政治發(fā)展制度邏輯論文

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摘要：本文在國(guó)家與公民關(guān)系的框架中構(gòu)造了中國(guó)政治發(fā)展的兩個(gè)重要制度變量：政府制度與憲政民主，而政府制度建設(shè)優(yōu)先于憲政民主是中國(guó)政治發(fā)展的漸進(jìn)改革和增量民主的重要體現(xiàn)。本文接著分析了這種次序安排的原因和局限性，認(rèn)為政府制度的過(guò)密化經(jīng)營(yíng)是進(jìn)行政治性內(nèi)部化從而引入憲政民主制度的契機(jī)，如果不能適時(shí)地進(jìn)行政治性內(nèi)部化改革，中國(guó)政治發(fā)展的路徑就可能違背這種次序安排的初衷。

關(guān)鍵詞：政治發(fā)展/制度過(guò)密化經(jīng)營(yíng)/政治性內(nèi)部化

自新制度主義在中國(guó)流行開(kāi)來(lái)之后，對(duì)各式各樣問(wèn)題的制度分析和考察日漸增多，其中也有一部分涉及到中國(guó)政治的問(wèn)題。但正如楊光斌教授所說(shuō)：“在中國(guó)政治的研究中，新制度主義范式的運(yùn)用少之又少；而在中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中，新制度主義雖然是一個(gè)流行的范式，卻忽略了中國(guó)政治制度和國(guó)家權(quán)力組織結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)變遷的關(guān)系，這正是這種研究的致命缺陷”。“不僅制度安排和制度結(jié)構(gòu)的區(qū)分使我們關(guān)注制度環(huán)境問(wèn)題，而且中國(guó)不同于發(fā)達(dá)國(guó)家的現(xiàn)代化道路決定了我們不能忽視制度變遷中的制度環(huán)境?！盵1]在新制度主義者看來(lái)是外生變量的制度環(huán)境，其實(shí)正是中國(guó)政治研究者所要關(guān)注的主要內(nèi)容。

一、中國(guó)政治發(fā)展的兩種制度變量

在《發(fā)展中的政治經(jīng)濟(jì)》一文中，阿爾蒙德認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家的政治發(fā)展有兩個(gè)主導(dǎo)性內(nèi)容，“兩個(gè)政治變量是：(1)政府能力（或權(quán)力），(2)人民參政情況（或民主化）”。“政府能力包括政府機(jī)構(gòu)從社會(huì)吸取資源的能力，這些資源包括稅收、勞力、物資等；政府能力還包括規(guī)定人民社會(huì)生活的能力，例如要求人們工作、規(guī)定工作時(shí)間、確定工資、控制罪犯、管理交通等”?！叭嗣駞⒄傅氖巧鐣?huì)普通成員參加政府決策的程度”。這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即政府的權(quán)力與效能，和公眾對(duì)政府影響的程度，是兩個(gè)衡量政治發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)。政治發(fā)展指國(guó)家的發(fā)展和國(guó)家的民主化。[2](P65)亨廷頓的政治發(fā)展理論則更加注重政治制度方面的建設(shè)。在他看來(lái)，國(guó)家的政治制度化，既有結(jié)構(gòu)方面的內(nèi)容，又有倫理方面的內(nèi)容。從結(jié)構(gòu)方面說(shuō)，國(guó)家的政治制度化就是國(guó)家的政治組織和政治程序有一定的適應(yīng)性、復(fù)雜性、自主性和凝聚性；從倫理方面說(shuō)，政治制度化的倫理性內(nèi)容就是國(guó)家的公共利益，公民對(duì)國(guó)家公共利益的共識(shí)越大，該國(guó)家的政治制度化程度也就越高。亨廷頓把政治現(xiàn)代化界定為權(quán)威的合理化、新政治結(jié)構(gòu)與功能的分化和政治參與的擴(kuò)大?！昂嗤㈩D的整個(gè)政治理論，事實(shí)上始終圍繞著‘政治國(guó)家建設(shè)’和‘民族國(guó)家建設(shè)’這兩個(gè)軸心而旋轉(zhuǎn)?！螄?guó)家建設(shè)’所要解決的主要問(wèn)題是建立和鞏固國(guó)家政權(quán)，而‘民族國(guó)家建設(shè)’所要解決的主要問(wèn)題則是確立人民對(duì)國(guó)家的政治認(rèn)同?！盵3](P148)我認(rèn)為，這些觀點(diǎn)對(duì)我們思考政治發(fā)展的制度變量是非常有益的。

