轉變政府職能共建社會主義和諧

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[內容提要]共建共享是追求和諧社會的重要理念。它不但指出了造成目前社會不和諧現象的主要原因，而且提出了解決的方法。切實轉變政府職能是共建共享社會主義和諧社會的關鍵。這需要強化政府的社會管理和公共服務職能，積極推動社會治理的法治化，進一步規范行政權力的運行，增強政府的執行力和公信力，并建設一支高素質的專業化公務員隊伍。

[關鍵詞]共享共建社會主義和諧社會政府職能

2007年兩會期間，同志發表了“在共建中共享，在共享中共建”的重要講話，在全社會引起了廣泛反響。共建共享社會主義和諧社會，不但指出了造成目前社會不和諧現象的主要原因，而且提出了解決的辦法，將構建和諧社會工作提到一個新的境界。深化政府體制改革，轉變政府職能，全力打造適應經濟社會發展要求的公共服務型、有限責任型政府模式，是共建共享社會主義和諧社會的關鍵。本文試圖在共建共享社會主義和諧社會的新視野下，探討政府職能轉變的動因及其路徑選擇。

一、共建共享社會主義和諧社會的內涵

(一)問題的提出

共建共享是追求和諧社會的重要理念。中國人民歷來有著美好的追求。太平天國運動中提出過：“務使天下共享”，“有田同耕，有飯同食，有衣同穿，有錢同使，無人不溫飽”。康有為曾提出“人人相親，人人平等，天下為公”的理想社會。然而，由于歷史的局限，歷代民眾的理想不可能實現。中國共產黨人作為工人階級和中國人民、中華民族的先鋒隊，為著中華民族振興的事業，一代代共產黨人都有自己的歷史任務、歷史課題。以同志為總書記的領導集體，自黨的十六大以來，提出了一系列的重要思想和觀點，以人為本的科學發展觀成為我們各項工作的指導思想，強調發展是第一要務，堅持改革開放，繼續做大我們的蛋糕，成為和諧社會的基礎；提出黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一，堅持推進社會主義民主政治，完善社會主義的各項制度，成為現代化建設的法制保障；構建社會主義核心價值體系、誠信體系，形成一個多樣之中有主導的百花齊放的社會；提出經濟、政治、文化、社會的“四位一體”的建設格局，確定了構建和諧社會的奮斗目標，要我們積極推進社會建設，更多地關注民生問題。現在，總書記又提出共建和諧、共享和諧的要求，將構建和諧社會工作提高到一個新的境界。

“共建共享”不但指出了造成目前社會不和諧現象的主要原因，而且提出了解決的方法。目前，由于我們的社會財富還不夠豐富，還不能充分滿足人民的物質文化生活需求，人們會因為社會資源和社會財富的短缺而產生矛盾和沖突，導致社會的不和諧。同樣由于社會財富還不夠豐富，我們不能很好地建立覆蓋全社會的社會保障體制，不能使所有的困難群體獲得很好的生活保障，導致社會的不和諧。另外，更多的不和諧是由于沒能把這個還不夠大的蛋糕切割、分配得比較均勻和公平造成的。這種社會利益分配的不公平，也往往使利益受損的社會成員產生被剝奪感和受挫感進而滋生不滿情緒，導致社會的不和諧。“共建共享”社會主義和諧社會的提出，緊緊抓住了這兩方面的矛盾，目標是解決好把蛋糕做大和分配公平這兩個根本問題。

(二)共建共享的內涵

對社會建設的重視，也是人類社會到近代以來的認識升華。共建和諧的重要任務是將目前處于一定“滯后狀態”的社會建設推向蓬勃的、新的發展階段，就是要調動全體人民的創造力和聰明才智干事業，為社會創造更多財富，提供更多的就業機會。在調整財政支出結構、改變政府公共服務不到位的同時，還要注意到生產力水平低的國情，還要強調共建，把經濟建設搞上去。

如何更大程度地激發人民群眾的參與熱情和創造活力，推動經濟社會事業協調發展?人民群眾是社會的主體，和諧社會是造福全體人民的偉大事業，這是由人民群眾的主體地位和我們黨的宗旨決定的。我們黨堅持馬克思主義的歷史觀，認為人民是創造歷史的動力，群眾是真正的英雄，只有相信群眾、動員群眾、依靠群眾，堅定不移地走群眾路線，才能成就真正的偉業。人民群眾是構建和諧社會的主體，政府部門想問題、做決策，要充分發揚民主，尊重科學、尊重群眾的首創精神。政府要最大限度地實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的根本利益，才能調動人民群眾的積極性。

