后全能時代中央與地方政府的博弈及思考

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摘要：從結構上看，中國是一個集權的單一制國家。但實際上地方政府是一級政府，業已成為分利集團，具有相對獨立的利益要求，中央與地方漸呈背離趨勢。中央政府與地方政府政經博弈的現狀，應引起足夠的重視。

關鍵詞：中央政府；地方政府；利益博弈；分權改革

一、當前中央與地方政府關系現狀

顯然中國目前的政治生態仍屬于權威政治。政府掌握著絕大多數資源的配置權，但中央政府的權力很難下達到地方，中國自古就有“皇權不下縣”之說。在這一背景下很容易導致地方權力精英的自利性，即利用地方擁有的資源為自己謀利。

當前，如果中央政府缺乏解決這一政治癥候的決心與適當策略，將可能導致地方權力精英挑戰中央權威的狀況進一步固化，出現一種最壞的權威政治類型，即蕭公權教授所說的“蘇丹式政權”。這類政權指的是地方政權很少受到行政慣例及傳統習俗的影響，任意行使權力。他們利用手中積累的人際關系網絡，任人唯親，形成一個龐大的既得利益集團，手中掌握大量資源，在一定程度上擁有與中央對抗的資本。

中央與地方漸呈背離趨勢，這是由中國現行權威政治體制決定的。現行體制與改革開放前相比，不再是個人與國家渾然一體，不再把行政力量涉及到社會的每一角落。但結合現實，它仍是一種“后全能型政治”。具體而言，政府雖然不再管理一切，但在國家與社會的力量對比中，國家處于絕對優勢。它通過法律、規則、文件、指示規范著民眾的生活，而且這些規范更多的時候，由地方政府作為制定和實施的主體。

后全能型政治的特點之一就是民眾的低政治參與。民眾很難對政府的決策進行制約，即使其決策與自身利益密切相關，如在住房拆遷過程中的暴力執法現象。民眾對政府權力缺乏制度化約束，政府對民間社會保持強控制力，以確保自己的權威不受到來自民眾的挑戰。而且在“后全能型”的權威體制下，中央缺乏充分有效、暢通的渠道來了解地方的信息，加上地方政府對不利于自身利益的消息的封鎖，關于地方非常態的信息很難為中央所知曉。這就更增加了地方政權“蘇丹化”的傾向，江蘇“鐵本事件”為此提供了絕佳注腳。

從政治結構角度看，中國是單一制集權國家，中央政府是最高權力中心，地方政府從理論上講是中央政府的執行機構，是中央政府在地方的延伸，地方應該不打折扣地執行中央政府的決策。但現實是地方政府已儼然成為一個準利益集團，具有相對獨立的政治經濟利益，按本身的意志及地方的實際情況進行社會管理。中央政策倘若不能滿足地方政府的利益要求，地方政府幾乎都是消極執行或者采取抵制態度，導致中央政府的意志難以在地方貫徹。

從上世紀80年代初開始的分權改革是這一趨勢的最初根源，中央政府的初衷是激發地方發展經濟的主動性。必須承認的是，這項改革在當時取得了預期的成效，但其負面影響卻隨著時間推移也愈加顯現：使地方政府加劇了地方主義傾向，并產生對中央的離心沖動。地方民眾更多的是感受到地方政府的存在，而對于中央政府，更多的是對其保持一個抽象模糊的認識。換句話說，在中央權力制度性回撤后，地方政府在實際上成了自治體，中央失去了深入地方的能力。從現實出發，我們可以得出這樣的結論，雖然地方官員在中國現代化進程中具有不可磨滅的重要貢獻，然而，其消極面我們亦不能忽視。一方面，地方官員在低政治參與制度提供的便利下，可以避免面對體制外強大的政治挑戰，由于體制的約束，社會上無法出現對利益凝固化的官僚集團發出挑戰和制約的力量，因此容易形成尾大不掉的具有排它性與壟斷性的地方官僚集團。地方政府也初步具備了與中央政府博弈的資本。中央保護農民利益、禁止亂收費、干部精簡等諸多政令無法落實，都與地方官員為了維護自身利益而進行消極抵制有莫大關系。另一方面，又恰恰是“后全能體制”的特點，中國社會內部組織力量先天缺乏，中國通過內生的市民社會與自主社會機制來緩解、淡化矛盾的機制，與拉美和東亞相比更為缺乏。因此我們可以認為，中國改革進入中期階段后，權威體制下的地方官員利益已經開始凝固，具有對外排斥性。

二、中央與地方博弈困境的原因探析與對策思考

首先是體制的不成熟導致的結果。中央政府缺乏與基層民眾的緊密聯系，缺乏民眾的支持，或者說，中央政府目前擁有的權力，并未建立在與民眾的直接聯系的基礎之上。民眾對中央政府的概念更多的是抽象的意識，對其有種無法言說的距離感，而對地方政府的存在有著強烈的感知。當然這不是說中央政府已經完全失去了對地方的控制，中央政府目前對地方控制的最主要方式就是人事制度，如干部任免、調動、地方官員進京任職，中央派官員到地方任職。但問題的關鍵在于中央政府除了人事制度外，已無其他方式控制地方，渠道單一性必然導致控制力的不足。在此基礎上中央形成對這一路徑的過度依賴正是中央處理與地方關系的困境，也是二者產生矛盾沖突的根源。單純依靠人事制度控制地方，其有效性非常值得懷疑。過去20多年來，地方政府制定一系列政策、規則，其意在推動地方經濟發展，由于政府天然的自利性，這些政策與規則使得地方政府利益制度化了。地方制定政策從地方利益出發，中央制定政策從國家整體利益出發，二者不可能在任何時候都完全重合，矛盾就此產生。而且問題還在于，沒有地方的政策法規，要實現中央政府對全國的控制是不可能的。

