權力政治影像分析論文

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【內容提要】安理會否決權是聯合國制度框架內大國政治斗爭的最激烈方式。本文對安理會在聯合國50多年歷史中使用的否決權，按照不同國家和不同問題領域進行了歸納與統計。作為制度設計的“大國一致”原則在聯合國集體安全的實踐中變成了否決權，通過對安理會使用否決權情況的分析，本文試圖說明，否決權的歷史所見證的恰恰是聯合國集體安全體制所無法擺脫的“權力政治”的現實。

【摘要題】國際組織

【關鍵詞】聯合國/否決權/國際政治

【正文】

建立聯合國的根本目標在于實現集體安全。集體安全得以實現的重要條件之一是權威的集中執行。為此，集體安全組織必須保證一個有足夠權威的強有力的核心。在理論上，能夠為聯合國集體安全提供權威保證的是當時世界上5個最強大的國家。鑒于國際聯盟的教訓，維持國際和平與安全的主要責任被賦予了以5個大國為主體的安全理事會。聯合國創始人認為，這一機構就其成員國數量與組成來說最適宜保證“迅速而有效的行動”。為了使安理會能夠擔當起這一責任，避免聯合國內外的其他機構或組織僭越安理會而事實上剝奪聯合國集體安全的功能，必須對其權威做出制度保證。結果，聯合國憲章中對“大國一致”的規定就成為確認該權威合法性的基礎。

然而，戰后的實踐表明，對國際機制的推崇并沒有完全使國際關系擺脫傳統的定式。否決權從其使用來說，并非大國斗爭的原因，而是其結果。(注：SydneyD.Bailey,TheProcedureoftheUNSecurityCouncil,Oxford:ClarenderPress,1988,p.35.)畢竟在聯合國創立之初，各國也曾寄希望于大國合作。但隨著國際環境的變化，合作的蜜月迅速結束，對抗加劇導致否決權的使用逐漸增加。主要的國家對聯合國的重視，使我們可以通過安理會來觀察權力在新的政治條件下的運作。

一大國：否決權的主體

“否決權”的法律依據是聯合國憲章第27條第3款的規定，“安理會對于……(非程序性)事項之決議，應以九理事國包括全體常任理事國之同意票表決之……”。(注：《聯合國憲章》第27條。)它所蘊含的一個消極結果就是常任理事國能夠單獨阻止已經獲得法定多數的議案。在國際法上，否決權只是一套復雜的復合表決程序中的一環。從集體安全的理想出發，沒有人希望它真正起作用。因為集體安全的初衷是大國戰后能夠維持戰時那樣的合作關系，維持對安全、和平等價值的共同信念。聯合國希望在保證效率的前提下——即能夠對侵略采取果斷措施，防止類似第二次世界大戰那樣的悲劇再度發生，最大限度地實現國際決策的民主。但是，這樣的設計在現實面前碰了壁。在表達各自的安全信念時，國家間的權益斗爭使聯合國集體安全逐漸褪色，也使“大國一致”的初衷遭到扭曲，在其誕生的短短幾個月后，它終于變成人們希望的反面——否決權。

按照集體安全的邏輯，對安理會的關注應該集中于和平問題本身，然而關注的焦點卻最終轉移到常任理事國之間的角力。它們的相互作用成為聯合國的主旋律。原因同樣在于聯合國憲章提供的制度保證：安理會只包含極其有限的聯合國會員卻能以其全體的名義行事；安理會不僅可以就有關其成員自身的事項做出決定，而且還可以就有關聯合國全體會員國，甚至非會員國的事項制訂決議。(注：BardoFassbender,UNSecurityCouncilReformandtheRightofVeto:AConstitutionalPerspective,p.280.)但是，安理會的決定權受制于否決權。在所有和平與安全的問題上，否決權都因為其對安理會、進而對其他機構的節制作用而處于整個聯合國和平機制的核心。雖然憲章、《四國聲明》以及大會通過的許多議案都對否決權的使用做出了限制，但是對常任理事國的實際影響極其微弱，因為限制大國這一特權的法律界定并不明確。

