中國地方政府競(jìng)爭(zhēng)與制度變遷

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摘要：現(xiàn)有的中國地方政府競(jìng)爭(zhēng)研究中所忽略的問題，根源于研究者不加批判地接受了蒂博特的地方政府競(jìng)爭(zhēng)模型的邏輯前提：聯(lián)邦分權(quán)制。我們將該模型加以修正，應(yīng)用到中國的單一制環(huán)境下，并探討地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于中央政策變遷及其公民參與的相關(guān)影響。

關(guān)鍵詞：地方政府競(jìng)爭(zhēng)；制度變遷；蒂博特模型；公民參與

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)，是指一國范圍內(nèi)的地方政府之間就可流動(dòng)資源而展開的競(jìng)爭(zhēng)。在當(dāng)代中國，地方政府競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)構(gòu)成了一個(gè)重要的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注。本文將探討地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于中央政策變遷的影響，這一課題包含著多重的意義。其中不可忽視的是，它構(gòu)成了地方治理與公民參與的一個(gè)基本的環(huán)境變量。如果公民(或者企業(yè))認(rèn)為地方參政的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于退出的成本，那么對(duì)于地方治理變遷的影響要素中，退出策略所造成的間接影響將十分顯著。

本文首先指出已有的研究文章所忽略的問題，是與地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論的早期模型——蒂博特的地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論有關(guān)，然后在修正了該模型的條件后，以私營企業(yè)的進(jìn)入權(quán)利為例對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)給出了一個(gè)模型分析。最后是簡(jiǎn)要總結(jié)，提出我們的見解。

一、被忽略的問題與蒂博特模型

目前對(duì)中國地方政府競(jìng)爭(zhēng)的研究主要在以下幾個(gè)方面：第一，認(rèn)為地方政府競(jìng)爭(zhēng)是中國經(jīng)濟(jì)增長的重要原因，比如錢穎一、周業(yè)安的《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與經(jīng)濟(jì)增長》(載《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2003年第1期)；第二，地方政府競(jìng)爭(zhēng)是地方政府制度創(chuàng)新的重要原因，如劉漢屏、劉錫田的《地方政府競(jìng)爭(zhēng)：分權(quán)、公共物品與制度創(chuàng)新》(載《改革》2003年第6期)、謝曉波的《地方政府競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域制度轉(zhuǎn)型》(載《財(cái)經(jīng)論叢》2004年第2期)等。第三，還有一些作者討論了地方政府競(jìng)爭(zhēng)促進(jìn)資本形成，如劉大志、姜海龍的《地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)民營企業(yè)資本形成的影響及對(duì)策》(載《經(jīng)濟(jì)縱橫》2004年第8期)，促進(jìn)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，如謝曉波的《經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的地方政府競(jìng)爭(zhēng)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展》(載《浙江社會(huì)科學(xué)》2004年第2期)。

以上研究多方面地探討了地方政府競(jìng)爭(zhēng)問題。但目前尚未有將地方政府競(jìng)爭(zhēng)與整個(gè)中國的制度變遷聯(lián)系起來考察。已有研究中涉及到制度變遷的，也僅僅指出地方政府的區(qū)域性制度，而沒有考慮到地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于中央政策的影響。之所以如此，這與地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論源頭——蒂博特的理論模型有關(guān)。事實(shí)上，可以認(rèn)為，研究者都忽略了蒂博特模型中所隱含的制度前提，從而使他們?cè)诳吹降胤秸?jìng)爭(zhēng)的作用的同時(shí)，卻忽略了地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于中央政策演進(jìn)的地位與作用。