政治發(fā)展可以從政府與公民的關(guān)系的層面來(lái)解讀。假定國(guó)家發(fā)展政治的總目標(biāo)是最大限度地保證統(tǒng)治的有效性和持續(xù)性，要實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo)，國(guó)家有兩個(gè)任務(wù)：提高政府能力和鞏固統(tǒng)治合法性。對(duì)公民來(lái)說(shuō)，他們期盼享受安定幸福的生活并體現(xiàn)出主權(quán)在民的原則，有兩個(gè)要求：享受到充分提供的公共物品或公共物品以合理適當(dāng)?shù)姆绞焦┙o，通過(guò)政治參與實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利。不難發(fā)現(xiàn)，政府能力的提高聯(lián)系著公共物品的提供，其制度中介是政府；統(tǒng)治合法性則聯(lián)系著公民權(quán)利，其制度中介是憲政民主，因?yàn)橹挥性趹椪裰黧w制下統(tǒng)治者才能從公民那里獲得根本的統(tǒng)治合法性，而憲政民主又是實(shí)現(xiàn)和保障公民權(quán)利的最根本制度保證?；谶@個(gè)分析，我們可以說(shuō)，中國(guó)的政治發(fā)展有兩個(gè)根本的政治制度建設(shè)變量：政府制度和憲政民主。

關(guān)于這兩個(gè)制度變量，有如下判斷：第一，對(duì)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，兩者往往不可同時(shí)兼得。政府制度建設(shè)能夠提高政府掌控公民并從公民那里提取資源的能力，從而使得政府在可能的條件下向公民提供更多和更好的秩序、公共安全、基礎(chǔ)設(shè)施、教育、福利等公共物品，這有利于社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定。但是，如果同時(shí)也進(jìn)行憲政民主建設(shè)，會(huì)使得社會(huì)對(duì)于國(guó)家的各種壓力集中而且很大，各種矛盾一起顯現(xiàn)出來(lái)，又會(huì)造成不穩(wěn)定，使得憲政民主不但達(dá)不到其應(yīng)有的效果，而且還可能傷害到政府機(jī)構(gòu)建設(shè)。所以兩者不可同時(shí)兼得。這就涉及到兩者在政治發(fā)展中孰先孰后的問(wèn)題，即政治發(fā)展的次序（注：亨廷頓等在論述影響政治發(fā)展的因素中提到了順序，各種政治社會(huì)和經(jīng)濟(jì)進(jìn)程在現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的順序?qū)φ伟l(fā)展可能產(chǎn)生激烈影響（參見(jiàn)塞繆爾·亨廷頓，喬治·多明各斯：《政治發(fā)展》，載格林斯坦，波爾斯比編：《政治學(xué)手冊(cè)精選》，下卷，北京，商務(wù)印書(shū)館，1996）。）。第二，中國(guó)政治發(fā)展采取的是行政體制建設(shè)優(yōu)先于憲政民主的策略。我們可以從鄧小平的有關(guān)論述中找到充分的論據(jù)，說(shuō)明中國(guó)的改革開(kāi)放必然地就包含著政治體制改革。觀察政治體制改革的實(shí)際，我們發(fā)現(xiàn)最具政治實(shí)質(zhì)性意義的改革都是有關(guān)于政府制度建設(shè)的效能方面的，如公務(wù)員制度、分稅制等。而所推行的社會(huì)主義民主政治建設(shè)則進(jìn)展較慢，雖然其間的進(jìn)步也是有目共睹的。所以，漸進(jìn)式改革，不僅意味著將問(wèn)題化整為零逐個(gè)解決，而且包含著對(duì)要解決問(wèn)題的次序的安排。