中央政府通過任命地方官員貫徹中央的政策，實現中央的意志。但地方利益卻不因此有任何改變或消失。這就要求中央政府有著足夠的政治智慧和戰略思維，以全新的思路處理與地方的關系。當中央與地方的利益沖突時，前者運用自己的權力優勢壓制地方利益是中國政治當前的普遍做法，但這絕非明智之舉，即使可獲一時之效，卻絕不會收長遠之功，更可取的做法是中央政府在承認地方有其利益的同時，加強與基層民眾的直接聯系，從而增加其權威性，鞏固其合法性，加重其與地方政府博弈中的砝碼。

要做到這一點，最理想的方式是增加直接選舉，減少間接選舉。但在現階段要想做到這一點并不具備現實條件。試想一下，各級政府行政首腦由民眾選舉產生，這對于“穩定”這一執政黨最為關切的話題肯定會造成強烈沖擊。倘若真是如此，民眾長期被壓抑的政治熱情必定會像火山爆發洶涌而出，這一過程將會出現很多不可控因素，對政權形成強烈的沖擊。晚清的憲政改革之所以以失敗告終，正是因為以紳商為主體的民眾政治參與得到蓬勃發展。然而，清廷的政治體系既無力吸納新興社會階層的參與，又缺乏控制民眾參與的統合能力，面臨嚴峻的兩難選擇：如果繼續允許民眾政治參與的發展，清廷將在洶涌澎湃的參與浪潮中垮臺；如果鎮壓民眾的政治參與運動，就要失去憲政改革的社會基礎。正由于清廷無法控制民眾的政治熱情，采取強行壓制的方式彈壓，結果導致民眾對政府的徹底失望，引發清末的民主革命，清廷也在民眾的革命浪潮中壽終正寢。

目前，中國政府只允許在地方上實行層次、形式不同的選舉，中外觀察家普遍認為，中國目前實行的是自下而上的民主化道路，正如任何一枚硬幣都有正反兩面，自下而上的民主化也有兩面性，其優點是漸進和穩定，不致造成大規模的政治動蕩，而這也是執政黨高層極為關注的。但其弊端也不可忽視：第一，統治合法性的下移，民眾對地方的認同度會更高，從而加劇地方政府對抗中央的傾向與沖動。第二，各地區可據此強調地方的特殊利益，國家整合的難度進一步增大。其次，中國的改革具有很明顯的一個特點，就是先易后難，政治體制改革長期滯后于經濟體制改革。上世紀80年代啟動的改革開放，一直在巧妙地回避一系列棘手問題與矛盾，其結果是近30年的改革開放雖然大大解放了生產力，經濟高速增長，同時也使諸多矛盾被表面的大好經濟形勢所掩蓋。改革可以說是有意識地避開了舊體制的最敏感、最核心的問題。從體制改革的角度來看，高速增長并沒有推動結構性調整和變遷，在轉型時期被認為是困難的改革項目，如國企改革、金融體制改革、地方本位主義，現在仍是高難度課題。

越來越多的人認識到，在高增長情況下的改革不是越改越容易，而是越改越艱難。縱觀世界歷史，經濟持續高速發展的奇跡很少有超過30年的，中國經濟高速增長已持續了多年，這一狀態還能持續多長時間是個未知數。因此，中央政府必須對制度的創新有一考量，使中國的改革走上良性發展的軌道。自從上世紀80年代的分權改革后，地方權力越來越突出，而且中央政府對地方政府控制力有下降的跡象。地方政府相較于中央政府，具備更多的民眾基礎和合法性，如任其發展，后果值得領導層深思。

在中國，地方政府往往與“軟政權”相互結合，彼此強化。因此，首先必須強化中央權威，在市場機制和契約性社會紐帶發育尚不成熟的歷史條件下，國家保持充分的權威合法性資源，并運用這種資源來強化指令貫徹的機制，這是克服地方政府自利性的基本途徑；其次深化市場經濟改革，用市場的規范力量逐步地取代原先單純由權威政治衍生的社會經濟和政治調控功能；再次，培育公民社會，搭建一個有序的、廣泛的政治參與機制，阻止任何地方政府凌駕于國家、社會之上。

三、結語

在后發外生型現代化國家，政治變革是制約其他領域現代化進程的“瓶頸”因素，能否實現政治的轉型，關系到整個現代化目標的達成。而政治現代化的首要條件，就是建立有效的中央集權。

作為典型的后發外生型現代化國家，今天的中國又處于一場深刻的社會變革中，社會變革中的很多矛盾都可以在政治領域找到根源，政治領域不改革，社會必然停滯不前，其原因正是政治改革滯后于經濟改革，惰性極大的政治與極其活躍的經濟如此不相兼容。同時中央與地方政府之間的關系也是改革的難點所在，如不能走出當前的困境，改革勢必失去前進的動力與方向。

政治發展就是政治系統失去穩定再次獲得穩定的進程，維護和建立政治穩定的根本秘訣就是適應變化了的內外環境，而如何達到這一目的并沒有固定的答案，更沒有唯一的答案。有人認為，繼續改革意味著打破政治系統的穩定，但筆者認為，應以動態穩定的眼光看待這個問題。動態穩定的實質，是不斷打破現狀，用新的平衡代替舊的平衡。政治領域的改革可能會破壞現狀，但破壞現狀并不就意味著社會的不安定。相反，設計良好且條件成熟的改革更可能意味著新的平衡狀態的到來。政治探索的空間是開放的，任何人云亦云的預測或者亦步亦趨的選擇都是保守的。

參考文獻：

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