政府自利性表現(xiàn)形式論文

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提要：管理公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品作為政府本身所固有的基本職能之一，體現(xiàn)了政府具有公利性的一面，更構(gòu)成民主政府的本質(zhì)屬性。但政府也有自身的利益即自利性，自利性是政府非本質(zhì)的屬性。這種屬性客觀存在，并且有擴(kuò)張的可能。本文探討了政府自利性的各種表現(xiàn)形式和主要特征，并提出界定政府合理自利的及控制政府不合理自利的若干對策建議。

關(guān)鍵詞：政府的公利性；政府的自利性；政府自利性擴(kuò)張；政府自利性控制

現(xiàn)代政府是社會公共事務(wù)的管理者、社會公共產(chǎn)品的提供者。管理社會公共事務(wù)、提供公共產(chǎn)品這是政府的基本職能之一，它體現(xiàn)了公利性這一現(xiàn)代民主政府的本質(zhì)屬性[1]。離開了這種公利性，政府從根本上失去了存在的必要性與合法性[2]。但是，政府除了這種公利性、利他性以外，也無可置疑地存在著自身的利益，即政府除了為社會服務(wù)的公利性之外，還具有自利性。政府的自利性是指政府除了具有管理公共事務(wù)的本質(zhì)屬性之外，具有為自身組織生存和創(chuàng)造有利條件的屬性。

就我國而言，共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民政府根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)，除了人民的利益之外，不應(yīng)存在任何屬于自己的特殊利益。從政府所代表的社會全體利益和長遠(yuǎn)利益來看，政府的確不存在自利性。但是換一種角度來，政府本身是一種社會組織.這一組織也是由不同的公務(wù)員個體組成的，這些個體在組成了一個龐大的“官僚”[3]群體，他們本身也是“人民”的一部分，而且是很重要的一部分。這一群體具有較高的社會地位，特別是擁有對行政權(quán)力的直接行使權(quán)[4]，他們構(gòu)成了社會的精英階層之一。應(yīng)正視政府及其組織人員（公務(wù)員）的自利性，并將其控制在合理的限度和范圍內(nèi)。

一、政府自利性的表現(xiàn)形式

利益總是隸屬于一定的主體，不同的主體具有不同的利益。“政府本身有其自身的利益，政府各部門也各有其利益，而且中央政府與地方政府也有很大的區(qū)別。政府行為和國家公務(wù)員的行為與其自身利益有密切關(guān)系。”[5]這就是說，政府作為社會組織同樣追求自身的良性發(fā)展，政府作為一個整體，是其成員的共同利益代表。另外，作為地方政府為“造福一方”，追求地方利益的最大化，也會導(dǎo)致政府組織自利的發(fā)生。同樣的道理政府職能部門乃至公務(wù)員個人為了追求部門利益的最大化，也會追求部門或個人的自利。

1．地方各級政府的自利

地方各級政府在中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)施本地行政管理職能。中央政府更多地考慮全國的利益、全社會的整體利益。而作為地方公共事務(wù)管理的地方政府則更多地考慮地方利益。地方各級政府的自利有多種表現(xiàn)形式：

一是東西部地區(qū)政府利益之爭。地方政府作為社會整體的一部分，其根本利益跟全局利益具有一致性。但是，不同地區(qū)都追求本地區(qū)的高速發(fā)展，這就引起社會整體資源配置的不均衡，從而引起不同地區(qū)的利益分化，導(dǎo)致地方政府追求本地區(qū)的自利，有時為了自利而損害全社會公利或是別的地區(qū)的利益。西部大開發(fā)，對于東部和西部來說都是機(jī)遇，會給雙方帶來巨大的利益。但是，我們必須看到東部地區(qū)政府鼓勵本地的去西部開發(fā)，他們把資金、技術(shù)、市場渠道帶到西部，一個重要目的是盈利。東部盈利的動機(jī)與西部求發(fā)展的目標(biāo)之間必然有一定差距，可能會出現(xiàn)利益的沖突。東部地區(qū)開發(fā)西部的資源可能會以較低的資源開發(fā)費(fèi)用而將原料運(yùn)出，而后又會將附加值較高的成品賣給西部，從而進(jìn)一步拉大東西差距。甚至，開發(fā)完資源后還會給資源產(chǎn)地留下一大堆難題，如生態(tài)破壞、環(huán)境污染、職工失業(yè)、財(cái)政收入銳減等。