二、制度供給次序安排的原因

為什么中國(guó)的政治發(fā)展會(huì)采取這種次序？阿爾蒙德在區(qū)分了政治發(fā)展的兩個(gè)變量之后，提出了一條重要的原則：要人民參政首先必須政府具備能力。如果沒(méi)有辦事的方法，參與辦事也就毫無(wú)意義；如果沒(méi)有實(shí)施決定的方法和能力，參與做出決定就沒(méi)有必要。就是說(shuō)，行政體制建設(shè)是憲政民主建設(shè)的充分條件。亨廷頓之所以強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定優(yōu)先于政治參與，也是出于同樣的理由。這個(gè)學(xué)術(shù)研究的結(jié)論非常有說(shuō)服力，但這僅僅是個(gè)學(xué)術(shù)結(jié)論而不是解釋。我想從制度供給的角度來(lái)解釋這個(gè)問(wèn)題。

戴維·菲尼強(qiáng)調(diào)制度供給的重要性：“制度變化的供給是重要的；需求的變動(dòng)趨勢(shì)雖為必要條件，但不是了解變化路線的充分條件，政治經(jīng)濟(jì)分析的要素是決定性的；對(duì)于統(tǒng)治精英的政治經(jīng)濟(jì)成本和利益，是對(duì)變化的性質(zhì)和范圍做出解釋的關(guān)鍵?！薄爸贫茸兓墓┙o有這樣的顯著特點(diǎn)：它取決于政治秩序提供變化的能力和意愿，這種能力和意愿好比影響傳統(tǒng)產(chǎn)品市場(chǎng)上貨物供應(yīng)的種種因素。”又說(shuō)：“有很多重要因素影響政治秩序提供新的制度安排的能力和意愿。這些因素包括制度設(shè)計(jì)的成本，現(xiàn)有的知識(shí)積累，實(shí)施新安排的預(yù)期成本，憲法秩序，現(xiàn)存制度安排，規(guī)范性行為準(zhǔn)則，公眾的一般看法和居于支配地位的上層強(qiáng)有力決策集團(tuán)的預(yù)期凈利益?！盵4](P148)我認(rèn)為，中國(guó)政治發(fā)展的這個(gè)次序安排，與制度供給者的能力和意愿有很大關(guān)系，或主要取決于他們。能力雖然很重要，但它的解釋力不如意愿，所以這里假設(shè)制度供給者的能力是足夠的，僅就意愿方面展開(kāi)分析。

從制度供給者的角度看，按照這個(gè)次序提供制度的理由是相當(dāng)簡(jiǎn)單的，即相對(duì)于憲政民主建設(shè)來(lái)說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)建設(shè)的收益較大而成本較低。收益較大是因?yàn)?，它關(guān)涉到的兩種重要能力，即控制能力和提取能力的提高，意味著供給者的收益值為正。因?yàn)榍罢哂欣谡沃刃虻姆€(wěn)定而后者又為供給者提供了更多的供養(yǎng)，而憲政民主至少在短期內(nèi)所造成的壓力對(duì)供給者來(lái)說(shuō)并非一件好事；成本較低是因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)是在原有的基礎(chǔ)之上的一種能力拓展，可用制度資源較多且穩(wěn)便，而憲政民主建設(shè)則需要制度創(chuàng)新，代價(jià)大且風(fēng)險(xiǎn)高。

新制度主義所能提供的解釋至此足矣，但從政治學(xué)的角度，我認(rèn)為尚需要深化的是：第一，壓力的指向不同。憲政民主建設(shè)的過(guò)程是公民權(quán)利實(shí)現(xiàn)和保障的過(guò)程。這意味著，對(duì)依然在進(jìn)行民主政治建設(shè)的國(guó)家而言，它是來(lái)自公民的一種壓力，至少是和國(guó)家的當(dāng)下意愿相左的，容易被視作進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的干擾因素，國(guó)家自然少有意愿來(lái)進(jìn)行此種制度建設(shè)。而提高能力，既是國(guó)家的一個(gè)自然的傾向，又同時(shí)是國(guó)家地位提高的過(guò)程，所以，國(guó)家內(nèi)在的邏輯決定了國(guó)家能力建設(shè)背后具有強(qiáng)有力的動(dòng)力。第二，兩種制度間彼此的效果替代不一樣。國(guó)家的兩大目標(biāo)：國(guó)家能力和合法性分別由政府機(jī)構(gòu)和憲政民主所提供，這是從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)的。實(shí)際中，政府機(jī)構(gòu)的建設(shè)在直接提高國(guó)家能力的同時(shí)，也間接地可以提供給國(guó)家一定的合法性。即有效性的提高可以提升當(dāng)下制度的合法性，很多發(fā)展中國(guó)家的實(shí)踐證明了這一點(diǎn)。但是，反過(guò)來(lái)卻不一定，即提升合法性的制度建設(shè)未必就能提供有效性，至少在制度供給者看來(lái)是如此（注：在新近的比較政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中，學(xué)者們認(rèn)為實(shí)際上憲政民主制度是更有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的，見(jiàn)PhilipKeefer,whatdoespoliticaleconomytellusabouteconomicdevelopment-andviceversa,AnnualReviewPoliticalScience,2004.）。

