政治轉型趨向分析論文

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2001年12月11日，世界貿易組織(WTO)多哈會議決定，接納中國為該組織的第143個成員。中國加入被稱為當今世界“經濟聯合國”的WTO后，該組織對中國的影響不限于經濟層面，從長遠看，WTO對中國轉型期的政治走向也將產生重要影響。本文僅從政治學的角度對WTO與中國政治的相關問題展開探討。

一、WTO帶來的政治訊息

WTO究竟給中國帶來了什么訊息?要回答這個問題顯然不是僅僅“將WTO與普通百姓的生活聯系起來”所能解決的。它需要從WTO的性質、游戲規則等規章制度對成員國的要求出發，才能分析獲得WTO給中國經濟——政治生活的不同層次帶來的全方位的訊息。以WTO的組織性質為例，1993年11月烏拉圭回合形成的“多邊貿易組織協議”規定，WTO是制訂和管理國際貿易規則的機構，其運轉方式之一，就是按照多邊規則管理政府貿易行為。在政治學的視野里，只要國際性的組織有權對成員國的一個方面(比如貿易、外交等等)擁有管理權，那么受制約的國家，就已不是原來意義上的國家了。這一點，國外的非政府組織和很多人士在對WTO的指控中就有強烈反映，他們認為，“通過創造一個有權實行經濟制裁以強迫執行規定的超國家法院，世界貿易組織已經取代了民族國家政府，它是一個由無數公司支持的政府。”[1]由此引發的問題顯然不僅僅是經濟貿易層面的問題。所以，在世界范圍還有一說，認為WTO對“人權”“民主”“平等”乃至環境都會有一定的影響。據此我們可以看到加入WTO給中國帶來的訊息絕非僅限于擴大出口貿易、引進外資、激發競爭意識、促進技術進步、推動經濟增長、提高生活水平等經濟層面的內容。它還帶來深層的隱性層面的訊息，這就是：加入WTO給中國的政治，包括管理體制、政治觀念、政治制度、權利結構等帶來重大影響。

二、WTO對中國政治層面的影響

中國加入WTO這樣一個國際性的“經濟聯合國”所帶來的影響必定是全方位多層面的。只不過這種影響在對各層面的影響方式上、表現形式上、發生作用的時間上、反應的烈度上有所差異而已。以WTO對中國政治表面的影響而言，其影響方式主要根據成員國的多邊協議確定的原則；其表現形式主要運用成員國的貿易管理授權對貿易行為進行規范；這些原則和規范對加入國各方面發生作用的過程大致是：

首先對經濟貿易層面的關稅及相關貿易法律法規發生作用；其次則對與經濟貿易有關的管理體制發生作用，與此同時開始影響成員國的政府行政管理機制；接著對該國的政治制度提出變革要求，伴隨此要求的是對該國的思想觀念產生影響，并通過長期的游戲規則潛移默化經濟——政治行為方式和文化——生活方式。

自然，由于加入WTO的成員國的國情差異，上述影響層面和過程不盡相同。如歐美參與制定WTO總原則和游戲規則的國家，顯然受WTO的影響要相對小些；至于象我國這樣由計劃經濟向市場經濟過渡的國家，受WTO的挑戰和影響肯定要相對大些。而在中國“入世”面臨的這些相對大些的挑戰和影響中，政治層面最突出，難度最大。這是因為WTO的顯形貿易原則和游戲規則，內含世界發達國家的隱性理念、政治訴求、制度原則、行為方式。斯坦福大學胡佛研究所高級研究員、馬尼拉亞洲發展銀行管理顧問希爾頓·魯特(Hiltonroot)1996年在《Asiansurvey》(《亞洲觀察》)雜志中曾公開說：“盡管讓中國領導人遵守國際標準存在一定難度，中國參與這些組織的前提仍然必須是遵守國際標準。”[2]希爾頓的話雖然說的很不客氣，但是他的話從另一個角度也道出了事實真相，即只要中國參加包括WTO在內的“這些組織”就必須遵守該組織規定的行為標準。好在中國對此早就有思想準備。以中國加入WTO為例，中國政府在“入世”談判中早就做出了七項承諾：農產品關稅將降低一半；4年內咨詢科技產品實現零關稅；在服務業上，中國承諾5年后，中國的物流、運輸、銀行等服務業要自由化。5年后，外國銀行可以進入中國，并允許金融和人壽保險業外資股權達到50%；繼續國有企業的改革；改革價格控制制度，逐步實現按市場調節價格，而非政府的價格；繼續法律改革，承諾全國建立統一的《行政法》，加強法律的透明度；尊重知識產權法。