蒂博特最早提出的地方政府競(jìng)爭(zhēng)的模型①[1](P4162424)，長期以來，構(gòu)成了研究地方政府競(jìng)爭(zhēng)的基本文獻(xiàn)。該模型包含7項(xiàng)前提假設(shè)：1.消費(fèi)者是充分自由流動(dòng)，并移居至最能符合其偏好模式的社區(qū)；2.消費(fèi)者對(duì)各地方政府的收入與支出有著充分的了解，并知悉它們之間的差異；3.存在許多社區(qū)可供消費(fèi)者來選擇；4.不考慮就業(yè)機(jī)會(huì)對(duì)自由流動(dòng)的限制，或者假定所有人都依靠股票分紅來取得收入；5.各個(gè)社區(qū)所提供的公共服務(wù)彼此之間不存在外部經(jīng)濟(jì)或外部不經(jīng)濟(jì)；6.每個(gè)城市的管理者將遵從原有居民的偏好來提供公共物品，因此存在一個(gè)最優(yōu)的社區(qū)規(guī)模。該最優(yōu)規(guī)模可定義為以最低平均成本所提供的服務(wù)量；7.人口規(guī)模低于最優(yōu)規(guī)模的社區(qū)將試圖招徠外地居民以降低平均成本，比如芝加哥與紐約開發(fā)郊區(qū)，以招徠人口，還有些城市努力改善城市設(shè)施，以吸引制造業(yè)廠商來辦廠。而高于該最優(yōu)規(guī)模的社區(qū)則試圖減少人口數(shù)目，處于最優(yōu)水平上的社區(qū)則保持該均衡狀態(tài)。所謂高過最優(yōu)規(guī)模的地區(qū)則驅(qū)趕人口，其主要的推動(dòng)作用在于經(jīng)濟(jì)力量，而不是政府推動(dòng)。比如由于城市中生活費(fèi)用高昂，許多人都從城中搬出，而遷往郊區(qū)。

蒂博特認(rèn)為，地方政府之間事實(shí)上構(gòu)成了一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)。將每個(gè)地方政府所提供的公共服務(wù)視為一個(gè)給定的價(jià)格，人口將從人口規(guī)模超過最優(yōu)規(guī)模的城市流向公共產(chǎn)品供給充分或者成本較低的城市，也就是人口規(guī)模低于最優(yōu)規(guī)模的城市。這樣通過地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，最終達(dá)到一個(gè)均衡。盡管在現(xiàn)實(shí)中還存在著諸多不能滿足該模型的因素，但蒂博特認(rèn)為，至少在概念上，這個(gè)模型是存在著最優(yōu)解的。

當(dāng)模型處于不均衡的狀態(tài)時(shí)，一部分消費(fèi)者投票將對(duì)現(xiàn)有的公共物品感到不滿，而另一部分則仍然滿足于現(xiàn)狀。給定充分流動(dòng)的假設(shè)，人們將從高于最優(yōu)規(guī)模的社區(qū)移居最低規(guī)模的社區(qū)。這樣，消費(fèi)者及其投票就能夠滿足他們的偏好。在地方政府的管理者這邊，它們就如同處在一個(gè)全國性市場(chǎng)中，購買適當(dāng)?shù)墓参锲贰Ｔ谶@個(gè)市場(chǎng)中，供給與需求將最終達(dá)成均衡，每個(gè)地方政府所提供的公共模式最好是適應(yīng)其居民的偏好，在這個(gè)過程中，不是地方政府有意去適應(yīng)其居民的偏好，而是經(jīng)濟(jì)制度的作用使它們最終符合了居民的偏好。

蒂博特的地方競(jìng)爭(zhēng)模型發(fā)表后，受到了廣泛的關(guān)注。幾十年來，學(xué)術(shù)界對(duì)地方政府競(jìng)爭(zhēng)都基本上是在蒂博特模型的基礎(chǔ)上加以擴(kuò)展和應(yīng)用的。上世紀(jì)90年代以后，一些研究中國改革的學(xué)者也嘗試應(yīng)用該模型來解釋中國經(jīng)濟(jì)改革的成功。其中最典型的就是華裔經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢穎一的觀點(diǎn)，他認(rèn)為中國存在著一個(gè)事實(shí)上的財(cái)政聯(lián)邦主義，因此在各個(gè)地方政府之間形成了競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。此后，許多中國學(xué)者都開始應(yīng)用這一模型來分析與解釋，因而對(duì)中國地方政府競(jìng)爭(zhēng)的研究也逐漸增多。從已有的研究成果來看，蒂博特的模型已經(jīng)被廣泛接受。

但應(yīng)看到，蒂博特的模型是從美國的政治經(jīng)濟(jì)背景提出來的，這使得該模型在應(yīng)用于中國時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先考慮作必要的修正或擴(kuò)展。蒂博特的理論模型事實(shí)上還包含著一個(gè)他沒有確切指明，但隱含著假定的制度前提，即中央政府與地方政府實(shí)行明確的分權(quán)制②，地方政府的競(jìng)爭(zhēng)僅僅在于提供地方性公共物品。中國的研究者也往往不加批判地接受了蒂博特的制度前提，假定中國的財(cái)政分權(quán)事實(shí)上已經(jīng)使得地方政府之間能夠就地方性公共物品進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)。如，劉漢屏與劉錫田的觀點(diǎn)就是如此。事實(shí)上，如果看到，地方政府競(jìng)爭(zhēng)本身所提供的并非純粹意義上的地方性公共物品，它們又是一種全國性公共物品，這將有助于我們揭示地方政府競(jìng)爭(zhēng)與中央政策的變遷之間的關(guān)聯(lián)。