二是上下級政府的利益之爭。上下級政府都是行政管理組織，對于相同的公共事務(wù)都有管轄權(quán)。按理上下級之間管轄的權(quán)限是很明確的，但是為了利益或是減少工作量的自利需要，上下級政府之間也會為了自利而出現(xiàn)沖突。這方面的例子可謂屢見不鮮[6]

三是地方政府為了實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)而為本地企業(yè)爭利。我國現(xiàn)行體制要求各級政府必須確定各地每年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)，并要為這一經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)而努力。由此出現(xiàn)了“政府目標(biāo)責(zé)任制”現(xiàn)象，地方官員為了保證本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，常與地方企業(yè)掛鉤，或曰蹲點(diǎn)扶持，或曰工作指導(dǎo)，有的干脆由黨委常委或政府常委直接到國有大中企業(yè)掛帥（俗稱“常委企業(yè)”）。一旦，這些企業(yè)與競爭對手爭利，特別是與別的地區(qū)的企業(yè)爭利時，這些領(lǐng)導(dǎo)常以政府的名義進(jìn)行行政干預(yù)，以保證地方利益，同時實(shí)現(xiàn)地方政府的自利。

四是地方政府為了吸收外來投資而無原則地讓利。吸引外資是改革開放之初的一項(xiàng)重要措施，外資的流入為地方經(jīng)濟(jì)帶來了生機(jī)與活力。但是，很多地方政府在吸引外資時常無原則地讓利，提供所謂“最優(yōu)惠”的條件，甚至與現(xiàn)行法規(guī)沖突也在所不計(jì)。無原則地吸引外資破壞了我們整體的投資環(huán)境，實(shí)現(xiàn)本地利益的最大化，滿足了地方政府的自利，但是破壞了“經(jīng)濟(jì)全國化”，也了本地國有企業(yè)的發(fā)展。無原則的讓利，使本地國有企業(yè)與外資企業(yè)競爭不在同一個起跑線上。國有企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制本來就有困難，現(xiàn)在更是雪上加霜，這加大了改革的成本，也不符合WTO規(guī)則。

五是地方政府為實(shí)現(xiàn)本地的經(jīng)濟(jì)社會管理職能而與中央爭利。“在中國現(xiàn)階段，地方政府擔(dān)負(fù)著地方社會管理，興辦地方社會事業(yè)，保障地方福利和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展等項(xiàng)職能，同時，還兼有本地區(qū)內(nèi)相當(dāng)龐大的國有資產(chǎn)所有者的職能。肩負(fù)這樣的雙重承擔(dān)，往往使地方政府成為該地區(qū)共同利益主體，必然具有維護(hù)和擴(kuò)展本地區(qū)利益的內(nèi)在要求。”[7]地方政府作為地方共同利益的代表者，總希望從中央所給政策這個大鍋里面，撈到比別的地方更多一點(diǎn)“特殊待遇”，以求獲取比別的地區(qū)更快的發(fā)展速度，從而實(shí)現(xiàn)地方政府的“政績”。地方政府的這種爭利行為，有其合理的一面，因?yàn)檫@是地方政府追求本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的內(nèi)在動力。但是地方政府一味地爭利就很容易以損害全國公利為代價(jià)，從而走向其反面。

2．政府職能部門的自利

長期以來我國的政府管理體制采用的是條塊分割，作為“條條”的政府職能部門與作為“塊塊”的地方政府之間常常出現(xiàn)磨擦。政府職能部門作為一個利益共同體，是其成員的共同利益的代表者，因而為了部門的利益而與國家或是地方爭利益的現(xiàn)象并不少見。

