地方政府治理變革與公共服務有效提供的理論探索

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摘要：來自北美和海峽兩岸的近60位學者和官員在廈門大學參加“地方政府治理與公共服務提供國際學術研討會”，并就地方政府改革、公共服務提供、地方政府治理等議題及相關熱點問題進行了廣泛而深入的探討。本文就是這次學術研討會的觀點綜述。

關鍵詞：地方政府治理；改革；公共服務；有效提供

2006年12月9-11日，來自北美和海峽兩岸的近60位學者和官員在廈門大學參加“地方政府治理與公共服務提供國際學術研討會”，并就地方政府改革、公共服務提供、地方政府治理等議題及相關熱點問題進行了廣泛而深入的探討。

一、深化地方政府改革

(一)深化地方政府改革的背景與意義

從上世紀70年代公共管理運動開始，“盎格魯-撒克遜”國家的政府改革不僅關注中央政府層面的治理與變革，而且注重地方政府的治理與發展。雖然我國地方政府經過多次改革已取得一定成就，但這些成就主要集中在中央政府，地方政府改革歷經坎坷，仍然任重道遠。

學者們普遍認為，加強地方政府改革相關問題研究，有助于處理好改革的各個層面的關系；有助于在地方政府改革的具體實踐中引入新的政府工具或管理方式；有助于更好地認識新形勢下地方政府改革的動力因素和約束條件，客觀認識和解決當前地方政府改革與深化行政體制改革中遇到的突出問題。加強地方政府改革相關問題研究，發展地方政府治理理論，提出具有實踐指導意義的新思路，是推進地方政府改革進程，完善行政管理體制的重要前提，也是滿足廣大人民群眾不斷增長的公共服務需求的迫切要求。

(二)地方政府改革進程中存在的問題

與會者分別從各自不同角度闡述了地方政府改革過程中存在的問題。有學者指出，在理論上，有關地方政府改革的理論創新研究不足，至今還沒有形成一整套用于指導地方政府改革的系統理論；而在理念上，“無限政府”、“官本位”、“管制型”、“允許型”等傳統政府理念還有相當的影響力，制約著改革的進程。而在管理方式上，新的政府工具和管理方式還比較缺乏。來自政府部門的發言者從落實科學發展觀的角度論述了當前地方政府改革存在的問題與原因，認為主要問題表現在政策連續性、穩定性不夠；決策的科學性有待加強，拍腦袋決策的現象仍然大量存在；經濟運行的質量和水平極待提高，粗放型、資源浪費型的經濟增長方式仍大量存在。而出現這些問題的原因則主要在于政府職能定位不夠明確，科學的決策制度不盡完善，缺乏有效的監督機制，政績考核機制不盡合理，干部任用制度有待改革。

一些學者還考察了農村基層政權改革情況。有學者從農民上訪角度考察了農村基層政權內卷化問題：在增強國家能力的旗號下，各級政府增強了對農業經濟資源的汲取能力；但在資源提取增加的同時，中央政府卻不能對地方政府特別是基層政權進行有效的政治管理。出現這些問題的根源則在于片面追求經濟高速增長，同時地方政府成了獨立利益的政治經濟主體。

目前的鄉鎮政府改革也存在著“跑借貸、跑項目、跑變賣”政府、懸浮型政府等問題。

(三)深化地方政府改革的路徑選擇

針對理論研究不足的問題，有學者系統地提出了地方政府改革的“研究綱領”，從研究意義和價值、研究現狀、研究內容、研究思路和研究方法等角度全面勾畫了地方政府改革研究的基本方向。特別是提出了地方政府改革研究的如下基本主題：地方政府改革與治理的理論基礎及其創新的研究；地方政府改革的動因與約束條件研究；地方政府體制創新與機構重組研究；地方政府的角色定位與職能體系研究；地方政府工作流程再造與管理方式改進研究；地方政府公共服務績效評估研究；政府間關系研究；地方政府改革與中央政府改革間的互動關系研究。