二、中國地方政府競(jìng)爭(zhēng)的前提條件

我們現(xiàn)在來看應(yīng)用蒂博特模型的中國現(xiàn)實(shí)。

首先，我們假定中國存在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，這意味著資源的可流動(dòng)性，這也是使地方政府競(jìng)爭(zhēng)成為可能的基本前提。但應(yīng)看到，在現(xiàn)實(shí)中國，資源的流動(dòng)性在不同的要素上有著不同的意義。在各種生產(chǎn)要素中，上個(gè)世紀(jì)90年代以來，資本的流動(dòng)性較大，限制也比較小，勞動(dòng)力受各種因素限制較多。

而且目前勞動(dòng)力的流動(dòng)不是地方政府競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果，而是工業(yè)化過程中，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化為工業(yè)勞動(dòng)力進(jìn)程的必然現(xiàn)象。這其中關(guān)鍵的自變量不是地方政府競(jìng)爭(zhēng)，而是另外的因素。換句話說，無論地方政府在公共產(chǎn)品供給方面如何變化，勞動(dòng)力其價(jià)格不敏感。例如，廈門市即使把環(huán)境衛(wèi)生做得再好，其流動(dòng)人口也不會(huì)比北京(所謂的北漂族)多，而北京縱使堵車再嚴(yán)重，也難以遏制勞動(dòng)力流入的趨勢(shì)。③其次，中國國家結(jié)構(gòu)形式是單一制，這意味著地方政府的任何一種制度創(chuàng)新，都必然牽涉到一個(gè)中央政策的執(zhí)行問題。在聯(lián)邦制中，憲法對(duì)聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力有著明確的劃分，如美國憲法將美國聯(lián)邦政府的權(quán)力以列舉的方式加以規(guī)定，而在此之外的任何事務(wù)都屬于州政府的權(quán)力。在這樣一種比較規(guī)范的分權(quán)體制下，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)都是處于各司其責(zé)的范圍之內(nèi)，在此情況下，不存在聯(lián)邦政府的干涉。而在中國的政治體制中，并不存在中央集權(quán)與地方分權(quán)按性質(zhì)的明確劃分，而是以事情的重要性大小來決定其管理權(quán)限的歸屬。這意味著，地方政府在作出某種新的重要舉措時(shí)，就有可能會(huì)成為一種對(duì)中央政府政策的突破。

根據(jù)這兩個(gè)基本前提，本文選擇了上世紀(jì)90年代私營企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營政策為例來說明中國地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于中央政策的影響。理由是：第一，從90年代以來，資本的流動(dòng)性大大增強(qiáng)，顯然要高過勞動(dòng)力的流動(dòng)性，這使得模型的適應(yīng)性更強(qiáng)。經(jīng)驗(yàn)觀察表明，90年代的地方政府對(duì)于資本表現(xiàn)出更多的敏感，比如采取各種招商引資活動(dòng)。第二，私營企業(yè)政策是由中央政府制定，而由地方政府來實(shí)施。從原則上說，地方政府應(yīng)當(dāng)執(zhí)行中央政府的政策，但在現(xiàn)實(shí)中，地方政府往往采取一種“上有政策，下有對(duì)策”的策略，從而彼此之間將中央政策變成一種“地方性公共物品”，并構(gòu)成一種競(jìng)爭(zhēng)的情勢(shì)。