共享，歸根到底是對公民權利、智慧與勞動的尊重，是對公民基本權利的保障，是一個社會對公平正義基本底線的堅守。中國共產黨的宗旨是全心全意為人民服務。我們鬧革命、搞建設，就是為人民謀福利。同志多次講過，發展為了人民，發展依靠人民，發展成果讓人民共享。

其一是機會共享。在和諧社會建設過程中，通過公平合理的制度安排，消除造成一切歧視和不平等的制度性障礙，讓不同的人都能夠獲得與自己能力相適應的發展機會。其二是權利均衡性共享。所有的人都具有平等的公民權利，享受社會保障、醫療保障、社會服務和受教育、創業、就業、表達自身意愿等各項權利。其三是過程的共享。不同的人群都是參與者和享受者，不能一部分人只是建設者，而另一部分人只是享受者。總之，共享不是單純的獲得、被動的接受，而是權利的共享、機會的共享、過程的共享。共享是建立在尊重社會成員的主動性并促進個人發展基礎上的共享，是能夠充分調動個體的積極性和創造性基礎上的共享。

在市場經濟發展過程中，優勝劣汰，收入差距會有相當程度的拉開，共享發展成果的問題，在發達資本主義國家成為突出的問題，兩極分化的現實使人民不滿。北歐模式所實施的高社會福利制度，就是試圖解決這個“共享”的課題。應該說，他們也吸取了社會主義制度優越性的一面，有值得肯定的方面。作為社會主義制度的實踐，強調發展成果的共享，應該說是題中應有之義。

過去我們在共享方面做得不夠，財政資金更多地花在“鋪攤子、上項目”和政府自身的消耗上了，與提供公共服務的要求有差距，必須調整，要把更多的資金投向社會事業。同時，要考慮到我國的國情，解決好短期和長遠、創造財富和分配財富的關系。在共享的目標下，調動一切積極性，極大地創造財富，才能讓人民群眾可持續地得到實惠。(三)共建共享的辯證關系

“共建”與“共享”是一個不可分割的整體。“共建”是“共享”的前提，“共享”是“共建”的出發點和落腳點。沒有共同建設，就不會有社會持久的繁榮；離開了共同享有，就不能實現社會公平與正義，和諧也將難以維系。“共建”與“共享”必須同時進行。共同建設的過程，也應是共同享有的過程，兩者不能截然分開，也不能厚此薄彼。

“共建共享”的思想首先強調的是建設與享受之間的辯證統一。和諧社會建設，既是一個建設過程，也是一個享受過程，在建設中享受，在享受中建設，二者是互動的關系。其次是建設者責任與權利的統一。每一個社會成員在和諧社會建設過程中都具有雙重身份，扮演著雙重角色——作為建設者，需要承擔其社會責任和義務，為社會創造財富，促進社會文明；作為享有者，同時具有享受發展成果的權利。三是過程與目標的辯證統一。在和諧社會建設中，過程和目標不是截然分開的，過程中有目標的實現，目標也是過程的一個部分。四是社會成員主動參與和被動享受的辯證統一。“共建共享”能很好地喚起公民主動的主體意識和參與意識，同時也能夠充分體驗到作為享受者的歸屬感和幸福感。

在“共建共享”這個問題上，必須克服兩種傾向：一方面，我們要防止超越歷史階段和現實條件，作出寅吃卯糧式的承諾。應當根據社會生產力的發展水平，根據社會財富提供的可能，承諾社會財富分配的數量和方式，給群眾適度的期待值，使群眾感受到黨和政府的溫暖和努力。如果我們一味給群眾過高的期望值，又不能兌現，就很容易使群眾對黨和政府的信任程度降低，產生新的社會不和諧因素。另一方面，又要防止和糾正無視時機成熟和群眾廣泛的共享訴求的傾向。在條件成熟的情況下，如果不去解決群眾迫切要求解決的問題，提供應當提供的社會利益，群眾就會對黨和政府的執政目標產生懷疑和不滿情緒，導致社會的不和諧。因此，我們應當從實際出發，將應當做的事情分類處理，區別對待，將條件具備的事情馬上辦，條件尚不具備的事情積極創造條件盡快辦，未來才能辦到的事情按計劃辦。通過實際問題的逐步解決，不斷提高人民群眾共享的程度，不斷提高人民群眾對黨和政府的信任程度，不斷激發人民群眾共同構建和諧社會的積極性。