有學者提出，我國地方政府改革方案可以從宏觀、中觀和微觀三個層面上進行系統設計。在宏觀層面上，提供地方政府改革系統戰略，為地方層面上的政府改革與體制改革提供總體框架；在中觀層面上，闡明地方政府改革的重點層面(省、地區、縣和鄉鎮)，并明確地方政府體制改革和機構改革、職能轉變、管理方式更新以及績效評估上的重點內容和優先順序；在微觀層面上，分析地方政府改革的突破口和推進方式，選擇當前地方政府改革的切入角度和推進途徑，為地方政府改革提供具有較強操作性的改革建議。

有學者從構建“惠農型政府”角度提出了鄉鎮政府轉型的目標與思路，即要著眼于政治體制改革的全局，處理好鄉鎮與上級政府的事權關系、鄉鎮與基層村的關系，合理界定鄉鎮政府職能，創新鄉鎮的稅費管理體制，約束政府的增稅行為。

還有學者從行政效能成效機制的建設角度論述了地方政府改革的途徑。政府機構應具有持續創新潛能，深化行政審批制度改革，推動政府職能轉變；使制度推動成為實現科學規范運作，保證政令暢通，防止和克服官僚主義及各種不良行政行為的堅實保證。

(四)地方政府改革的實踐經驗

廈門市思明區區長(現任區委書記)作為特邀嘉賓介紹了思明區政府近年來的政府創新的實踐：包括在管理理念上，強調“經營與治理并重”、注重治理，引入多方參與；在管理模式上，推行透明、科學、民主的行政決策；簡政放權的街區管理以及通過多種途徑提高行政能力，如成立民間政策研究機構(思明發展研究院)，引進了ISO9100、ISO1400質量認證體系等；在政府成本管理上，規范預算管理，延伸招標內容，推進行政資源和社會公共資源的市場改革；在政府政績評價創新上，結合電子政務建設，開發績效評估軟件等。

有學者介紹了臺灣地區地方政府改革的情況。由于當前臺灣在政府再造的影響下，地方政府官員的權限發生了變化；小區意識、民間參與等意識使得臺灣地方政府間關系向“共享管制”方向發展。在共享管制的制度模式下，地方政府在人事權增加、專業性政策建議發言權增加的情況下，逐漸可以與高層共同進行政策制定；也可以基于地區的差異性，進行地方政治發展的規劃。

來自加拿大的學者還介紹了加拿大地方政府績效評估系統，詳細論述了公民、民選官員和市政雇員在地方政府績效評估系統中所扮演的角色，從而重點論述加拿大地方政府在績效評估中的改革經驗。

二、加強公共服務提供機制與方式創新

(一)加強公共服務提供研究的背景和意義

國內對公共服務的研究仍處于起步階段，沒有形成系統的理論框架，特別是基于公共管理和公共政策理論視角的研究較弱，未能對不同約束條件下動態的可抉擇機制與部門合作模式做深入分析，過于強調理論推演而缺少可行性的考慮，理論成果的政策指導意義不強。在這種背景下，加強對公共服務提供的研究，對于建設服務型政府、構建和諧社會都有著重要的意義。

有學者指出，重視公共服務提供機制和方式的研究來探討加強公共服務提供的理論研究，首先在學術上，可以形成一個較為系統的公共服務及其提供機制和方式的理論；可以對公共服務的內在特質、價值理念和變化軌跡進行深入挖掘和整體勾勒并系統梳理公共服務的分類結構；可以分析公共服務的技術變革與社會需求彈性的聯動關系；可以拓展公共服務提供過程中的權威機制、市場機制和志愿機制之間合作的邏輯模式，深化對現代政府職能的理解；其次在實踐上則可以根據理論研究成果，設計一個適應轉型期中國公共服務實踐需要的提供機制和方式創新方案，推動我國公共服務提供機制和方式的變革。

(二)當前公共服務提供實踐中存在的問題

我國社會和人民群眾對公共服務的需求已經進入高速增長時期，而公共服務的制度改革仍明顯滯后于社會經濟發展進程。一方面，由于缺乏合適的生產機制和制度安排，使得國家對公共服務的資金投入和產出不足及總量不對稱，且效率較低，既無法滿足社會需求，又加劇了資源的浪費；另一方面，由于缺乏彈性的分配和輸送途徑，政府與其他社會部門的分工與協作關系較弱，這就加重了政府的成本壓力，激化了公共服務均等化的問題。

