行政許可法法治政府論文

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《中華人民共和國行政許可法》已于2003年8月27日經十屆全國人大常委會第四次會議通過,從2004年7月1日起施行。它的頒行,對進一步規范和限制政府行為,保護公民、法人和其他組織的合法權益,從源頭預防和治理腐敗,建設有限、統一、透明和便民的現代法治政府,都將產生積極的作用。

一、限制政府規制范圍,有利于建設有限政府

法治政府的第一要義是保障人民的自由,而要保障人民的自由,就必須限制政府的權力,限制政府規制的范圍。長期以來,尤其是計劃經濟向市場經濟轉型時期,公權力過寬過大,私權利過小過少,事事要審批,樣樣要許可,極大地限制了行政相對人的創造性和智慧。

無論是將行政許可理解為普遍禁止的解除,還是對公民權利的賦予,亦或是解禁和賦權的統一,行政許可都普遍涉及公民的權利和自由。行政許可只是眾多行政管理活動的一種,設定行政許可應當是行政管理最必要的內容,應將其限定在公民權利和自由最低的限度以內。在一個社會中,個人的任何行動如果都需要經過許可后才能作為,這個社會就缺少發展的內在活力。正因為如此,《行政許可法》第十二條從六個方面限制了政府規制社會生活和經濟生活的范圍:法律只允許對直接關系國家安全、公共安全、人身健康與生命、財產安全、有限自然資源的開發利用和有限公共資源的有效配置、公共利益的壟斷性企業的市場準入等事項設定行政許可。《行政許可法》第十三條又從四個方面規定了不應設定的行政許可事項:公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;市場競爭機制能夠有效調節的;行業組織或者中介機構能夠自律管理的;行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的均不設定行政許可。《行政許可法》的上述規定,體現了法治政府減少規制、放松規制的要求。我國現行的行政法律法規都沒有對行政許可的設定的權限和范圍加以規制,導致了公權力的不斷擴張和私權利的不斷萎縮,公權力侵奪了私權力的空間。這次《行政許可法》一方面取消了政府過去實施的大量不必要的規制,還市場主體和公民個人以自由另一方面將某些必要的規制轉移給行業組織和中介機構實施。只保留真正屬于“公共物品”范疇的行政許可,表明政府從“全能政府”向“有限政府”邁進一大步。《行政許可法》確立了有限政府的理念,妥善處理政府與市場、政府與社會、公權力與私權利的關系,大大縮小了政府審批的范圍,從根本上實現了還權于民。

二、取消部門規章和限制地方規章許可設定權,有利于建設法制統一政府

法治政府必須是法制統一的政府。而過去我國的法律沒有對部門和地方的規制權加以限制,一些中央政府部門和地方政府通過規章為本部門爭權,為本地方謀利,通過許可搞部門分割和地方封鎖,造成了“權力部門化、部門利益化、利益法制化”的局面,政府的自利性得到進一步強化。

為了克服這種部門和地方保護主義,保障法制的統一和市場的統一,這次《行政許可法》取消了中央政府部門的許可設定權,對于地方政府的許可設定權也從五個方面加以嚴格限制,只規定了法律、行政法規和國務院決定的許可設定權,在立法層面解決了過去規制權不一致和混亂的現象,進一步提高了許可設定權的門檻,應當說超出了《行政處罰法》和《立法法》的規定,達到了近年來行政立法的高峰。這種思路,必將對我國行政立法的未來發展方向產生深遠影響。因為部門規章的內容往往摻雜了大量的部門利益和地方利益,其制定程序往往缺乏法律、法規所具有的嚴格程序。如果把部門規章作為行政審批的依據,必然造成權力的設定機關同時是權力的執行機關,既是裁判員又是運動員,部門利益得到了進一步的強化。

行政許可的前提是限制了公民、法人或者其他組織的權利和自由,按照憲法、有關組織法和立法法的規定,應當由法律、法規來作出規定。而從實際情況看,法律、法規設定的行政許可只占一部分。大量的行政許可是規章和規章以下的規范性文件設定的,有的甚至依領導人的講話和紅頭文件設定行政許可,既不符合法治的原則和精神,又是導致亂設行政許可的主要根源。對這些規范性文件進行清理,取消其設定的行政許可,是目前行政許可制度改革的主要目標。

三、確立許可實施的公開原則,有利于建設透明、廉潔政府

法治與廉政是緊密聯系在一起的。法治政府必然要求消除腐敗和濫用權力,確立一套消除腐敗和濫用權力的機制。《行政許可法》確立了許可實施的公開原則和一套相應的制約機制,是一部具有鮮明的立法防腐特色的行政法律,從制度安排層面解決了“審批腐敗”久治不愈的癥結,從而保證了行政運行機制朝著科學、健康、有序的方向發展。第一,《行政許可法》要求行政許可應當依照法定的權限、范圍、條件和程序,遵循公開、公平、公正的原則,未經公布的,不得作為許可的依據,不允許暗箱操作。第二,行政機關實施行政許可,要根據其性質,有的必須經過公開招標、拍賣等公平競爭程序,有的必須以經過統一考試為前提,有的必須事先依技術標準和技術規范進行檢驗、檢測、檢疫,凡未經過這些法定公開程序的,所實施的行政許可行為將被有權機關撤銷或確認無效。第三,行政許可涉及申請人或利害關系人重大利益的,經行政相對人申請,行政機關要為之舉行聽證。第四,行政許可的結果應當公開,接受行政相對人和社會公眾的普遍監督,但國家機密、商業秘密和個人隱私除外。第五,行政機關實施行政許可,除法律法規另有規定外,一律不得收取任何費用。行政機關提供行政許可申請書格式文本,不得收費,行政機關實施行政許可所需經費應當列入本級財政預算。這就從根本上斬斷了與“審批腐敗”相關的根須和枝節。