這就是中國(guó)政治制度變遷中政府機(jī)構(gòu)優(yōu)先于憲政民主的次序安排之原因，也是我們稱(chēng)之為漸進(jìn)式改革的一個(gè)重要原因。實(shí)踐證明，到目前為止，這個(gè)次序安排基本上是有效的。學(xué)術(shù)界對(duì)它的贊許遠(yuǎn)遠(yuǎn)大過(guò)批評(píng)，贊許中所舉出的大部分理由也是非常堅(jiān)實(shí)的。所以這樣說(shuō)也是站得住腳的：它目前需要建設(shè)性討論更勝過(guò)無(wú)謂的贊許。

三、制度供給次序安排的局限

雖然我已經(jīng)指出，作為制度供給者的國(guó)家安排了這個(gè)次序，并且學(xué)者們特別強(qiáng)調(diào)在發(fā)展中國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中國(guó)家的主導(dǎo)作用。但是政治發(fā)展的過(guò)程并非就是國(guó)家上演的一出獨(dú)角戲。在給出的分析框架中，政治發(fā)展的制度變遷過(guò)程是國(guó)家與公民之間的互動(dòng)模式結(jié)構(gòu)變化的過(guò)程，所以公民一方也是重要的，他們是另外一個(gè)主角，他們的評(píng)價(jià)是衡量制度績(jī)效的關(guān)鍵。下面就從公民的角度來(lái)探討這種次序安排現(xiàn)實(shí)的和可能的局限。

局限一，國(guó)家難以禁絕機(jī)會(huì)主義行為。在國(guó)家能力的提高中，資源提取能力是很重要一方面，因?yàn)樗硎局鴩?guó)家在何種程度上可以從公民那里抽取足夠的資源。假設(shè)國(guó)家是追求租金最大化的，也就是說(shuō)，在無(wú)約束的條件下，國(guó)家的傾向是提取的越多越好，這樣問(wèn)題就出來(lái)了：在無(wú)有力約束的條件下，怎樣才能保證國(guó)家的提取是必要的而不是一種對(duì)公民財(cái)產(chǎn)貪婪的掠奪呢？對(duì)于官員而言，可以制定出種種的法規(guī)來(lái)約束他們的掠奪行為，但是這里談的是整個(gè)制度，即假如國(guó)家制度變?yōu)槁訆Z性的，有什么可以制止的有效途徑嗎？至少現(xiàn)在還沒(méi)有。所以，在無(wú)有力約束的條件下，國(guó)家難以禁絕其機(jī)會(huì)主義行為。

局限二，腐敗和尋租大量存在。腐敗指的是公共權(quán)力的私人運(yùn)用，尋租指的是非生產(chǎn)性浪費(fèi)社會(huì)資源的活動(dòng)。政府能力提高的過(guò)程，也是國(guó)家權(quán)力增加和掌控社會(huì)力度增大的過(guò)程，而這都為腐敗和尋租的大量存在提供了可能性。腐敗和尋租都是官員或部分公民以其他大部分的公民的利益為代價(jià)來(lái)牟取小范圍利益的一種行為。這個(gè)問(wèn)題的嚴(yán)重性有目共睹。