如果以轉型期中國財政支出的實證數據為依據，則可以窺見財政支出公共性取向與公共服務的成效與不足。公共服務不僅總量不足，而且分配也存在失衡問題；弱勢群體不能充分享受基本的公共服務，尤其是農村公共服務的短缺和城鄉分配的失衡問題更值得關注。

有學者分析了農村公共物品供給實踐中存在的問題，主要是：基層政府財權與事權不對稱，公共品供給主體缺位；農村稅費改革和村集體經濟的萎縮，公共品供給財力不足；轉移支持明顯不足，制度不規范，農村公共品供給地區不平等；供給決策機制不合理，農村公共物品提供結構失衡。

臺灣學者指出，臺灣目前地方政府在提供基層公共服務時遭遇的關鍵問題，就是資源過于稀少。面對功能擴張及服務項目增加，經常將公共服務以外包方式委托由民間提供，但易發生民主程序無法就民間提供服務狀況進行監督的問題。

(三)加強公共服務提供的路徑選擇

與會學者從不同的研究視角探討了有效公共服務提供的對策問題。在理論層面上，針對理論研究不足的問題，有學者從研究意義、研究現狀、研究主題、研究內容、研究思路、對策建議等方面系統地提出了加強公共服務提供機制與方式研究的方案。主要包括：公共服務提供機制與方式的基礎理論研究；多重約束條件下公共服務提供機制與方式的選擇；我國公共服務提供的現狀、成效和存在問題；國內外公共服務提供機制及方式創新的主要舉措、推進路徑和經驗教訓；可供選擇的公共服務提供機制及方式的評價與應用；公共服務提供機制及方式創新；我國公共服務提供機制與方式創新的對策建議。

在具體對策層面上，有學者提出，地方政府在提供公共服務的過程中應堅持的正確的價值取向，應堅持合規律與合目的性的統一、社會選擇與個人選擇的統一、兼顧與急需的統一、擇優與代價的統一、合本地歷史文化傳統與合全球化趨勢的統一等基本原則。

有幾位學者從公共財政的角度分析問題，認為要加強公共服務的提供，就必須加快構建以公共服務為目標的公共治理結構與公共服務體系，明確劃分和嚴格規范各級政府在公共服務中責任與權利；按照公共責任和公共服務的要求，構建和完善公共財政框架，優化財政支出結構，推進公共財政職能轉變；尋求有效的公共服務提供方式，提高財政支出的效率。

還有學者提出，如果以一種競爭型政府的視角來檢視地方政府，則可以發現由于不同的地方政府供給的公共服務不盡相同，因而有能力供給數量更多和質量更高公共服務的地方政府就會對各種生產要素擁有更強勁的吸引力，從而可能在下一輪競爭中居于優勢地位。

一位臺灣學者指出，在民間參與等意識增強的共享管制的制度模式下，臺灣地方政府增加了人事權、專業性政策建議發言權；臺灣地方政府官員群體中，已經出現了公共經理人趨向的問題。在管理方面，正視資源不足問題，基于地區差異與優劣進行SWOT分析，認定出關鍵性公共服務，同時重組并配置資源，提高資源利用效率，則是臺灣區域治理的應有之道。

(四)公共服務提供的實踐經驗

有學者通過比較國外城市增長管理的政策和實踐的經驗，總結了一個城市提供公共服務的基本經驗。城市增長管理政策，是借助于大都市區的土地使用規劃，以生態環境保護和社會平等為主要目標，促進對土地等自然資源的永續利用，提高城市居民的生活質量，實現區域的可持續發展。有效的政策可以保障大型公共服務項目的經濟和高效，促進城市公共服務的提供。

有臺灣學者通過對臺北都會區大眾捷運系統的個案的分析，認為眾多地方政府在提供公共服務的過程中存在分割權力的現象，使得缺乏整體規劃的發展、充足的資源基礎和缺乏解決共同問題的具體行動。在此基礎上多數的公共服務出現不規模經濟現象，公民偏好對于地方公共服務的較多控制。因此，多層級公共財政成為一個可供選擇的模式。