二、切實轉變政府職能是共建共享

社會主義和諧社會的關鍵

(一)共建共享社會主義和諧社會，政府必須轉變職能

目前，政府在角色定位和職能定位方面依然存在著計劃經濟體制以及相應的政治體制留下的深刻烙印。如各級政府均以追求GDP、財政收入、形象工程等作為主要的政績考核指標；在很大程度上，政府依然是許多公共性資源的直接調控者，主要通過政治或行政手段來配置這些公共資源；在協調利益關系、平抑利益分配以及改良社會風尚等方面，政府還未能有足夠的制度設計和政策舉措，等等。在政府職能方面存在的這些問題，是我國經濟社會進一步健康發展所需要解決的根本問題，也是共享共建社會主義和諧社會迫切需要解決的重大問題。當前我國正處于加快發展的關鍵時期，改革攻堅任務艱巨，對外開放面臨新形勢。這對加強政府自身建設和推進政府管理創新提出了更高要求。只有加快推進政府自身建設和管理創新，轉變政府職能，才能更好地貫徹落實科學發展觀，適應發展社會主義市場經濟和構建社會主義和諧社會的要求。

然而，過去一個時期，政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事，同時許多該管的事卻沒有管或沒管好。我國舊體制下政府機關的明顯特征是：忽略了政府對社會公共事務的管理作用和為社會公眾提供公共服務的服務性作用；忽略了社會公眾對公共事務管理的參與及社會公眾的需要對政府管理行為導向性的作用；忽略了社會公眾對政府管理主體及其行為的制約和監督；忽略了政府管理過程中公共責任機制的建設與發展。這樣的政府實質上是：以官為本，缺少人性化。其結果是不能適應社會的多樣化，構建不了社會主義和諧社會。轉變政府職能是政府改革的重點，也是新形勢下建設和諧社會的重要途徑。要突出為社會公眾提供公共服務的職能，要突出對公眾負責的社會公共責任制。而這些也都意味著，政府職能從重政治統治向重社會管理和公共服務上的轉變。

共建共享和諧社會是我們黨不懈奮斗的目標。黨的十六屆六中全會提出了到2020年構建社會主義和諧社會的指導思想、目標任務、工作原則和重大部署。政府作為社會的主要管理者，在促進社會和諧方面承擔著重要職責。在實踐中不斷探索構建社會主義和諧社會的新思路，將執政黨構建社會主義和諧社會的戰略部署轉化為現實行動，需要政府充分履行社會管理職能，發揮推動和主導作用。不管市場化和社會進步已達到何種程度，不論政府功能與組織已具有和應具有何種變化，政府必須繼續承擔起引導和領導經濟變革和社會變革的責任，因為“沒有一個有效的政府，不論是經濟的還是社會的可持續發展都是不可能實現的”。如何履行好這一職責，是政府工作面臨的重大理論和現實問題。根據構建社會主義和諧社會的總要求，聯系我國當前實際，政府要切實履行好不斷促進社會和諧的職責，應在大力促進經濟社會發展的同時，不斷提高構建和諧社會的能力。

(二)共建共享社會主義和諧社會，政府應如何轉變職能

黨的十六屆六中全會指出：“加強社會管理，維護社會穩定，是構建社會主義和諧社會的必然要求。必須創新社會管理體制，整合社會管理資源，提高社會管理水平，健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，在服務中實施管理，在管理中體現服務。”

1．要進一步深化政府自身改革，強化政府的社會管理和公共服務職能。

第一，促進社會公平和正義，強化政府的公平性特征。在《家庭、私有制和國家的起源》中，恩格斯稱國家的本質特征是公共權力，這一點我們過去并未引起足夠重視。政府作為公共權力的執掌者，應該時刻凸顯它的公共性特征。所謂公共性，主要是指政府應“凌駕于社會之上”，代表社會公共利益，維護社會公平與正義。政府的公共性特征，要求政府放棄其自身的利益訴求，以全社會利益的視角來制定公共政策，實施公共管理。第二，切實履行政府的服務性職能。當前我國正處在經濟社會轉型的關鍵時期。適應構建和諧社會的基本要求，政府職能轉變應該是由一個管制型政府轉向服務型政府。根據這樣的角色定位，政府有責任向社會提供良好的公共物品與服務。總理在論及政府職能時曾說：“管理就是服務，我們要把政府辦成一個服務型的政府，為市場主體服務，為社會服務，最終為人民服務。”只有實現從管制型政府向公共服務型政府的轉型，真正轉變政府職能，才能打破體制性障礙，為構建和諧社會提供強大的動力。