否決權的主體是憲章第23條第1款規定的五個常任理事國。在現實中，它使安理會包含了可以用來描述二戰后國際政治格局及其變遷的幾乎全部最重要的國家行為體。從1946年2月蘇聯在敘利亞、黎巴嫩問題上第一次使用否決權起，至2002年6月美國否決要求以色列避免巴勒斯坦平民傷亡的議案為止，常任理事國共使用否決權304次。(注：其中，對一項決議的分段表決也被視為行使一次否決權；當不止一國對一項決議行使有效否決時，所有否決票分別計算；對秘書長的否決不包括安理會主席事先聲明的、非正式的摸底投票。)雖然這遠遠不是安理會內大國政治的全部，但是作為聯合國這一國際關系制度框架下的國家沖突的最激烈的形式，否決權為觀察聯合國以及國際政治的規律提供了一個集中的視角。

否決權主體的兩次更替同樣為我們理解權力體系的自我適應提供了機會。一次是1971年，中華人民共和國政府取代“中華民國政府”在安理會的席位；另一次是1991年，蘇聯的席位由分裂后最大的前蘇聯加盟共和國俄羅斯繼承。這種更替是在現有法律規定的基礎上因應政治考慮而實現的。它們不影響我們對安理會內大國之間互動展開的分析和論證。原因是：1971年之前，中華人民共和國雖然被排除在聯合國外，不能對安理會政治產生直接影響，但是中華人民共和國的存在以及在國際政治中的作用已經事實上影響到安理會所規范的國際權力結構。至于俄羅斯，不僅因為在其度過外交政策的調整期后漸漸展現出獨立的風格，實現了外交政策的平穩過渡，而且俄羅斯的衰落并不影響它仍是一個大國的事實。

另外，否決權的法律適用雖然主要針對以和平或強制手段解決國際爭端或國內沖突，不過從決定正在討論的議題究竟是“程序性”還是“實質性”的、裁軍及原子能控制、新會員國的接納以及秘書長人選的推薦等相對次要的問題上，我們也能清楚地發現大國角逐的痕跡(表1)。這或許進一步揭示了國家在政治核心價值上的傳統觀念是何等根深蒂固——它們都時刻提防著對手可能給其帶來的損害，而權力能夠給國家帶來安全感的直接效用并沒有因為聯合國的存在而消失，反而滲透到了這個國際組織的方方面面。

二否決權折射出的國際政治變遷

蘇聯與美國的對抗是戰后近50年中國際關系的主線，否決權的使用情況也可以為此提供確鑿的證據。作為戰后國際政治的絕對主角，它們使用的否決權都超過了另外3個國家的總和——美國94次，蘇聯(俄羅斯)126次(表3、4)。除了冷戰前后美國在中東問題上的幾次否決以外，美國與蘇聯的大部分否決票往往是直接或間接針對對方，其中既包括國家利益的直接碰撞、兩大陣營的對峙，也包括它們為防止對方在全球競爭中獲得優勢而對第三世界國家的爭奪。在二戰結束以后形成的世界格局中，英法兩個傳統的殖民帝國迅速退居次席，擁有全球利益并能夠依靠自己的力量維護這種利益的國家只有美國和蘇聯。由于其所認定的國家利益具有普遍性和全球性的特征，它們使用否決權的范圍最廣，涉及的問題也最多。冷戰中，124次對83次的否決足以反映國際政治的這一重要特征。

作為二戰后僅有的兩個超級大國，它們在涉及自己的國家利益和勢力范圍時會堅決地、毫不遲疑地使用否決權。問題的關鍵在于，在戰后的大國中，它們是僅有的兩個能夠獨力對抗國際社會“公意”的國家——被它們否決的多數決議草案一旦被提交聯合國大會，經常能以壓倒性多數獲得通過。但是由于大會及安理會權限和分工，安理會的意見，或者說使用否決權的常任理事國的意見往往成為聯合國對該議題的最后決定，除非該當事國通過明示或默許取消自己的否決。