20世紀(jì)90年代初，中國政府對(duì)個(gè)體私營經(jīng)濟(jì)的限制相當(dāng)廣泛④。至20世紀(jì)最后幾年與本世紀(jì)初，中央政府對(duì)于私營經(jīng)濟(jì)的限制紛紛解除。1998年10月，國家對(duì)符合要求的私營生產(chǎn)企業(yè)和科研院所賦予了自營進(jìn)出口權(quán)。如2001年12月11日，國家計(jì)委頒布了《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》。又如2002年1月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《關(guān)于“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見》。兩個(gè)文件都明確指出，凡是鼓勵(lì)和允許外商投資進(jìn)入的領(lǐng)域，均鼓勵(lì)和允許民間投資進(jìn)入；在實(shí)行優(yōu)惠政策的投資領(lǐng)域，其優(yōu)惠政策對(duì)民間投資同樣適用；鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資以獨(dú)資、合作、聯(lián)營、參股、特許經(jīng)營等方式，參與經(jīng)營性的基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)；鼓勵(lì)、引導(dǎo)民間投資參與供水、污水和垃圾的處理，道路、橋梁等城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；放寬外貿(mào)、教育、文化、中介服務(wù)等行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入資格條件，等等。下文將應(yīng)用地方政府競(jìng)爭(zhēng)的模型來分析政策轉(zhuǎn)變的聯(lián)系。

三、模型分析

由于進(jìn)入權(quán)利的提供方是地方政府，這使得進(jìn)入權(quán)利成為一種具有相當(dāng)?shù)耐獠啃缘牡胤叫怨伯a(chǎn)品。除了某些自然壟斷的公共事業(yè)如郵政業(yè)之外的許多商品的市場(chǎng)本身就是全國性的，規(guī)范的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求對(duì)該商業(yè)市場(chǎng)的進(jìn)入權(quán)利的提供方應(yīng)當(dāng)是中央政府。但中央政府由于社會(huì)契約的約束，并未將進(jìn)入權(quán)利提供給私人。在這種情況下，就由地方政府來提供這種權(quán)利，權(quán)利本身也就成為一種地方性的公共產(chǎn)品，即屬于其轄區(qū)的企業(yè)(包括公有制企業(yè)與私營企業(yè))。但是這種權(quán)利具有外部性，因?yàn)樗绊懙狡渌貐^(qū)的同行業(yè)企業(yè)。其他地區(qū)的企業(yè)將發(fā)現(xiàn)與它競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)手不僅僅是公有制企業(yè)，而且還多出了現(xiàn)有政策本來不容許出現(xiàn)的私營企業(yè)。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，先行獲得進(jìn)入權(quán)利的企業(yè)必然占據(jù)著優(yōu)勢(shì)，而對(duì)地方政府來說，它可以為該地區(qū)提供更多的稅收，解決更多的就業(yè)。因此率先向民營企業(yè)提供進(jìn)入權(quán)利的地方政府將因?yàn)槠洚a(chǎn)業(yè)上的優(yōu)勢(shì)而取得更多的利益。

各個(gè)地方政府將為爭(zhēng)取民營企業(yè)的投資而展開競(jìng)爭(zhēng)，其中的基本內(nèi)容就是爭(zhēng)相突破中央政策的限制，為私營企業(yè)主的投資提供一個(gè)進(jìn)入權(quán)利，從而構(gòu)成了一個(gè)進(jìn)入權(quán)利市場(chǎng)。下面用一個(gè)簡(jiǎn)單的代數(shù)模型加以分析。

假定中央政府規(guī)定某種進(jìn)入權(quán)利R僅僅賦予公有制企業(yè)，不允許私營企業(yè)獲得該權(quán)利。同時(shí)存在著的眾多地方政府，都是執(zhí)行中央政府政策的機(jī)構(gòu)，它應(yīng)當(dāng)執(zhí)行中央政府的政策，如果不執(zhí)行，將會(huì)受到懲罰。但是地方政府為謀取自身的利益，這使得地方政府的舉措并不一定完全符合中央政府的政策。

進(jìn)入權(quán)利由于僅僅賦予公有制企業(yè)，它事實(shí)上構(gòu)成某種租金，獲取這部分租金構(gòu)成私營企業(yè)的動(dòng)力。私營企業(yè)有可能向地方行政機(jī)構(gòu)出價(jià)購買該進(jìn)入權(quán)利：以某種形式獲得地方政府認(rèn)可，繳納一部分租金，從而實(shí)質(zhì)性地進(jìn)入被管制的行業(yè)。由于存在眾多的進(jìn)入權(quán)利供給者(亦即地方政府)，私營企業(yè)將向收取租金最少的地方政府所轄的區(qū)域流動(dòng)。考慮一個(gè)兩期模型，一個(gè)地方政府A0，作為某種行業(yè)進(jìn)入權(quán)利的供給者，一個(gè)私營企業(yè)B，作為進(jìn)入權(quán)利的購買方，一個(gè)A0的潛在替代者A1，A0向B提供進(jìn)入權(quán)利，B對(duì)該權(quán)利的最高出價(jià)P=1，其最大購買量為一個(gè)單位，A0面臨著A1進(jìn)入的威脅。