三、探索地方政府治理新機制

過去15年來，“治理”在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指稱任何事務或者毫無意義的“時髦”詞語，因而揭示治理的內涵與外延，探索地方治理的主體建構就成為學界需要研究的問題。與會學者在地方政府治理這一核心議題上可謂仁者見仁，智者見智，大體包括治理的概念辨析、政府治理的理論沿革、地方政府治理的研究途徑、治理的公共性與合法性、地方治理與政府間關系、西方政府的治理和公民模式、地方治理的公民參與官員角色、地方政府治理與地方政府創新等七大主題。

(一)治理概念辨析與地方治理的理論沿革

就治理的概念而言，多數國外學者認可羅西瑙、格里斯托克、全球治理委員會等關于治理的理論界定并提出了自己的補充。他們認為治理指涉一系列活動領域里的管理機制，它們雖然未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家強制力實施。國內學者多認可以俞可平、楊雪冬等學者為代表的“治理理論”、“善治理論”和“多層治理結構”。孫柏瑛的《當代地方治理——面向21世紀的挑戰》是對地方政府治理的較全面研究的一本書。

就治理與地方政府治理而言，學者們普遍認為，二者角度、范圍不一樣，地方治理的范疇似乎更大，主體包括除地方政府外的第三部門、私人組織等，強調多主體的合作對地方事務的治理。因而地方治理(或者說地方政府治理)，主要指在治理理論的指導下地方政府如何通過分權、重組等改革提高能力以適應全球化等不確定因素的挑戰，如何促進公民參與，如何促進多中心網絡的建立、發展，如何在多中心合作中起到核心作用，以更好處理地方公共事務。

(二)治理的基本研究方法與范式

就治理的研究途徑而言，眾多學者的表述可概括為：以國家與“公民社會”關系理論為代表的宏觀層面的基礎性理論研究途徑；以各種形式研究民間組織與治理、村民自治和村莊基礎、社區自主治理為代表的微觀基礎領域的實證性研究途徑；以地方政府善治、公共部門民主治理為視角與案例，并從案例中豐富與發展治理理論的案例分析研究途徑。這些研究途徑具有一個總的線索，即培育社會中介，發展公民社會。

就學者們能夠取得交疊共識的治理范式而言，顧客導向是治理理論的目標取向；確定政府主要職責是治理理論的基本出發點；主體多元是治理理論的基本內容；治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者；競爭機制是治理理論的基本方式。

(三)治理的公共性、地方性與合法性

有學者從政府治理的公共性、地方性與合法性角度出發，論證了公共性、地方性和合法性可作為當代政府治理變革的微觀立體分析框架。公共性從橫向層面體現為代表性與回應性，地方性從縱向層面體現為參與和多中心治理，合法性從垂直層面體現為治理績效、價值認同和公民一致服從。以公共性為軸心，將公共治理的地方性與合法性有機整合起來采取行動，是政府明智的政治策略選擇。政府治理公共性與地方性的一般理論分析框架可以公共治理的合法性為基礎，進而以公共性為軸心，實現地方性與合法性的有機整合。從橫向層面看，公共性是政府治理的核心概念和根本價值定位；從地方層面看，它表現為公民社團的參與和多中心治理；而從合法性的角度出發，它又表現為治理績效評估、價值認同和公民一致服從。先界定公共治理主體與職責，然后確認治理的范圍與邊界；進而選擇公共治理的策略與價值定位，最終均衡利益并優化則是這一分析框架的較完善過程。

(四)地方治理與政府間關系

一些學者對于國內目前政府間關系治理的癥結表達了自己的看法。政府間關系的治理，包括以縱向間的分權與橫向間的聯合、權力結構與組織、財政與人事權的分配與運行的研究途徑。

一位學者通過對廣東某市一個街區中的社區垃圾站治理的多年跟蹤，得出有啟發意義的結論。不同的主體在街區權力結構中所占據的位置是非均衡的，政府依然處于強勢，但是商業公司正在以各種策略影響政府，并在利益沖突之前與政府結成同盟關系。有質量的集體對話對于目前的中國來說仍然是稀缺的，但是構成有質量集體對話與抗爭的元素與技藝正在生長；而在內生與外延的力量逐漸生長的居民面前，傳統的政府強制性權力運行方式已不合時宜；而越到基層，權力就越具有協商性。如果政府缺乏制度層面的反思能力，那么這一政府就還不具備真正“治理”的內核。通過案例分析可以看到，政府治理技術的關鍵是充分法治、公開信息并促進均衡；就地方政府間關系，特別街區關系而言，一個開放的政府或許才是治理發育的良好雛形。