中國恢復在聯合國的合法席位一方面意味著中國的合法性得到了國際社會的普遍認可，另一方面也增加了這個國際組織代表全球利益的合法性。在1960、1970年代，中國以決非殷實的國力展開規模宏大的全方位外交，在世界上贏得了許多朋友。按今天的標準看，雖然當時中國的實力并不足夠強，但是它不但依靠朝鮮戰爭和越南戰爭以現實主義的邏輯為自己樹立了大國的名份，更重要的是它擁有一定的、今天人們所說的“羅織行為的能力”。因此，單純地認為中國恢復聯合國席位是國際社會對其實力的認可未免過于簡單。

在聯合國體系內，中國表現出它一貫的獨立自主，同時也沒有丟棄被排擠在聯合國外時就有的斗爭精神，只不過在一個制度的框架下，它的表現更加規范化。1970—1989年安理會共使用否決權163次，其中美國使用83次占51%，蘇聯使用16次占10%，中國使用21次占13%(表2—7)。顯然，中國的身影在國際政治中日漸清晰。支持這種印象的最重要的證據就是中國的獨立性。因為這個時期的英國和法國雖然分別使用否決權30次和13次，但大多是追隨美國，這就削減了其國家行為的政策意義。中國在整個70年代以及80年代初使用的否決權超過英國和法國。1980年中國在安理會的激情表演證明了中國在國際政治中的積極姿態。也許，中國的影響力就在那個時候達到了一個高峰，而這種影響力并不是單純的靠實力的增長就能夠獲得的。

至于英國和法國，它們的政治邏輯有相似之處也有巨大的不同。二戰剛結束，它們對于恢復昔日大國的榮耀都曾抱有幻想。但是新興民族國家的獨立浪潮在聯合國“非殖民化”的支持下迅速滌蕩了舊的殖民秩序。在迅速到來的東西方對峙的形勢下，它們都站在了美國一邊。導致英國和法國使用否決權的原因要么是維護各自傳統的殖民利益，要么是同東方國家的對抗。但是這兩個國家的行為模式略有不同，英國除了在維持傳統的“大英帝國”的形象時會不顧美國的反對間或表現出獨立性之外(注：如英國在馬島問題上的否決。)，可以說是美國最忠實的“小伙伴”；而法國則經常選擇適當時機表現出自己獨立的一面，不會總是亦步亦趨地跟著美國，在一些看似不那么重要的問題上甚至可以與美國發生激烈爭吵，如1996年聯合國的秘書長選舉。但是，在有關安全以及和平解決爭端方面它們的獨立性極為有限，因此在投票中也會表現出對美國的依附性。

1990年以后，隨著蘇聯的解體各國都開始重新調整戰略，以便為自己在新的權力調整中找到一個合適的位置。許多人用“一超多強”來描述這個時期的權力結構，經常被提到的幾個重要的大國無非是現有的常任理事國再加上德國、日本(它們都是當選非常任理事國最多的國家)。這些國家在安理會的表現再次同國際政治的演化相吻合。安理會使用否決權24次，在美國一枝獨秀的情況下，呈現出相對分散化的特點：美國11次，俄羅斯2次，英國3次，法國6次，中國2次。德國和日本也公開表示要成為安理會中享有否決權的常任理事國，并積極活動，力圖使其政治地位得到聯合國的進一步確認。

安理會是一個大國角逐的舞臺，所以不可避免地成為大國相互作用的縮影。在這樣的角逐中，我們實際看到的與“大國一致”原則的精神經常是相反的。“大國一致”原則在字面意義上體現的是大國的合作與團結，暗含著因否決可能出現的消極結果；但安理會的政治事實上卻是表面充斥了斗爭與爭吵，“合作”則往往發生在幕后。

三否決權在現實中的適用

如表2所示，否決權在實際中針對的問題有4類——吸收會員國、和平解決爭端、推薦秘書長以及裁軍。需要引起注意的是，像會員國加入、選舉秘書長以及安理會就某一問題是“程序性”或“實質性”所進行的表決，在許多國家看來是純粹的程序問題，而且在表面上它們的相互關聯性并不很強，但是爭論最終都指向集體安全的理想與現實之間的矛盾——聯合國這個集體安全組織是否能夠擺脫權力政治的陰霾。