令提供該進(jìn)入權(quán)利的單位成本為C，這里的成本包含相當(dāng)廣泛，比如一般的程序運(yùn)行成本、協(xié)調(diào)各部門的成本、因違反中央政策而帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)等等。該成本的大小取決于許多因素，其中最關(guān)鍵的在于違反中央政策所帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)政治風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)大的時(shí)候，地方政府違反中央政策而賦予某個(gè)私營企業(yè)以進(jìn)入權(quán)利的成本相當(dāng)高，導(dǎo)致C>P，這時(shí)A0不敢向B提供該進(jìn)入權(quán)利，如改革開放前的中國地方政府。在改革開放的過程中，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)顯然大大小于改革以前，因此一般來說，這個(gè)成本大大降低，從而產(chǎn)生地方政府違背中央政策的可能性增多。

違反中央政策所帶來的政治風(fēng)險(xiǎn)是一種非常特殊的成本，該風(fēng)險(xiǎn)成本的估計(jì)很大程度上取決于地方政府決策者的主觀估計(jì)。⑤中央政府對(duì)于地方政府的懲罰可能相當(dāng)高，使得將該進(jìn)入權(quán)利的供給無利可圖，也可能并不高，甚至中央政府面對(duì)既成事實(shí)只有無可奈何地承認(rèn)。⑥中央政府可能會(huì)發(fā)現(xiàn)地方政府的違規(guī)出售進(jìn)入權(quán)利，也可能不會(huì)發(fā)現(xiàn)。不同的人對(duì)于被發(fā)現(xiàn)的概率的估計(jì)并不相同，這使得該成本在很大程度上往往是一種主觀的賦值。各地政府的提供該權(quán)利的成本不同，是否違反中央政策，提供進(jìn)入權(quán)利的積極性也就不同。

締約期間，令A(yù)0提供進(jìn)入權(quán)利的單位成本C=1P2。A1提供該進(jìn)入權(quán)利的成本Ce不可觀測(cè)，并假定在區(qū)間[0，1]均勻分布。如果在T0期，A0和B并未簽約，并且A1不進(jìn)入，在期交易時(shí)，A0就會(huì)把價(jià)格抬至P=1，此時(shí)A0的預(yù)期收益是P-C=1P2，B沒有盈余。這里的含義是，該進(jìn)入權(quán)利的市場(chǎng)是一個(gè)壟斷性結(jié)構(gòu)，B只有向A0購買，可占用租金全部為A0所獲得。在現(xiàn)實(shí)中，這包含著兩種情況：第一，該進(jìn)入權(quán)利具有地域性，廠商利用該權(quán)利生產(chǎn)的產(chǎn)品是一種地方性公共物品，因此其他地區(qū)提供的進(jìn)入權(quán)利對(duì)于本地域的進(jìn)入權(quán)利不具有替代性。這實(shí)際上是一種自然壟斷，該模型的推論是，在地方性公共物品，尤其是煤氣水電、公共交通等公用事業(yè)的民營化上，可占用準(zhǔn)租全部為A0所得。如果已有的國營公用事業(yè)企業(yè)的效益不佳，或者未能達(dá)到A0的預(yù)期，A0有動(dòng)機(jī)將該進(jìn)入權(quán)利提供給市場(chǎng)，推進(jìn)民營化。第二，該進(jìn)入權(quán)利不具有地域性，但A1的提供該權(quán)利的成本Ce=1，A1認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)相當(dāng)高，因此不選擇向B提供該進(jìn)入權(quán)利。對(duì)于私人廠商來說，市場(chǎng)上只存在唯一的進(jìn)入權(quán)利提供者，全部的可占用準(zhǔn)租都為其所獲得。這種情形就像俗語中所說的“撐死膽大的，餓死膽小的”。本文的地方政府競(jìng)爭(zhēng)模型主要適應(yīng)的是第二種情況，其中進(jìn)入權(quán)利不具有地域性，也就是非自然壟斷的競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)。