（1）政府職能部門執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化。政府職能部門享有社會事務(wù)的管理權(quán)，職能部門執(zhí)法的本質(zhì)就是服務(wù)，就是為廣大納稅人提供公共安全、公共秩序等服務(wù)性的“公共物品”，而絕對不是為私人或個別利益集團(tuán)謀取私利。但是，在一些地方，某些部門存在著某種不同程度的權(quán)力蛻變和異化，他們用人民給予的權(quán)力向人民群眾巧取豪奪，把執(zhí)法的過程變成實(shí)現(xiàn)某種利益和經(jīng)濟(jì)收入的過程，執(zhí)法所得的收入少量交給國家，而大量的卻化歸執(zhí)法部門或者執(zhí)法群體所有，甚至給予執(zhí)法的個人予以“提成”，這就是“執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化”。執(zhí)法產(chǎn)業(yè)化的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)職能部門的部門利益，其形式是以權(quán)謀“公”。為了部門自利，犧牲了執(zhí)法的嚴(yán)肅性、公正性。如私設(shè)審批事項(xiàng)，項(xiàng)項(xiàng)收費(fèi)；亂找罰款事由，事事罰款；不施行政許可，以罰代管；勾人違法亂紀(jì)，執(zhí)法得利，等等。

（2）政府職能部門與地方政府爭利。首先，職能部門與地方政府在上爭權(quán)。我國政府職能部門大多實(shí)現(xiàn)雙重從屬制，既要服從地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，又要服從上級職能部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。這種條塊分割體制，在某種程度上為職能部門爭利創(chuàng)造了條件，某些職能部門借口有些事務(wù)由上級職能部門直接指導(dǎo)，不與地方政府協(xié)調(diào)，獨(dú)自發(fā)文，擅自執(zhí)法，與地方政府爭奪地方事務(wù)的管轄權(quán)，產(chǎn)生行政越位現(xiàn)象，使行政相對方在地方政府和地方職能部門之間，無從選擇，不知該執(zhí)行誰家的“法”。由于管理主體的混亂，造成市場經(jīng)濟(jì)秩序混亂，政府提供良好社會市場環(huán)境的職能無法實(shí)現(xiàn)；其次，職能部門與地方政府在經(jīng)濟(jì)上爭利。改革開放以來，政府職能部門逐漸成為一個獨(dú)立的利益群體。各個部門都在增加本部門職工的收入，增加部門福利收入的主渠道是創(chuàng)收。包括向下屬各單位收取各種各樣的費(fèi)用。擁有下屬部門數(shù)量是其創(chuàng)收量大小的一個重要方面，因此，職能部門與下一級政府爭搶管轄下一級部門和單位的權(quán)力。同時，各種職能部門為了部門利益也到同級人政府去與別的部門爭奪資源的管轄權(quán)，使地方政府的管理工作量增大，地方政府要不斷地在各部門之間作協(xié)調(diào)工作。另外，由于一些實(shí)業(yè)部門與政府實(shí)行了財(cái)政總承包、利稅包干以及工資總額與經(jīng)濟(jì)效益掛鉤，在完成政府的承包任務(wù)后，盈余則歸部門所有。為了這種部門盈余，職能部門與下屬單位不遺余力地利用職權(quán)到市場中去逐利，當(dāng)這種逐利行為與公利發(fā)生沖突時，不惜以犧牲公利為代價(jià)滿足部門自利；再次，職能部門與地方政府在行為上推責(zé)。職能部門的行政經(jīng)費(fèi)一般是固定的，有些職能部門為了節(jié)約經(jīng)費(fèi)或把經(jīng)費(fèi)挪作他用，以最大限度地得到滿足部門的自利，就盡可能將那些理應(yīng)承擔(dān)但無利可圖的職責(zé)或任務(wù)，推給地方政府。