第三，確立政府的道德性角色。政府作為社會公共權力的載體，既然執掌著社會的公共權力，掌控著社會的公共性資源，承擔著社會公共管理的角色，那么，它就有義務和責任引導社會的文明和進步，特別是實現社會的道德升華和社會風尚的改良。只有社會道德風尚的改良，才能為人與人的和諧奠定堅實的人文基礎。這方面，需要政府作出積極的努力，其中既包括政府對于道德秩序的尊重和維護，更需要政府及其官員對于社會道德行為的實踐和引導。

第四，加強和完善社會管理，整合社會管理資源。這是構建社會主義和諧社會的必然要求。當前，我國社會結構和利益格局正在發生深刻變化，社會自身發育和成熟程度逐漸提高。這就需要創新社會管理體制，整合和開發社會管理資源，推動建立政府行政功能與社會自治功能互補的社會管理網絡。

政府職能轉變的過程，也是政府職能轉移的過程。可以將政府原有的一些管理和服務職責剝離和轉移出來，由各類社會組織來承接，同時完善城鄉基層自治組織，以此強化社會進行自我管理和服務的功能。社會組織主要包括律師、公證、會汁、資產評估等機構，以及在教育、科技、文化、衛生、體育、社會福利等領域興辦的民辦非企業單位、行業協會、學會、商會等社會團體，各類基金會等。這些社會組織貼近社會、了解民情，具有一定的自愿性、組織性和獨立性。在構建社會主義和諧社會的過程中，應當充分發揮各類社會組織提供服務、反映訴求、規范行為的作用。在某些社會問題比較集中的公益性領域，如在擴大就業、環境保護、扶貧開發、社會福利、慈善救助等方面，更應重視發揮社會組織的獨特作用。應堅持培育發展和管理監督并重，完善培育扶持和依法管理社會組織的政策，并引導各類社會組織加強自身建設，提高自律性和誠信度。

2．共建共享社會主義和諧社會，政府要積極推動社會治理的法治化，認真探索執法方式，建立一種有效的沖突解決機制。

利益多元化和思想觀念多樣化是社會發展變化的大趨勢。因此，必須建立利益協調機制和利益表達、對話機制，防止社會利益關系的失衡。應逐步完善民主和法治，擴大公民依法參與社會治理的空間，引導各利益群體以理性、合法的形式表達利益訴求，處理好各種利益關系，使公民在參與社會活動中建立新的和諧關系。在這一過程中，特別要關注困難群眾的利益。而這些都需要政府轉變職能，盡快解決越位、缺位、錯位問題，實現行政行為的規范化和法治化，強化公共管理和社會服務。

同時，任何社會沖突的存在是不可避免的。和諧社會的構建過程就是社會沖突、矛盾的不斷解決過程，和諧社會并不是不產生和不存在矛盾．而是存在一種有效解決沖突的機制。在這一體制中，政府要特別注意的是：

第一，健全調節機制，使矛盾解決在基層和最初階段。城鄉基層群眾性自治組織要發揮自身優勢，將大部分人民群眾內部矛盾解決在基層。

第二，提高公安部門應對突發事件的能力，防范恐怖事件發生。恐怖主義威脅已經上升為一個全球性問題。雖然我國社會治安良好、秩序穩定，但也不應忽視恐怖主義的存在。對一些重特大刑事犯罪特別是有組織的恐怖主義行為要堅決予以嚴厲的打擊。

第三，完善政府的信訪機制，真正做到傾聽民聲民意。完善信訪工作責任制，引導群眾以合法、理性的手段表達利益要求，同時清除群眾上訪中有形和無形的障礙，使人民群眾的聲音能及時、準確地傳達上去，真正發揮信訪的作用。

第四，落實好政務公開，增強公共政策的公開性和公民參與度。政治文明和政治民主的重要原則之一就是公開透明。公民的知情權與政府信息公開化，是公民參與和管理國家事務的基礎，也是建立有效的社會監督的基礎。政府公共服務的對象是社會，向社會提供真實可靠的公共信息，建立信息公開制度是政府的責任。只有增強社會公共政策的公開性，建立公開、透明的制度，才能把政府的公共服務置于社會的監督之下，防止權力濫用，使政府與人民群眾之間建立起一種和諧的互信關系，形成一種良性互動。

3．共建共享社會主義和諧社會，要進一步規范行政權力運行。

近年來，政府行政管理體制改革穩步推進，政府職能轉變取得明顯成效，政府的經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務職能正在強化。但在某些領域和方面，政府的服務意識和服務理念仍然存在問題。比如，一些政府部門仍習慣于對社會事務大包大攬，甚至直接介入社會生產單位的招商引資和投資決策，干預微觀經濟活動；行政性收費名目繁多，加重了社會負擔；過多地控制社會資源，助長了一些行業的行政壟斷；一些地方的稅收和財政收入增長迅速，而人民群眾的收入增長和生活改善相對緩慢。這些現象的存在，不利于構建充滿活力、富有效率的和諧社會。改變這種狀況，需要規范行政權力的運行。