局限三，分配不平等。國(guó)家能力的提高也就意味著國(guó)家向公民提供的公共物品的增多，分配方式和原則就顯得十分重要。研究表明，在發(fā)展中國(guó)家，其分配往往是加劇而不是遏制了公民間的不平等。按照利益集團(tuán)理論的重要原則，即組織起來(lái)的集團(tuán)往往比沒(méi)有組織的集團(tuán)能向官員們施加更大的壓力，而小集團(tuán)組織起來(lái)的可能性又比大集團(tuán)大的多。在公民權(quán)利未被充分實(shí)現(xiàn)的情況下，部分強(qiáng)勢(shì)的既得利益集團(tuán)能夠使政策更多地向他們傾斜，這樣便發(fā)生政策扭曲，加劇本來(lái)已經(jīng)由于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而產(chǎn)生的不平等。所以，目前中國(guó)日益嚴(yán)重的貧富分化，不僅有經(jīng)濟(jì)的原因，還有政治的原因。

政府機(jī)構(gòu)建設(shè)優(yōu)先于憲政民主建設(shè)的次序安排所產(chǎn)生出的績(jī)效，即能力提高和合法性增強(qiáng)，有可能被這三種及其他的局限所帶來(lái)的負(fù)面影響所削減。就是說(shuō)，政府機(jī)構(gòu)建設(shè)也遵循收益遞減規(guī)律。為了彌補(bǔ)日益遞減的收益，制度供給者的一個(gè)主要傾向就是認(rèn)為建設(shè)還不夠到位，所以就會(huì)設(shè)立更多的相關(guān)制度，使收益穩(wěn)定在一個(gè)相當(dāng)?shù)乃缴?。這是一個(gè)很重要的現(xiàn)象，我們稱(chēng)之為政府制度的過(guò)密化經(jīng)營(yíng)（注：過(guò)密化是美籍學(xué)者黃宗智研究中國(guó)清代以來(lái)的經(jīng)濟(jì)時(shí)所提出的重要理論觀點(diǎn)，它是指在人口壓力下，勞動(dòng)投入增加而邊際報(bào)酬遞減情況下進(jìn)行的生產(chǎn)。我認(rèn)為兩者情形非常相似，所以以這個(gè)名詞來(lái)借喻。）。制度主義的路徑依賴可以解釋這個(gè)現(xiàn)象。路徑依賴指的是一種制度一旦形成，不管是否有效，都會(huì)在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)存在并影響其后的制度選擇，就好像進(jìn)入特定的路徑，制度變遷只能按照這種路徑走下去。[5](P153)而出現(xiàn)路徑依賴的內(nèi)在機(jī)理是因?yàn)?，制度有“自我?qiáng)化機(jī)制”，即初始選擇的制度安排，由于收益較大，隨之而來(lái)很多配套的措施，而制度安排之間的協(xié)調(diào)更強(qiáng)化了初始制度變遷的方向。

不管有沒(méi)有被認(rèn)識(shí)到，可以肯定地說(shuō)，有很多的涉及公共物品提供的問(wèn)題，如法規(guī)叢生、社會(huì)不穩(wěn)、侵奪甚多等都與這種制度的過(guò)密化經(jīng)營(yíng)有關(guān)系。所以現(xiàn)在的問(wèn)題是，如何規(guī)避制度的過(guò)密化經(jīng)營(yíng)？

四、制度創(chuàng)新：政治性內(nèi)部化與憲政民主建設(shè)

行政體制的過(guò)密化經(jīng)營(yíng)實(shí)際上是制度不均衡的表現(xiàn)。照新制度主義的看法，當(dāng)一個(gè)社會(huì)中的制度供給大于或小于制度需求的時(shí)候，就出現(xiàn)了制度不均衡，當(dāng)行為者的利益在現(xiàn)有的制度下得不到滿足時(shí)，也會(huì)產(chǎn)生對(duì)新的制度需求，他們會(huì)要求重新安排現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)，或進(jìn)行制度創(chuàng)新。林毅夫認(rèn)為，制度不均衡的原因在于：“從某個(gè)起始均衡點(diǎn)開(kāi)始，有四種原因能引起制度不均衡：①制度選擇集合改變；②技術(shù)改變；③制度服務(wù)的需求改變；④其他制度安排改變。這四種原因中的每一種原因本身又由幾個(gè)不同因素組成。”[6](P384)在發(fā)展中國(guó)家政治發(fā)展的過(guò)程中，出現(xiàn)行政體制的過(guò)密化經(jīng)營(yíng)意味著，這方面的供給成本高且供給得不好。這種制度不均衡要靠憲政民主建設(shè)來(lái)克服（雖然可能不完全克服），下面就說(shuō)明理由。