(五)西方國家政府治理的公民模式

加拿大有學者從加國國情出發，分析了加拿大地方政府公共管理的三種模式——市場模式、顧客模式或公民模式。由于傳統公共行政的官僚制模式已經陷入僵化地抗拒改變和學習，將公眾簡單地當作委托人，存在缺乏透明性和問責性等一系列問題，新的組織結構和地方政府管理的補充性途徑，建立地方政府組織的新興結構便應運而生。目前后官僚制地方政府組織管理的多種模式在加拿大主要包括地方政府的市場化模式和地方政府的公民模式。就市場化模式而言，政府作為一個產業，不僅關注市場關系與顧客、商業價值中的效率收入與競爭；還引入諸如合同外包、民營化、伙伴關系等一系列的政府工具，以及績效評估、公司戰略規劃、顧客調查、電子政府、服務中心等商業化管理手段。而就公民模式而言，其基本出發點則是重新重視公共部門與私營部門的差異，通過回顧治理與民主過程來重現對公民的尊重，通過解析價值來獲得可及的、透明的、多元的公民參與，平等協商、社區發展。

一言以蔽之，地方政府的首要任務就是用民主過程而不是提供服務來推進和實施政治決定；公共管理的任務并不只是技術性的和管理式的；地方政府的目標是為社會塑造能夠提供高品質生活的空間。

(六)地方治理中的公眾參與官員角色

部分學者對城市治理中的公眾參與進行了深入的研究。在新公共服務模式中，公眾參與具有幫助公眾說出并實現其共同利益、構建關于公共利益的共同認知、在民眾之間建立起互信合作關系并最終建立對全體人民的充分尊重的重要性。完善并強化公眾參與的制度顯得尤為重要。這些制度包括：通過互信與合作，建立起民主的公民權力，通過鼓勵在共同利益和對公共利益共同認知基礎上的對話，進而鼓勵一個包容與尊重的過程，制定良好的公共政策并有效地推行等。良好的制度設計是提高公民參與的基石。

就城市治理的公眾參與過程而言，有學者指出，透明和開放的遴選過程是開山之斧，它產生代表和高效的團體；規范公眾參與是車之輪軸，它關系到能夠構建起探討何謂公共利益的對話空間；能否培養起民眾的民族參與能力進而聰明地處理好與地方政府的關系；而公眾參與的結果則是果實并蒂，它改善了公眾參與過程與公共政策，并使之相得益彰。

另外，一些學者對地方政府治理中的政府官員的角色分析可謂細致入微。認為：官員的績效評估在“新公共管理運動”國家已歷時多年，然而公民和民選官員在地方政府的績效評估實踐中并沒有起著重要作用；實際上技術官僚和科層官僚仍然控制著高層政府部門；地方官員不能成為商人或者經紀人，他們必須是敏感的、一心一意的保管人；沒有民選的保管人與看護者，缺少了民選官員和公民的參與，政府治理肯定是一個不可避免的敗局。

(七)地方政府治理與地方政府創新

在研討會上，眾多學者闡述了地方政府治理與地方政府創新在當前的時代背景下具有深遠的意義。強調治理理論在地方政府的適用，具備治理的相關特征，核心目的是與其它主體攜手合作以應對不確定的環境的挑戰，以應對地方公共問題，共同處理地方公共事務。創新和改革是各有側重的過程；創新是有意義、有價值的探索，而改革則是革故鼎新。在這個過程中，地方政府要提高能力，向其他主體讓渡一些公共權力，就必然要進行相應內部重組、橫行和縱向分權等方面的改革，進而需要進行創新，開發新的治理工具，創建合適的合作網絡。另一方面，治理理論本來有不同的研究途徑，包括“新公共管理”、“善治”等用語，意味著用企業精神改造政府，這也涉及到地方政府改革與創新。從整體上說，地方政府改革、地方政府創新是地方政府治理的重要途徑，而地方政府治理又是地方政府改革及地方政府創新的主要目標之一，這幾個發展的體系之間存在著內在的聯系和互動的作用。