3．政府組織成員的自利

在現(xiàn)實(shí)生活中，每個社會成員都有自己的利益需求，這些利益需求有物質(zhì)性的，如金錢、住房、社會福利；也有非物質(zhì)性的，如精神嘉獎、榮譽(yù)稱號；還有一些既有物質(zhì)性，又有非物質(zhì)性的利益需求，如安全，就是兼有二者特性的利益需求。誠然，全體社會成員存在著某些共同的需求，如國防；但各個社會成員或不同的社會集團(tuán)又有各自不同的利益需求，如不同的社會階級、階層以及不同的民族、宗教和職業(yè)集團(tuán)乃至個人，都有自己不同的利益要求及實(shí)現(xiàn)途徑。這是因?yàn)槠駷橹鼓酥量梢灶A(yù)想的未來，社會都不可能充分滿足一切人和團(tuán)體的需要。而政府組織成員的自利主要通過組織的自利得到滿足，公務(wù)員既是行政權(quán)力的行使者，又是普通公民，具有為自己謀取利益的優(yōu)越條件。“人不僅為生存而斗爭，而且為享受而斗爭……準(zhǔn)備為取得高級享受而放棄低級的享受。”[8]眾多公民選擇公務(wù)員職位——或是為了物質(zhì)利益，或是為了精神利益，或是為了政治利益——常常尋求權(quán)力擴(kuò)張的突破口，以滿足自己的利益需要。一些成員利用行政權(quán)力謀私利，干違法亂紀(jì)的事，那不僅是自利的膨脹，更是對社會的犯罪。公務(wù)員自利的擴(kuò)張行為已為公眾所熟知，在這里不作贅述。

二、自利性：政府的非本質(zhì)屬性

對于政府的自利性應(yīng)一分為二，不能一概否定，政府自利性也有其合理的一面，正確認(rèn)識政府的自利性，就應(yīng)政府自利性的基本特征。

1．政府的自利具有客觀合理性

一般來講，個人和組織的一切行為都源于對利益的追求，換言之，利益是個人和組織活動的根本動因。正如馬克思所說：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都與他們的利益有關(guān)”。[9]那么什么是利益呢？有人說，“利益”是需要主體以一定的關(guān)系為中介，以社會實(shí)踐為手段，使需要主體與需要對象之間的矛盾狀態(tài)得到克服，即需要的滿足[10]；也有人說，“所謂利益，就是指在一定的社會形式中由人的活動實(shí)現(xiàn)的滿足主體需要的一定數(shù)量的客體對象”[11]；還有人認(rèn)為，“最簡單地說，利益表現(xiàn)為人類自我的滿足”[12]等等。盡管人們對利益的認(rèn)識和表述存在區(qū)別，但在滿足需要這一點(diǎn)上則根本一致。因此，需要是形成利益的根本前提。對此，希克有過精辟的論述：“當(dāng)人的某些需要得不到充分滿足時，它就會使人產(chǎn)生一種想去滿足它的要求，或者，由于某些需要對人的感情和愛好具有很大的吸引力，它也會使人產(chǎn)生一種不斷重復(fù)的、在某些情況下不斷加深的要求，而利益正是人們?yōu)闈M足這種客觀引起的需要而出現(xiàn)的一種集中的、持續(xù)時間較長的意向。這種意向反映在人的行動上就是不斷地、努力地、頑強(qiáng)地、有時甚至是熱情地追求這種需要的滿足，也就是貫徹和實(shí)現(xiàn)他們的利益。”[13]馬克思也認(rèn)為人的利益首先起源于人的需要：人們?yōu)榱饲蟮脗€體和種族綿延，必須從事物質(zhì)生產(chǎn)勞動以滿足各種需要。“在現(xiàn)實(shí)世界中，個人有許多需要”，[14]“人以其需要的無限性和廣泛性區(qū)別于其他動物”。[15]也就是說，利益是以各種各樣的需要和對需要的滿足為其客觀基礎(chǔ)的。

從這個意義上說，政府組織及其成員對需要的滿足和自我利益的追求也是合理的，無可厚非的，讓政府全心全意地為人民服務(wù)甚至大公無私是不現(xiàn)實(shí)的，實(shí)際上沒有利益支撐的公利行為是難以長久的、穩(wěn)定的、持續(xù)的、理性的和有節(jié)制的。