首先，就公民對(duì)國(guó)家的公共品需求而言，行政體制的過(guò)密化經(jīng)營(yíng)顯示了國(guó)家沒(méi)能充分反映公民們的偏好。按照公民們的偏好，他們作為整體而言需要的是一個(gè)透明、高效、負(fù)責(zé)任、講誠(chéng)信且提供了良好的服務(wù)和公共品的政府，所以國(guó)家的機(jī)會(huì)主義行為、腐敗和尋租的大量存在肯定是和公民整體的偏好相違背的。而憲政民主，就其基本功能而言，就是公民偏好對(duì)于國(guó)家的表達(dá)機(jī)制以及偏好被執(zhí)行的保障機(jī)制，這是憲政民主能夠克服行政體制過(guò)密化經(jīng)營(yíng)局限的第一個(gè)理由。

其次，腐敗和尋租等活動(dòng)的出現(xiàn)和正常的政治參與渠道不暢有關(guān)，就其性質(zhì)而言算是公民政治參與的一種畸形的或變種。這種政治參與的成本是相當(dāng)高的，或者說(shuō)，在過(guò)密化經(jīng)營(yíng)的情況下，公民與政府之間的互動(dòng)成本是相當(dāng)高的。對(duì)政府而言，它會(huì)失掉很多合法性和績(jī)效，對(duì)大部分的公民而言，則意味著權(quán)利和利益被無(wú)端地剝奪。與之相關(guān)的問(wèn)題的另一面就是，發(fā)展所帶來(lái)的好處很多被作為國(guó)家人的官員和部分強(qiáng)勢(shì)公民團(tuán)體所竊取了，而成本卻是由國(guó)家和廣大公民來(lái)承擔(dān)的。我認(rèn)為，從政治參與的角度來(lái)說(shuō)，憲政民主是一種界定“政治產(chǎn)權(quán)”的制度，它能明確非市場(chǎng)決策中成本與收益，使相對(duì)的成本收益的主體一致化。

經(jīng)濟(jì)學(xué)上有“外部性”這一概念，指的是由經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)所引發(fā)的外在于其成本或收益的由其他主體（社會(huì)）所擔(dān)負(fù)的成本或獲得的收益。諾斯認(rèn)為，當(dāng)某個(gè)人的行動(dòng)所引起的個(gè)人成本不等于社會(huì)成本、個(gè)人收益不等于社會(huì)收益時(shí)，就存在外部性。按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，社會(huì)成本之所以存在是因?yàn)樗鼰o(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)來(lái)定價(jià)，而無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)的原因又是因?yàn)樗漠a(chǎn)權(quán)不明晰。所以解決的方法就是劃分產(chǎn)權(quán)，使個(gè)人為自己行為的社會(huì)后果承擔(dān)成本，即通過(guò)建立產(chǎn)權(quán)制度將外部問(wèn)題“內(nèi)部化”。仿照這個(gè)思路，我認(rèn)為當(dāng)前公民與國(guó)家互動(dòng)成本過(guò)高就是因?yàn)楣賳T和部分公民政治行為的外部性所引起的，同樣地，解決的方法應(yīng)當(dāng)是使外部政治成本內(nèi)部化，即“政治性內(nèi)部化”。