我們?cè)賮砜戳硪环N情況，如果A1將認(rèn)為，違規(guī)向B提供進(jìn)入權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)成本低于可能獲得的租金，亦即Ce<1(如果Ce=1，B仍然不會(huì)進(jìn)入)，A1也將選擇進(jìn)入該權(quán)利市場(chǎng)。仍然令在T0期A0和B并未簽約，但是不同的是，A1選擇提供該進(jìn)入權(quán)利。這時(shí)A1的出價(jià)區(qū)間將是[1P2，Ce]，此時(shí)B便獲得的可占用準(zhǔn)租處于[1-Ce，1P2]區(qū)間中，相比較A1沒有進(jìn)入的情況，其境況獲得了改善。這里的含義在于，一旦地方政府之間出現(xiàn)進(jìn)入權(quán)利的競(jìng)爭(zhēng)，私人廠商將會(huì)受益。當(dāng)越來越多的地方政府相互競(jìng)爭(zhēng)提供進(jìn)入權(quán)利時(shí)，而且也沒有出現(xiàn)懲罰，或者其懲罰小于提供進(jìn)入權(quán)利的收益，那么地方政府就會(huì)認(rèn)為，中央政府的懲罰是不可信的。如此，地方政府的成本將越來越低，地方政府就越有違規(guī)提供進(jìn)入權(quán)利的動(dòng)機(jī)。這樣進(jìn)入權(quán)利的供給者之間形成競(jìng)爭(zhēng)，而不是壟斷。在競(jìng)爭(zhēng)的驅(qū)使下，地方政府不得不降低進(jìn)入權(quán)利的價(jià)格，以吸引私人經(jīng)濟(jì)的投資。最終，隨著地方政府競(jìng)爭(zhēng)的加劇，進(jìn)入權(quán)利的租金將消失，私人企業(yè)可以自由地進(jìn)入被管制行業(yè)。這時(shí)，中央政府的政策實(shí)際上已經(jīng)失效，在這種情況下中央政策的變遷實(shí)質(zhì)上是承認(rèn)既有現(xiàn)實(shí)的結(jié)果。

在上述模型中，假定在T0期，A0和B并未簽約的情形。現(xiàn)在我們來看在T0期，A0和B已經(jīng)簽約的情形。在T0期，A0和B已經(jīng)簽約，但A1并沒有進(jìn)入該權(quán)利市場(chǎng)，而在T1期選擇提供該進(jìn)入權(quán)利。這時(shí)存在兩種情形，如果B的資產(chǎn)不具備任何專用性，這時(shí)它與在T0期，A0和B并未簽約，而在在T1期A0和A1同時(shí)向B提供進(jìn)入權(quán)利的情形相同。因?yàn)锽可以隨時(shí)撤走自己的資金，而不含任何成本。但B的資產(chǎn)完全不具備任何專用性的情況是很少見的，尤其是在產(chǎn)業(yè)投資方面。令A(yù)0與B在T0期所簽約的進(jìn)入權(quán)利R的價(jià)格為P(1P2<P<1)，B從A0所轄的區(qū)域轉(zhuǎn)移到A1所轄區(qū)域的成本為P0，P0的大小表示B的資產(chǎn)專用性，P0越大，則資產(chǎn)專用性越高，P0越小，則資產(chǎn)專用性越小。若A1不進(jìn)入該權(quán)利市場(chǎng)，則B的收益為1-P。在T0期，A0與B的成功交易使得A0獲得P-C的收益，這使得A1對(duì)于提供該進(jìn)入權(quán)利的政治風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)期將大大降低，A1決定在T1期進(jìn)入該權(quán)利市場(chǎng)。

