鄉鎮政府不再是服從態度，而是討價還價的談判態度。鄉鎮政府無法再將事權下壓，從而處于一種兩面受壓的尷尬與困難境地。對此，T鎮領導深有感觸:“鄉鎮政府就是辦事機構，權利無限小，責任無限大”，對于某些事務，“我們沒有這方面的權力，卻要為這些事情承擔責任”。由此可見，是制度安排影響著政府組織行為表現，最后無疑影響到政府績效。

三、結論與建議

制度(Institution)，作為經濟學和法學理論中的一個基本范疇，經過了不同的理解與變化階段。馬克思和古典學派研究了資本主義制度，并對社會主義制度作了大體的設想，其研究主要是針對社會“基本制度”進行的。直接把經濟運行作為一種制度形式研究的首先是馬歇爾，他把“組織”作為制約生產力發展的因素之一進行了研究。新古典綜合派象古典學派一樣，在研究經濟運行時往往假定制度不變，而發展經濟學則更多地強調技術、資金和人力資本在經濟增長和經濟發展中的作用。這就不能回答在上述條件完全相同的條件下，為什么有的國家經濟發展得快，而有的國家發展得慢的問題。直到20世紀70年代興起的新經濟學派明確宣布:“有效率的經濟組織是經濟增長的關鍵”，[8]P1人們才更加關注經濟發展中的制度因素。諾斯在其代表作《制度、制度變遷與經濟績效》一書中，集中闡述了他對制度的理解。他認為，制度是為了決定人們的相互關系而人為設定的一些制約，它的主要作用是通過建立一個人們相互作用的穩定結構來減少不穩定性。制度主要有正式制度、非正式制度和它們的實施方式。其中正式制度包括政治規則、經濟規則和法律規則，它來源于社會生產的專業化分工。

柯武剛和史漫飛認為:“制度是行為規則，并由此而成為一種引導人們行為的手段。它通常都要排除一些行為限制可能的反映。因此，制度使他人的行為變得更可預見，它們為社會交往提供一種確定的結構。[9]P176

從以上的論述中我們可以看出，制度的內涵至少包括以下三種內容:

1、體制(System)。關于國家機關、企事業單位的機構設置、隸屬關系權限劃分等方面的體系和制度的總稱。如國家政治體制，通常指廣義的國家政治制度，包括有關國體和政體等的制度。經濟體制，指經濟生活中的各種關系以及經濟單位組織與管理經濟的規章制度。[10]P433

2、組織(0rganization)。盡管傳統經濟學認為政治或組織就是對市場的否定，現代經濟學卻越來越形成這樣一個共識:政府(組織)和市場一樣，都是引導經濟決策的可以選擇的制度。新制度經濟學的代表人物科斯在用交易費用理論證明了市場價格的運轉成本以后，甚至提出了政府(組織)和市場往往是可以替代的論點，并認為企業就是市場的替代品。市場和企業組織同樣是引導經濟決策的可選擇的制度安排，市場是交換產權的財產擁有者的“集合”，企業則是出于節約成本或增加利益而聯合起來的“組織”，市場和組織的差異就在于合同的形式。[11]

3、政策(Policy)。在所有可以界定的主要組織形式中，除了企業組織外，政府也是不可忽略的另一種組織形式。盡管在傳統經濟學中對于政府的角色一直存在著“守夜人”與“調控者”的爭論，但現代制度經濟學卻非常強調政府同樣是一個交易主體，因此，政府對政策的制定有著很強的利益化傾向，有時候甚至構成制度創新的阻力。

理論的演繹本身并不是目的，重要的是要用理論解釋和說明現實。從以上關于制度內涵的分析可以看出，制度是政府組織的一項重要資源，它不僅是政府組織賴以形成的規范，也是約束政府組織運行的準繩，政府組織的行為績效不可能不依賴于其固有的制度安排。現有的關于政府組織績效的研究，一般而言，在討論各種影響政府組織績效的因素時，制度因素是被排除在外的，即將制度視為已知的、既定的，或者說把制度因素作為“外生變量”而忽略了對組織績效的影響。

筆者認為，由中國政府組織引導的機構改革其實就是制度變遷的過程。經濟學研究已經表明，當要素相對價格及談判力量的對比發生變化以及組織的偏好發生變化時，制度就會發生變遷，而制度變遷是對構成制度框架的規則、準則和實施制度的各個組織(包括自我實施變遷的組織)在相對于價格或偏好變化的情況下，為謀取自身利益最大化而重新談判，修改舊的規則，從而達成更高層次的合約，最終建立新的規則的全部過程。在這個過程中，當各個組織的談判力量不構成經濟交換總體的一系列合約的談判約定時，如果沒有一個組織能夠從重建合約的資源投入中有利可圖，這時制度才會穩定下來，即形成制度均衡。

正是從這個意義上講，如果說經過幾次機構改革，中國現行縣鄉兩級政府組織的組織績效不盡如人意的話，一定存在著作為談判一方的公眾、企事業組織和政府組織等在談判的博弈中一方攫取其余各方利益的地方。要想使政府績效通過機構改革重新“洗牌”，作為談判一方的政府，在擁有制定規則的權力這一優勢資源的前提下，只有考慮“讓利于民”、切實把改革的目標放在讓公眾的利益和企事業組織的利益實現最大化，而不是過多地考慮政府組織自身利益的最大化，政府才能真正成為“人民滿意的政府”，才能使國家和社會達到最終的和諧。

參考文獻:

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[3]張國慶，曹堂哲.構建新國家與良政政府[J].北京行政學院學報，2005，(3).

[4]吳建南，莊秋爽.公民評議政府的不足與對策[J].行政研究信息參閱，2005，(1).

[5]劉世昕.中國政府績效評估指標浮出水面[N].中國青年報，2004-08-03.

[6]本節資料除注明出處者外來源于作者在L縣的調研資料[M].

[7]中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法.國地方政府機構改革[M].新華出版社，1995.

[8]道格拉斯·諾斯，羅伯特·托馬斯.西方世界的興起[M].北京:華夏出版社，1989.

[9]柯武剛，史漫飛.制度經濟學——社會秩序與公共政策[M].北京:商務印書館，2000.

[10]常用百科辭典[M].湖北辭書出版社，1991.[11]科斯.財產權利與制度變遷[M].上海:上海三聯出版社，1999.