2．政府的自利具有從屬性

盡管政府的自利具有客觀合理性，但政府畢竟不同于一般社會組織，她建立在人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)的基礎(chǔ)上[16]，“人民把管理公務(wù)的權(quán)力委托給政府，并且通過定期集會，考察是否保留現(xiàn)有的形式，以及是否讓現(xiàn)在任職的官吏繼續(xù)當(dāng)政，用以防止政府篡奪主權(quán)”[17]。那么，政府的一切行為，都必須符合和有利于公民的意志、利益和需求，有悖于此的政府必然喪失其存在的基本依據(jù)。因此，政府的公利性是第一位的，決定性的。社會主義國家的政府更應(yīng)是人民利益的代表，這種政府“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務(wù)員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺，以真正的負(fù)責(zé)制來代替虛偽的負(fù)責(zé)制，因?yàn)檫@些勤務(wù)員經(jīng)常是在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作的。”[18]

相比之下，政府的自利性，也就是非本質(zhì)的了，是公利性的派生物。政府代表人民的利益，政府組織成員本身也是人民的一部分，政府的自利性是公利性的一個組成部分，具有從屬性。一旦政府的自利與社會的公利相沖突時，政府的自利必須服從全社會的公利，不能將政府的自利置于公利之上。一旦政府的自利超越了政府的公利，就表明政府走向了自己的反面，政府權(quán)力出現(xiàn)了異化，此時政府的權(quán)威必然會受到威脅，政府的合法性將降低甚至喪失。

3．政府的自利具有限制性

正是由于政府的自利性是從屬的、非本質(zhì)的，它畢竟是局部利益的體現(xiàn)，雖然有其存在的理由，但是這種局部利益，必須限制在一定的范圍之內(nèi)，不能讓其任意擴(kuò)張，失去限制的自利必然引起私欲的膨脹。

擁有行政權(quán)力的政府是為人民辦事的，要在承認(rèn)政府具有自利性的基礎(chǔ)上，我們應(yīng)對這種自利進(jìn)行有力的制約，對于政府的自利性必須有所限制，。

對于政府自利性的限制，應(yīng)掌握兩個基本的原則：其一，適度（有限）滿足原則。對于政府自身合理的自利應(yīng)得到“適度”滿足。這里的適度上指政府及其人員獲得的利益總體上應(yīng)不低于甚至略高于社會平均水平。這是因?yàn)檎哿舜罅康娜瞬牛F(xiàn)代社會的競爭是人才的競爭，政府管理是高層次的社會管理，管理層利益的滿足度，應(yīng)能代表和反映我們這個社會的程度。在這一范圍內(nèi)的政府自身利益就是合理的，也是可行的，滿足它，非但不會違背反而會促進(jìn)全社會利益的；其二，補(bǔ)償原則。一旦政府合理的自利受損，或者政府的自利低于整個社會的平均水平時，應(yīng)對政府的自利進(jìn)行一定的補(bǔ)償。如果政府的自利長期處于社會的平均水平之下，政府組織的成員就可能往利益更高的行業(yè)跑，這樣最終會政府實(shí)現(xiàn)公利性。當(dāng)然，一旦政府的自利影響了別的利益群體的利益時，政府也應(yīng)對別的利益群體進(jìn)行補(bǔ)償，政府不能憑借自身所擁有的權(quán)力只顧自身的利益，而不顧社會公利。

4．政府的自利具有擴(kuò)張性

政府的自利雖然是從屬性的，應(yīng)受到合理的控制，但是政府是擁有行政權(quán)力的組織，一旦權(quán)力失去了制衡，權(quán)力就會走向正確行使的反面。由于權(quán)力的制衡是一個復(fù)雜的體系，一旦制約行政權(quán)力的體制不健全或是體制中有一點(diǎn)點(diǎn)缺陷，都可能使行政權(quán)力失去制約，此時，政府的自利就具有了膨脹的實(shí)現(xiàn)條件。從我國現(xiàn)階段的實(shí)際情況來看，市場體制還很不完善，政府轉(zhuǎn)變職能與機(jī)構(gòu)改革仍未有實(shí)質(zhì)性突破，政府自利的擴(kuò)張實(shí)際上還有相當(dāng)大的空間。加上政府的活動具有不以直接盈利為目的的公共性。政府提供的公共服務(wù)，其供給一般是以非價(jià)格為特征的，即政府不能通過明確價(jià)格的交換從供給對象那里直接收取費(fèi)用，而主要是依靠財(cái)政支出維持其生產(chǎn)和經(jīng)營，很難計(jì)較其成本，因此缺乏降低成本提高效益的直接利益驅(qū)動。同時民眾更關(guān)注政府的公平公正，關(guān)注政府辦了多少實(shí)事、好事，一般不特別關(guān)注政府行政到底花了多少成本。政府官員為了得到社會的好評，實(shí)現(xiàn)“為官一任，造福一方”也往往以辦實(shí)事、好事為己任，至于辦事成本時常并不放在政府決策的首要位置上。因而，往往出現(xiàn)政府辦事成本很高，辦事效率很低的局面。在擴(kuò)大化了成本之中，政府的自利很容易得到滿足，而亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款更是政府自利擴(kuò)張的必然結(jié)果。