1.會員國。聯合國集體安全的目標之一在于實現會員國的普遍化，認為這是實現普遍安全的基礎。憲章對“會員國資格”的規定顯得較為含混。對于設計者來說，這似乎本不該成為問題。但在敦巴頓橡樹園會議上，英美蘇三國關于創始會員國的爭論就已經預示了這一問題并不簡單。美蘇戰后短暫的蜜月之后，在這個問題上的矛盾就尖銳地表現出來，原因無非是為了增加本陣營在聯合國中的力量，同時限制對手力量的壯大，掌握這個所謂國際民主的堡壘。由于在60年代以前美國掌握聯合國的絕對多數，因此蘇聯不得不依賴否決權捍衛自己的利益。1946—1959年蘇聯共使用了50次否決權以阻止新會員國的加入，占了該類事項上使用否決權總數的85%(表2、3)，一度制造了“接納會員國僵局”。美國雖曾宣稱不應用否決權來挑戰聯合國會員國的普遍性原則(注：顧維均：《顧維均回憶錄》，中國社會科學院近代史研究所譯，第12分冊(下卷)，北京：中華書局1993年版，第465頁。)，但也一反常態在70年代連續6次否決新會員國的加入。此后，由于美蘇要在新興獨立國家中爭奪勢力范圍，所以這些國家的加入很少再成為困擾聯合國的一個難題。

2.做出對秘書長的推薦。對于秘書長的否決情況比較復雜，既包含了兩種制度國家之間的斗爭，如美蘇在賴伊連任問題上的較量；發達國家與發展中國家的斗爭，如中國與美國在薩利姆與瓦爾德海姆之間的僵持；也包含了單純的國家利益的對抗，如美國與法國對加利和安南的態度等。但無論是哪一種矛盾，無非是擔心秘書長取悅于一個國家或集團，而損害另一些國家或集團的利益。對于秘書長的否決在聯合國歷程中呈現出增長的勢頭(表2)：以1975年為界，此前30年安理會關于秘書長的否決共9次；而此后26年中卻達到47次，約占該類事項使用否決權總數的84%。隨著聯合國的發展，秘書長個人權能日益豐滿，逐漸能夠開始在聯合國集體安全體制中發揮獨立的、特殊的作用，這就是大國爭奪的原因所在。如果秘書長真如聯合國的設計者所言，僅僅是管理聯合國日常事務的“象征性的首長”，便不會引起這樣大的爭議——為了一個合適的人選竟要頻頻使用“否決權”。

3.解決爭端和國內沖突。解決爭端是聯合國集體安全體制的核心。聯合國集體安全體制設定了3種解決爭端的方法：一是由爭端當事國遵照憲章的宗旨與原則自行選擇的和平方法解決；二是按照憲章第6章的規定，依據安理會提出的建議解決；三是在斷定存在威脅和平、破壞和平或侵略行為的情況后，依憲章第7章的規定采取行動。這3種方法有著嚴格的先后次序，所以并非所有的爭端都會提到安理會的層次，只有當爭端“足以危及國際和平與安全”，并進而“繼續存在對國際和平與安全之威脅”的時候，安理會的解決程序才可能啟動。安理會解決爭端的程序包括斷定是否存在有威脅和平、破壞和平或侵略行為的情況；提出有關的解決程序、方法或解決條件的建議或決議；直至依據安理會的決議采取行動。否決權不能阻止安理會對事件的討論，也不能妨礙安理會提出的和平解決爭端的建議，而只能是在確定安理會具體行動上才能發揮作用。能夠引起安理會關注的爭端一般都是較為嚴重的，正因為如此，其中牽扯的利益關系更為復雜，解決的難度也可想而知。這也就是安理會在這些問題上的意見經常出現尖銳對立，使用否決權也最多(達185次，占總數3/5)的客觀原因。