在政府和社會的關系上，應堅持以社會為本位。在社會發展的過程中，政府應當規范自身的權力運行，進一步為社會的自主發展開辟廣闊空間，進一步發揮廣大人民群眾的積極性、主動性、創造性，鼓勵和支持全體社會主義事業的建設者為經濟社會發展貢獻力量。目前，我國正在繼續推進政企分開、政事分開、政資分開和政社分開，其中包括凡是應該由企業自主行使的生產經營和投資決策權都要交給企業，各級政府及其部門不得干預企業正常的生產經營活動；行政機關及其工作人員必須嚴格按照法定權限和程序行使權力，履行職責，同時加強對行政權力運行的制約和監督；以貫徹行政許可法為切入點，努力解決行政許可和審批事項仍然過多這一突出問題，進一步清理、減少和規范行政審批事項；以發展社會事業和解決民生問題為重點，優化公共資源配置，精簡政府機構和降低行政成本，等等。這些舉措有助于推動政府職能轉變和增強社會創造活力，應當在實踐中進一步落實。4．共建共享社會主義和諧社會，要增強政府執行力和公信力。

總理于2006年3月5日在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中提出：“建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力”，第一次把政府的“執行力”和“公信力”寫進《政府工作報告》。政府執行力是一個嶄新概念，它既不同于傳統行政法中的行政行為執行力，也不同于中央文件中提出的執政能力。政府執行力首先要求政令暢通和政令統一，各級政府必須按照憲法規定的原則，統一服從中央政府領導，嚴格貫徹落實國家法律法規和中央政策決定。一要增強大局意識，確保政令暢通。各地方、各部門要認真貫徹中央的方針政策，從實際出發，因地制宜，創造性地開展工作，但在政策執行上不能打折扣，更不能自行其是。二要堅持科學民主決策，提高決策水平。健全重大事項集體決策、專家咨詢、社會公示與聽證、決策評估等制度。三要切實依法行政，維護社會公正。嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責、接受監督，切實將政府管理經濟社會的行為納入依法運轉的軌道。四要建立問責制度，開展績效評估。加快建立以行政首長為重點的行政問責制度，有責必問，有錯必究。

5．共建共享社會主義和諧社會，建設一支高素質的專業化公務員隊伍。

公務員是國家行政權的具體實施者，他們自身素質的高低對行政權的運行狀況至關重要，同樣，公務員隊伍整體素質的高低也關系到和諧社會的構建。

在和諧社會建設的實踐中，公務員發揮作用的途徑和方式是多樣的，既要實施管理和提供服務，又要以身作則、率先垂范，以實際行動引領廣大社會成員培育和諧精神，樹立和諧理念，堅持愛國主義、集體主義、社會主義思想，進一步形成共同的理想信念和道德規范，形成促進和諧人人有責、和諧社會人人共享的共識，形成自尊自信、理性平和、積極向上的心態，形成知榮辱、講正氣、促和諧的風尚，不斷鞏固社會和諧的思想道德基礎。

當前，公務員隊伍主流是好的，在和諧社會建設中發揮了示范、帶頭和引領作用，但也有少數公務員違法違規、損公肥私、失信于民，對政府的執行力和公信力造成損害，對人們的價值取向、道德觀念、誠信意識、行為準則等帶來負面影響。實現政通人和，促進社會和諧，必須堅決糾正這些行為。因此，應按照《中華人民共和國公務員法》的規定，切實加強公務員的作風建設，使全體公務員提高精神境界、樹立良好作風、發揮表率作用，自覺地為構建社會主義和諧社會履職盡責、作貢獻。

共建共享和諧社會是實踐給我們提出的新課題、新要求、新目標，是落實科學發展觀、保證經濟社會持續快速健康發展的重要舉措。“以人為本”的和諧社會是一個大多數人能夠分享改革和發展成果的社會，這就迫切需要政府發揮利益中介人和協調員的作用，通過立法和行政等方式，扭轉目前差距擴大的趨勢，緩和利益矛盾沖突，爭取適度差異基礎上的社會和諧。這就要求政府行政要有新的職能，以豐富和擴大各種形式的民主，暢通利益表達渠道，使各階層、各群體的利益要求都能以理性合法的形式及時表達，同時建立全社會利益協調機制，以公正的態度尋求利益關系的平衡點和結合點，以此來解決各種利益矛盾，維護社會安定。