A1向B提出的進(jìn)入權(quán)利價(jià)格P只要滿足P≤P-P0，B就將選擇與A1交易。而A1要獲得利潤的條件是P-Ce≥0。此時(shí)，A0要保證與B的契約能夠在T1期續(xù)簽，其提出的價(jià)格將是P1，P1小于P但又大于P的意義在于：第一，由于其他地方政府的進(jìn)入，率先提供進(jìn)入權(quán)利的地方政府無法保持原來的高價(jià)租金，不得不調(diào)低價(jià)格，而私營企業(yè)從中改善了自己的地位。這類似于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”情形，雖然競(jìng)爭(zhēng)者并未真正出現(xiàn)，但由于他們隨時(shí)可以進(jìn)入市場(chǎng)來參與競(jìng)爭(zhēng)，壟斷者將不得不調(diào)低價(jià)格，將產(chǎn)品向最優(yōu)供給水平方向移動(dòng)，從而改善了社會(huì)福利。第二，由于私營企業(yè)資產(chǎn)專用性的存在，率先提供進(jìn)入權(quán)利的地方政府能夠提出較高的價(jià)格，即使后來地方政府由于風(fēng)險(xiǎn)降低，能以更低的價(jià)格進(jìn)入權(quán)利市場(chǎng)，但相比較率先進(jìn)入權(quán)利市場(chǎng)的地方政府，其競(jìng)爭(zhēng)上處于劣勢(shì)地位。這一結(jié)論的引申意義是，如果某些地方政府能夠在最初的改革階段對(duì)于私營企業(yè)提出較為優(yōu)惠的政策，這將促進(jìn)該地區(qū)的私營經(jīng)濟(jì)能夠取得比其他地區(qū)更大的發(fā)展，而這將最終決定該地區(qū)能夠取得相對(duì)于其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長上的優(yōu)勢(shì)。⑦第三，由于先期提供權(quán)利的地方政府獲得了討價(jià)還價(jià)的優(yōu)勢(shì)，使得它可以利用B轉(zhuǎn)移資產(chǎn)的成本P0而產(chǎn)生向B“敲詐”的動(dòng)機(jī)。這可以說明這樣一種情形，許多地方政府在招商引資時(shí)承諾非常優(yōu)惠的條件，但一旦引資過來，又以各種名義在其他方面收取各種費(fèi)用。⑧考慮到地方政府的預(yù)算約束，那些財(cái)政收入較少的地方政府，更有動(dòng)機(jī)這樣做。而相較之下，財(cái)政收入比較豐裕的地方政府，則能夠更好地兌現(xiàn)其優(yōu)惠政策。

四、結(jié)論

眾多研究者認(rèn)為，地方政府競(jìng)爭(zhēng)是構(gòu)成區(qū)域制度變遷中的一個(gè)重要因素。本文的分析肯定了這一結(jié)論，但更為細(xì)致地區(qū)分了制度變遷的各種情形。首先，針對(duì)中央政策來說，地方政府競(jìng)爭(zhēng)促使各地放棄或變通中央政策的嚴(yán)格執(zhí)行，使得中央政策在執(zhí)行上成為一紙空文，最終不得不承認(rèn)區(qū)域制度的創(chuàng)新，從而實(shí)現(xiàn)中央政策的變遷。其次，地方政府從自己的利益出發(fā)，傾向于在提供政策優(yōu)惠的同時(shí)，具有“敲詐”投資者的動(dòng)機(jī)，這在落后地區(qū)的地方政府更為明顯。最后，地方政府競(jìng)爭(zhēng)使得區(qū)域制度變遷具有一種“馬太效應(yīng)”，即發(fā)達(dá)地區(qū)更能利用先行者的優(yōu)勢(shì)，更多地提供政策優(yōu)惠，而吸引投資的效應(yīng)也越強(qiáng)；相形之下，落后地區(qū)無論在招商引資抑或是制度變遷中都處于落后的趨勢(shì)。

在討論地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)于制度變遷的作用后，我們引申至它對(duì)于地方治理中公民參與的影響，并予以簡(jiǎn)短推論。我們可以對(duì)公民的參與訴求區(qū)別為兩種：一種是其訴求標(biāo)的不具備流動(dòng)性，比如公民遭受了不公正待遇而要求得到正當(dāng)對(duì)待，在這種情況下，公民的參與只有在當(dāng)?shù)卣畽C(jī)關(guān)或者上級(jí)政府機(jī)關(guān)中才能得到滿足。在這里，公民參與的主要形式是投票或者表達(dá)呼聲等傳統(tǒng)的主要政治參與方式，地方政府競(jìng)爭(zhēng)的格局對(duì)此的影響不大。另一種是公民參與的標(biāo)的是具有流動(dòng)性較大的資金或者與此相關(guān)的政策，比如投資。在這里，公民(或者企業(yè))在最初可能會(huì)以某種方式表達(dá)其利益的訴求，但是當(dāng)參與成本較高的時(shí)候，他就可能放棄直接參與，轉(zhuǎn)而實(shí)施以腳投票。地方政府競(jìng)爭(zhēng)的直接結(jié)果以腳投票的成本大大降低。在這種情況下，一些地方政府為挽留本地的流動(dòng)資源，有可能降低直接參與的門檻，從而改變了地方治理中政治參與的格局。

注釋：

①Tiebout，CharlesM.，1956，“APureTheoryofLocalExpenditures”，TheJournalofPoliticalEconomy，Vol.64，No.5.(Oct.，1956)，pp.416-424.