很顯然安理會解決爭端程序的功能取決于大國合作，但大國之間的“意見一致”很難達成。安理會前20多年的否決權次數并不表示大國在使用否決權上的克制，只是證明了安理會履行維護和平使命的尷尬。只是隨著聯合國內力量對比的變化以及美蘇之間共同利益的增多，安理會的作用才有了進一步的發揮，這就是70年代以后否決權的使用增加的原因。

4.裁軍。從安理會的實踐來看，安理會涉及裁軍問題的否決權最少，只有蘇聯使用的4次(表1、3)，但這并不表示聯合國在該問題上取得了多大的成就。在舊金山會議上，裁軍與非殖民化曾經被定為通向和平的兩個目標。但當時人們普遍認為，非殖民化需要花50年的時間，裁軍則可能在10年中實現，實際結果卻恰恰相反。(注：EvanLuard,AHistoryoftheUnitedNations,London:MacmillanPress,1982,p.321.)各國在裁軍問題上的態度反映了它們對安全困境的憂慮，鑒于裁軍工作的復雜性與重要性，聯合國不得不為此籌建了各種各樣的專門機構，負責裁軍和與軍備控制相關的事務。在聯合國各類機構中，聯合國裁軍談判會議是最重要的討論和協商機制，一些重要的軍備控制條約，如《全面禁止核試驗條約》、《全面禁止化學武器公約》和《核不擴散條約》的無限期延長等等，都是在其中談判、討論、審議并最終達成的。它是聯合國系統內惟一采用“全體一致”表決方式的機構——這足以看出在直接關系到國家安全的問題上各國的重視程度。由于這些機構的設立，涉及裁軍和軍備控制的事項很少再出現在安理會的議程內，這就使安理會有可能從激烈的對抗中擺脫出來。

最后需要說明的是，依據對憲章的規定，否決權也適用于憲章的修改。不過安理會至今還沒有在該問題上使用否決權的記錄，因為可能對各國利益產生重大影響的修正往往不容易到達需要常任理事國攤牌的地步。但否決權對此問題產生的潛在影響，所有國家都感覺得到。在聯合國歷史上成功的先例至今只有一次，它從1956年拉美國家在聯合國大會上提出議案至1963年最終達成協議共歷時8年之久。最近的關于改革安理會及否決權的建議出現在1991年，但直至今天，安理會的改革問題仍未能在主要的國家之間取得共識，否決權改革的問題更是被回避了。任何一個改革安理會的大膽建議，在還未到達安理會的層次上就會遭受到眾多的挑戰與質疑，這也就保證了安理會無需訴諸否決。

注釋：

⑧以國際格局及其主題的變遷為主要線索，參見方連慶等主編：《戰后國際關系史》(1945—1995)，北京大學出版社1999年版，“序言”。)

從這樣的分析中，我們雖然能夠清楚地發現權力政治的身影，但是它并不能作為否定聯合國作用的證據。在當時以及此后的歷史條件下，它或許是使聯合國能夠發揮有效作用的、代價最小的一種選擇。在四國聲明中，四大國共同指出，鑒于常任理事國的主要責任，在當前的條件下，不能期望它們根據一項其不同意的決議而承擔在維持國際和平與安全這樣重要的事務中采取行動的義務。因此，安理會的多數表決制是可能的、惟一可行的方式。如果各某個組織的建立有效地履行其維持國際和平與安全的共同責任，那么大國一致是必不可少的。(注：許光建主編：《聯合國憲章詮釋》，太原：山西教育出版社1999年版，第186—187頁。)

未能目睹聯合國建立的羅斯福也認為安理會的表決程序對于集體安全的決策是必要的，但他同時指出，“只有當各大國實際表現出忠于正義的原則，實施道義的領導時，這種程序方才能夠有效”。(注：“羅斯福1994年12月14日致斯大林電”，轉引自陳魯直、李鐵城主編：《聯合國與世界秩序》，北京語言學院出版社1993年版，第142頁。)事實上，權力政治的現實對于任何一個想在國際政治事務中探索一條新的、對人類至關重要的和平途徑的國家而言，尋求建立有效的國際組織都是再正常不過的事了。在這樣的探索中，我們也能夠進一步地理解制度對權力的制約。