行政權(quán)力的擴(kuò)張也為政府自利的擴(kuò)張?zhí)峁┝丝赡苄浴Ｐ姓?quán)力的擴(kuò)張，主要源于以下五個因素：“（1）政府作為公共物品的提供者和外在效應(yīng)的消除者導(dǎo)致擴(kuò)張；（2）政府作為收入和財(cái)富的再分配者導(dǎo)致擴(kuò)張；（3）利益集團(tuán)的存在導(dǎo)致擴(kuò)張；（4）官僚機(jī)構(gòu)的存在導(dǎo)致擴(kuò)張；（5）財(cái)政幻覺導(dǎo)致擴(kuò)張。”[19]當(dāng)前，行政擴(kuò)張的主要體現(xiàn)有兩個方面。首先，市場機(jī)制在資源配置中具有基礎(chǔ)性作用，但并非唯一的作用，市場機(jī)構(gòu)調(diào)節(jié)并不排除政府調(diào)節(jié)。相反，由于市場本身的缺陷，以及市場發(fā)育不完善而出現(xiàn)的功能缺陷，需要政府發(fā)揮作用，即需要政府“彌補(bǔ)市場失靈”。[20]并且，在體制轉(zhuǎn)型期間還需要政府部分地替代市場，“幫助”建立市場經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)市場化改革，在這種情況下，極易出現(xiàn)行政權(quán)力的擴(kuò)張。其次，由于當(dāng)前政治體制的不完善，黨政不分以及行政權(quán)力向權(quán)力機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)越位的現(xiàn)象也時有發(fā)生。行政權(quán)力的擴(kuò)張使政府擁有了超越自身權(quán)力的權(quán)力，不利于其它國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約，在失去監(jiān)督和制約的情況下，政府自利的擴(kuò)張就由可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

三、政府自利性擴(kuò)張的控制

政府具有自利性，政府的自利有其存在的合理性和客觀性。但是政府的自利具有擴(kuò)張性，所以我們必然控制政府自利的擴(kuò)張，

（一）界定合理的政府自利

要控制政府的自利首先必須界定政府合理自利的范圍。

1．從中央政府與地方政府關(guān)系上界定政府自利的合理范圍。地方政府合理的自利是地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的一個重要動力，中央政府與地方政府關(guān)系的合理界定，能使地方政府滿足自利采用合理的途徑。建國以來，地方政府與中央政府的關(guān)系一直處理得不夠合理，中央政府對于地方政府時而“放權(quán)”時而“收權(quán)”，沒有定規(guī)，全憑中央單方的意志。這種關(guān)系客觀上造成地方政府與中央政府爭利，當(dāng)中央政府控制嚴(yán)格時，地方政府想方設(shè)法規(guī)避中央的管制，上有政策，下有對策；當(dāng)中央政府控制松動時，地方政府爭奪權(quán)力的最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化，此時地方保護(hù)主義、地方本位主義又會抬頭。處理中央政府與地方政府的關(guān)系的最重要手段，是用明確中央政府與地方政府的權(quán)限劃分，對于地方政府的權(quán)限越明確具體，地方政府的自利也就能更準(zhǔn)確地界定。