政治性內(nèi)部化的關(guān)鍵在于界定政治產(chǎn)權(quán)，這對(duì)中國(guó)政治發(fā)展意味著什么呢？在政府機(jī)構(gòu)這一制度領(lǐng)域，政治產(chǎn)權(quán)即政治權(quán)力的歸屬和運(yùn)用是一目了然的。按照國(guó)家的本質(zhì)即暴力的壟斷性使用，政治產(chǎn)權(quán)自然是屬于政府的，公民須得接受和配合。權(quán)力的壟斷決定了政治產(chǎn)權(quán)不是一個(gè)問(wèn)題而是一個(gè)結(jié)論。所以，要界定產(chǎn)權(quán)，不能在行政體制這方面來(lái)談，必須將目光轉(zhuǎn)向政治發(fā)展的另外一個(gè)重要變量，即憲政民主制度方面。目前中國(guó)公民的政治參與大量集中在政府機(jī)構(gòu)方面，即公民通過(guò)直接或間接的參與政府的管理和決策來(lái)達(dá)到自己的目的，我們說(shuō)過(guò)，這必然會(huì)造成外部不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，即他們的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其成本。將絕大部分的公民政治參與從行政體制導(dǎo)向憲政民主制度的過(guò)程，就是我們所說(shuō)的“政治性內(nèi)部化”。憲政民主制度吸收公民參與政治的過(guò)程，也就是公民或公民團(tuán)體的偏好表達(dá)與利益和力量博弈公開(kāi)化、制度化、規(guī)范化、有序化的過(guò)程，只有在這樣的制度框架內(nèi)，才能解決政治產(chǎn)權(quán)的界定問(wèn)題，使其政治參與的收益與成本相當(dāng)（雖然不可能完全相當(dāng)）。所以，政治性內(nèi)部化這一概念說(shuō)明的是憲政民主發(fā)生的動(dòng)力學(xué)。

五、增量民主與政治發(fā)展路徑的分岔

在關(guān)于中國(guó)政治發(fā)展路徑的研究中，俞可平教授所提出的增量政治改革和增量民主有一定的說(shuō)服力。俞教授認(rèn)為它們有四層基本的意義：首先，正在或?qū)⒁M(jìn)行的政治改革和民主建設(shè)，必須有足夠的“存量”；其次，存量基礎(chǔ)上還要有量的和質(zhì)的突破，即形成新的增量；其三，改革和發(fā)展是漸進(jìn)和緩慢的，是一種突破但非突變；其四，增量民主的實(shí)質(zhì)，是在不損害人民群眾原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益。[7](P376)這實(shí)際上強(qiáng)調(diào)的是中國(guó)的政治發(fā)展應(yīng)當(dāng)是一個(gè)漸進(jìn)的質(zhì)變的各方政治收益都增進(jìn)的演化過(guò)程，本文可算作是這種觀點(diǎn)的一個(gè)注腳。因?yàn)檫@里分析了政府機(jī)構(gòu)建設(shè)優(yōu)先于憲政民主建設(shè)的原因，以及點(diǎn)出了政治性內(nèi)部化實(shí)際上是國(guó)家和公民利益共進(jìn)的過(guò)程。

但本文還有另外一層意思。這種次序安排發(fā)展到一定階段，其績(jī)效便會(huì)被它的局限性所帶來(lái)的負(fù)面影響所抵消，在這種情況下，如果仍然強(qiáng)調(diào)提高國(guó)家能力的首要性，便會(huì)陷入一種制度的過(guò)密化經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，便會(huì)耗散既定的收益。這是憲政民主發(fā)生的契機(jī)，因?yàn)閼椪裰鞔藭r(shí)成為了降低它的社會(huì)成本進(jìn)行制度創(chuàng)新的單項(xiàng)選擇；這也是政治發(fā)展的一個(gè)分岔口，因?yàn)樵谶@樣一個(gè)臨界點(diǎn)上，如果由于種種原因沒(méi)能引入作為救贖者的法治化政治，政治發(fā)展便脫離了當(dāng)時(shí)做這種次序安排的初衷，滑向一個(gè)不確定的狀態(tài)。

兩層意思疊加起來(lái)，我的結(jié)論是，中國(guó)這種漸進(jìn)式改革策略實(shí)際上是對(duì)我們政治智慧的最大考驗(yàn)，怎樣擺脫諾思悖論而不墮入拉美式陷阱，是我們的政治發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。而要在政府利益與公民利益之間尋求最佳的結(jié)合點(diǎn)，必須采取雙贏而不是單贏的政治改革戰(zhàn)略。

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