長期以來,我國行政審批活動缺乏公開透明的機制和制度安排,暗箱操作相當普遍,使得有的行政機關形成了看得見和難以看得見的利益。特別在轉型時期,兩種體制并存,各種利益交織,政府部門既以行政管理者的身份出現,又以一個特定經濟領域的代言人身份出現,而法律法規和規章不規范、不明確、不透明的行政審批事項的設定,在一定程度上增加了某些部門獲取自身利益的力度。政府的自利性時常使行政審批背離其初衷,背離維護公共利益的根本性質,造成行政審批的不廉潔。這次《行政許可法》規定的公開、透明的原則及其制約機制,對于防止行政機關及其工作人員腐敗和濫用權力,建設廉潔政府具有重要意義

四、確立行政許可實施的公正、公平程序,有利于建設公正、誠信政府

程序是法律的生命,無程序即無法律。在行政許可領域,保障公正、公平、誠信和信賴保護的最重要的機制就是程序。這次《行政許可法》把規范許可程序作為立法的重要目標,確立了一系列公正、公平、誠信和信賴保護的規制。第一,將公平、公正確定為行政許可的基本原則,規定行政機關對任何許可申請人應一視同仁,凡符合法定條件和標準的,均應平等地給予獲得行政許可的機會,不能厚此薄彼。不得因個人身份、外表、行政機關的好惡以及與自己關系的親疏而給予不同的待遇。否則,行政相對人有權申請行政復議或提起行政訴訟,要求行政機關賠償。第二,對于有數量限制的行政許可,如有兩個或兩個以上的申請人均符合法定條件和標準的,行政機關應根據申請的先后順序作出許可或者通過招標、拍賣,統一考試等公平競爭的方式確定被許可人。第三,行政機關審查行政許可申請,發現許可事項直接關系第三人重大利益的,應當告知第三人,申請人、利害關系人有權進行陳述和申辯,行政機關應當充分聽取申請人、利害關系人的意見。當事人要求聽證的,行政機關應當為之舉行聽證,聽證所需費用由行政機關承擔。第四,行政相對人依法取得行政許可后,行政機關不得擅自撤銷、變更或注銷許可,當行政許可決定所依據的法律、法規、規章修改或者廢止,或者頒行行政許可決定所依據的客觀情況發生重大變化時,為了公共利益需要,行政機關雖可依法變更或者終止已經生效的行政許可,但對由此給行政相對人造成的財產損失應依法給予補償。

五、規定了許多簡便、快捷的許可方式,有利于建設便民、高效的政府

法律是保障人民權益的工具,民主性和科學性是法律應有的品質。因此,法治政府應是便民政府、高效政府。而長期以來,許多行政機關形成了“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”的工作作風,“暗箱操作、抽屜標準”隨之盛行,行政相對人要通過行政許可,運行成本較高,代價較大。求“爺爺”、告“奶奶”,走東家,奔西家,辦妥一件事情,往往要填數十張表格、蓋數十上百枚圖章。

這次《行政許可法》將便民、高效規定為行政許可的基本原則,并確立了一系列相應的規制,把簡化審批程序、提高辦事效率作為重要內容加以規定。第一,除依法應由申請人到行政機關辦公場所提出申請的外,申請人可以委托人提出行政許可申請,具備條件的,可以通過信函、電報、電傳、傳真和電子郵件等方式提出行政許可申請。申請人提交的申請材料存在可以當場更正的錯誤的,行政機關應當允許申請人當場更正,不得以此為由拒絕受理,而且應當一次性告知申請材料存在的錯誤。第二,行政機關應當將法律、法規、規章規定的有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。第三,行政許可需要行政機關多個內設機構辦理的,應當確定一個機構統一受理,統一送達許可決定。實行“一個窗口”對外,防止多頭受理、多頭對外。依法應由地方人民政府兩個以上部門分別實施的行政許可,本級人民政府可以確定由一個部門受理并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理,或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。盡量減少多頭審批,提高行政機關工作效率。第四,行政機關應當自受理行政許可申請之日二十日內作出是否準予的決定,二十日內不能作出的,可以延長十日。采取集中辦理、聯合辦理的,辦理的時間不超過四十五日,四十五日內不能辦理的,可以延長十五日。過去在行政審批的實踐中,由于沒有時限上的要求,申請人遞交的行政許可申請,遲遲得不到答復,有的甚至是石沉大海,杳如黃鶴。《行政許可法》對期限的規定,對于某些行政許可,行政機關逾期不作答復的,將視為行政機關已經準予許可,有了這樣的壓力責任,必然會推動行政機關提高審批效率,對于消除行政機關辦事推諉拖拉、辦事效率低下,建設便民、高效政府,無疑將產生重要作用。

學習貫徹《行政許可法》,深化我國行政審批制度改革,進一步轉變政府職能,讓政府回歸本位,實現還權于民,這是建設有限型、統一型、廉潔型、責任型和服務型的法治政府的迫切需要,也是適應全球化時代放松政府規制的需要。對政府而言,雖是一個痛苦的過程,但又是一個不得不進行的過程。從這個角度說,此次《行政許可法》的頒行,已經預示著一個法治政府時代開始到來。