②蒂博特提到，如果放松第5個(gè)條件，可以討論集中提供公共物品的情形，比如FBI的存在。顯然，他心目中實(shí)行聯(lián)邦制：一種公共物品，要么由聯(lián)邦政府提供，要么由地方政府提供，他并沒有考慮單一制的情形：地方政府執(zhí)行全國性的公共物品，中央政府也可以干預(yù)地方性公共物品的供給。

③不能排除一些人在選擇居住地城市時(shí)，對(duì)該地地方政府所提供的公共物品的考慮。但經(jīng)驗(yàn)觀察，這些考慮通常都次于工作機(jī)會(huì)的考慮，而后者的決定變量中，地方政府所提供的公共物品并非是一個(gè)顯著的因素。

④在一本90年代初出版的《個(gè)體私營企業(yè)法律政策顧問》中，廣泛羅列了各種不準(zhǔn)個(gè)體戶、私營企業(yè)從事的行業(yè)，國家無具體規(guī)定，但實(shí)際上不準(zhǔn)個(gè)體戶或私營企業(yè)從事的行業(yè)、不準(zhǔn)個(gè)體戶、私營企業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營的商品，不準(zhǔn)個(gè)體戶、私營企業(yè)批發(fā)的商品等等，從郵電通訊業(yè)、金融業(yè)、對(duì)外貿(mào)易業(yè)到棺木、管形彈簧秤、仿真玩具手槍，乃至洗衣粉、普通燈泡、鐵鍋等商品極其廣泛。[2](P171-176)事實(shí)上，這里所列出的單子仍然是不完全的，如Kraus指出，1988年上海外匯交易市場(chǎng)開業(yè)，但允許進(jìn)入市場(chǎng)交易的只能是國有企業(yè)與集體企業(yè)。[3](P22-23)

⑤政治風(fēng)險(xiǎn)是一種主觀上估計(jì)違背現(xiàn)有政策而受到懲罰的預(yù)期成本。它與決策者的風(fēng)險(xiǎn)偏好和違背政策而受到懲罰的概率相關(guān)。風(fēng)險(xiǎn)偏好也許因人而異，而概率則與整個(gè)社會(huì)違背政策而遭受懲罰這一現(xiàn)象的普遍程度相關(guān)。如果此前每個(gè)違背政策的人都受到了懲罰，那么即使喜歡冒風(fēng)險(xiǎn)的人也必須承認(rèn)，概率是相當(dāng)之高，從而政治風(fēng)險(xiǎn)較高，雖然他仍然偏向于去冒這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)。如果很多人違背政策而沒有受到懲罰，一個(gè)厭惡風(fēng)險(xiǎn)者也不得不承認(rèn)，這一概率較低，政治風(fēng)險(xiǎn)是相當(dāng)?shù)偷摹m然他本人仍然拒絕去冒風(fēng)險(xiǎn)。從整個(gè)社會(huì)來看，由于官方提倡一種“摸著石頭過河”、“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”等等鼓勵(lì)實(shí)驗(yàn)與創(chuàng)新的精神，可以預(yù)料，總體上的政治風(fēng)險(xiǎn)將比其他時(shí)期大大降低。

⑥楊瑞龍(1999)所講述的“先生兒子，后領(lǐng)準(zhǔn)生證”便是這種情形。

⑦Chen，BaizhuandYiFeng(2000)指出，凡是某個(gè)地區(qū)的私營企業(yè)發(fā)達(dá)，該地的經(jīng)濟(jì)總量也相對(duì)較大，兩者存在相似的關(guān)系。

⑧這樣的事例在報(bào)刊上屢見不鮮，恕不列舉。

參考文獻(xiàn)：

[1]Tiebout，CharlesM.，1956，“APureTheoryofLocalExpenditures”，TheJournalofPoliticalEconomy，Vol.64，No.5.(Oct.，1956)

[2]張新德，趙良新，楊富國，董建國.個(gè)體私營企業(yè)政策法律顧問[M].北京：中國法制出版社，1992.

[3]Kraus，Willy，1991，PrivateBusinessinChina：RevivalBetweenIdeologyandPragmatism，traslatedbyErichHolz，Honolulu，UniversityofHawaiiPress，1991.