2．從政府與的關(guān)系上界定政府自利的合理范圍。的政府與西方國家政府有一個很大的不同，那就是中國實(shí)行生產(chǎn)資料社會主義公有制，政府代表國家管理企業(yè)。因此，不管政企如何分開，企業(yè)的所有權(quán)仍歸政府，這是一個不容忽視的事實(shí)，這一事實(shí)決定了政府不管怎樣放權(quán)，最終不得不要伸手管理企業(yè)，地方政府最終要代表企業(yè)的利益，在這種現(xiàn)狀下，政府爭利是不可避免的。不解決政府與企業(yè)的關(guān)系，政府的自利也就不可能根本解決。筆者認(rèn)為，政企關(guān)系應(yīng)從體制上徹底動手術(shù)，實(shí)行體制變革才能從根子上解決問題。筆者認(rèn)為，對待企業(yè)問題政府管理失效是客觀的，可引入政府體制改革中“小政府、大社會”的，徹底將企業(yè)交給社會中介組織去管理，政府只管公共事務(wù)，企業(yè)的“私務(wù)”交給社會中介組織，政府加強(qiáng)對中介組織的監(jiān)管。在政府的嚴(yán)格監(jiān)管下，中介組織全權(quán)管理企業(yè)的事務(wù)，這樣政府再也不必當(dāng)什么“動動員”，也不必再去“劃槳”了。沒有了這部分自利，政府就可以更好地實(shí)現(xiàn)公利。

3．從政府“塊塊”與部門“條條”之間關(guān)系上界定政府自利的合理范圍。“條條”與“塊塊”的問題，就要是地方政府與職能部門的關(guān)系問題。職能部門與地方政府的矛盾根源在于雙重領(lǐng)導(dǎo)體制問題，在體制轉(zhuǎn)軌的過程中，職能部門在不斷變動，職能部門的職責(zé)變化太快，而又時常不能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在這種情況下，理順地方政府與職能部門的關(guān)系十分重要。理順關(guān)系的中心環(huán)節(jié)就是更加明確地以法律規(guī)定兩者的管轄范圍、責(zé)任和權(quán)利。

（二）控制不合理的政府自利

1．?dāng)U大公民對公共行政的參與。政府自利的擴(kuò)張最直接的受害者就是人民群眾，人民群眾也有控制政府自利的愿望，因此控制不合理的政府自利離不開作為行政相對方的人民群眾。但是，人民群眾缺乏控制政府的有效手段，大多數(shù)情況下無法保護(hù)自己的利益，或是保護(hù)自己利益的成本很高，在強(qiáng)大的行政權(quán)力面前，分散的人民顯得軟弱無力，使得人民群眾對政府自利只能消極對抗，這在很大程度上削弱了政府的權(quán)威性，也影響了政府公利的實(shí)施。要改變這一狀況，就必須拓展公民對政府過程的參與深度和廣度，特別是不僅在實(shí)體法上而且也在程序法上保證公民參與公共行政的權(quán)利，使公民在政府的公共管理活動中，能夠比較充分地表達(dá)和自己的合法權(quán)益意愿。

2．量化自由裁量權(quán)減少政府不合理自利。社會公共事務(wù)與及其管理的復(fù)雜性和權(quán)變性決定了自由裁量權(quán)是行政機(jī)關(guān)所擁有的一項(xiàng)必不可少的行政權(quán)力，但是，長期以來政府自由裁量的領(lǐng)域和幅度過大，這增加了行政機(jī)關(guān)的隨意性，為行政機(jī)關(guān)“政治創(chuàng)租”、“政治抽租”[21]大開方便之門。在這種情況下，大權(quán)在握的政府官員極有可能“受非法提供的金錢或其他報(bào)酬引誘，做出有利于提供報(bào)酬的人從而損害公眾和公眾利益的行為”[22]。而通過量化自由裁量權(quán)，將政府行政的可自由處理的額度降到最低，行政相對方就能較好地控制行政主體的行為，也就在相當(dāng)程度上抑制政府不合理自利的惡性膨脹。

3．確保政府的透明度，暴露政府不合理自利。政府不合理的自利之所以能存在，很重要的一個原因就是政府過程不公開，政府行為暗箱操作，很少讓相對方參與。由于政府缺乏透明度，公民就缺乏必要的相關(guān)信息，在信息不對稱的情況下，公民和社會就很難對政府不合理的自利行為進(jìn)行有效的監(jiān)督。因此要從根本上控制政府的自利，就必須實(shí)行政務(wù)公開。需要強(qiáng)調(diào)的是，政務(wù)的公開不能是政府口頭的承諾，而應(yīng)成為民眾的法定權(quán)利，即人民對政府公共行政活動擁有知情權(quán)，包括公開機(jī)關(guān)工作計(jì)劃、工作、人員管理和經(jīng)費(fèi)開支等情況。政府行政機(jī)關(guān)應(yīng)通過向社會公開明示自己的職責(zé)范圍、行政、行政標(biāo)準(zhǔn)、行政程序、行政時限和違示懲戒辦法的方式，增強(qiáng)公共行政過程的透明度。

4．實(shí)行審計(jì)的社會化追究政府不合理自利。現(xiàn)行的審計(jì)制度對于監(jiān)督政府及其職能部門的財(cái)務(wù)起到了很好的作用，但是這種內(nèi)部監(jiān)督制度有著無法解決的缺陷。審計(jì)機(jī)關(guān)也是行政機(jī)關(guān)，審計(jì)機(jī)關(guān)從屬于地方政府，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)由地方各級政府管轄，地方各級審計(jì)機(jī)關(guān)與地方各級政府有著很大的利益共同性，各級審計(jì)機(jī)關(guān)即使審計(jì)出了問題，沒有地方政府點(diǎn)頭，也很難依職權(quán)對被審計(jì)者作出處罰，地方政府對符合地方利益的被審計(jì)者的問題，可能會采取縱容的態(tài)度。有時，地方政府迫于政府各方面的壓力，不得不犧牲民眾的利益，保護(hù)政府方面的利益。這就使審計(jì)機(jī)關(guān)出現(xiàn)了“政府失靈”問題。對于審計(jì)“政府失靈”，解決的方法就是對于現(xiàn)行審計(jì)制度進(jìn)行改革，要允許社會審計(jì)組織參與政府財(cái)務(wù)的審計(jì)，讓政府部門有一個外部審計(jì)的制約機(jī)制，外部審計(jì)機(jī)制應(yīng)得到人大授予相應(yīng)權(quán)力，并向人大負(fù)責(zé)。有了外部的審計(jì)機(jī)制，政府的不合理的自利就能讓社會組織公之于眾，這樣處理政府的不合理的自利就有憑有據(jù)了。

5．規(guī)范公共事業(yè)聽證制度，消除政府不合理自利。政府所處的“某些迫切需要的公共產(chǎn)品的壟斷供給者的地位”[23]決定著政府擁有對許多公共事業(yè)的壟斷經(jīng)營權(quán)。這種沒有競爭的壟斷極易使政府喪失對效率、效益追求的內(nèi)部動力和外部壓力，成為政府?dāng)U展自利的溫床。因此打破政府對公共事業(yè)的絕對壟斷價(jià)格，實(shí)行公共事業(yè)的價(jià)格聽證制，現(xiàn)已成了國人的共識。目前中國公共事業(yè)的聽證制度正在快速發(fā)展，并起到了很好的作用，相對方參與的積極性也很高。但還存在一些不足，主要表現(xiàn)是公眾在政務(wù)不公開的情況下，不能準(zhǔn)確地知道公共事業(yè)有多少是合理的成本，又有多少是不合理的成本，因此在聽證會上相對方總處于劣勢。可見，聽證制度不僅要讓相對方參與聽證這一個環(huán)節(jié)，更重要的是要從制度上保證相對方參與公共事業(yè)單位活動的全過程，只有公共事業(yè)的全部活動過程進(jìn)入了公眾的眼簾，公眾掌握了充足、真實(shí)的數(shù)據(jù)，才能發(fā)揮聽證所應(yīng)有的監(jiān)督功能，也才能有效控制政府有關(guān)部門和公共事業(yè)單位將自利凌駕于公利之上。