分析中國加入WTO的承諾，不難發現其中象降低稅率，改變物流、運輸、銀行等服務業的體制，允許外國金融資本進入，放棄政府價格控制制度，建立全國統一的《行政法》的保證等等，無不與冷戰時期的國家主權原則相關。事實上，早在中國爭取加入WTO的過程中，WTO的總原則就已經給中國帶來了最重要的政治挑戰——改變冷戰時期的國家主權觀念，把一部分原屬國家主權的貿易原則及與其相關的稅率決策、市場準入等獨立國家的權利按照多邊協議轉移給WTO。這種在全球143個國家(包括中國)悄然發生的部分主權轉移，如果按照博丹和霍布斯在16——17世紀提出的國家主權理論看，無疑是一件世界性的政治事件。即使在他們之后三百年的冷戰時期，這類事件也是難以想像的。但在20世紀末知識經濟興起與全球一體化的進程中，它在一片微笑中平靜地降臨了。對于WTO與成員國之間的這一現象不管媒體可能有多少解釋，都不能改變這樣一個事實，即一國在成為WTO成員的那一刻，WTO已完成了對其國家主權的部分挑戰和影響，在成員國對多邊協議表示接受的微笑中，WTO悄然獲得了對該國政府貿易行為的監督、管理權。

無疑，這也是“入世”初始WTO對中國政治層面的第一個挑戰和影響。

與WTO對中國的第一個政治影響相比，“入世”給中國的第二個政治影響是在與貿易有關的法律規定和行政審批制度層面展開的。在備受世人矚目的七項承諾中，中國對WTO做出的“繼續法律改革”、“改革價格控制制度”、“繼續國有企業改革”等保證，一方面要求中國在極短的時間內清理、修訂、廢除不適合WTO要求的法律；另一方面迫使中國加速改革與貿易體制相關聯的行政審批制度。據媒體報道，中國最早對“入世”可能帶來的影響做出反應的是外經貿部。該部在1999年就成立了專門負責清理、修訂和完善有關法律、法規工作小組。至“入世”前，國務院和各部門共清理出中央以及需要制定、修訂或者廢止的法律、行政法規、規章和其他政策措施共1150多件。為了與WTO在法律和審批制度上接軌，中國在“入世”前后采取了緊急行動：

——2001年10月中旬，中國政府《國務院關于廢止2000年以前的部分行政法規的決定》，宣布現行756件行政法規中80件失效，141件廢止；

——同年10月24日，國務院在北京召開行政審批制度改革工作電視電話會議，就加快推進行政審批制度改革工作進行部署，國務院副總理李嵐清在會上發表講話，要求各地區、各部門從政治和大局的高度充分認識行政審批制度改革的重要性和緊迫性，加快推進這項改革；

——在國務院采取上述行動后不久，國家計委對1992年至2000年底前的價格規章及其他規范性文件共341件進行了清理，廢止其中的124件；

——2001年12月，國家經貿委也按照WTO的要求，遵守法制統一、公開透明的原則，清理了2000年以前頒行的部門規章，決定終止第一批共13件規章；

——2001年11月，最高人民法院為“入世”清理我國的司法解釋1200多件(次)，決定廢止其中一批；

——2001年12月28日新華社報道，2002年1月1日起中國進出口條例、反傾銷條例、反補貼條例、貨物進出口管理條例、獸藥管理條例、農藥管理條例、外商投資電信企業管理條例、外國律師事務所駐華代表機構管理條例、法規規章備案條例等一批新制定或修改的與貿易有關的行政法規將付諸施行。[3]

上列種種中國應對“入世”的行動，只是中國法律和行政審批制度與貿易有關的部分，且這部分還僅僅是中央層面的。至于WTO對中央以下省、直轄市、自治區這方面的影響和沖擊則更大，以中國邊陲省份黑龍江省為例，為了應對WTO帶來的法律規范要求，需要對建國以來各級黨委、人大常委會、政府及其所屬部門單獨或者聯合制定的政策性、規范性文件進行清理，其清理總量達13萬件左右，被當地人稱為該省“建國后最大的一次清理”。誰也沒有理由否認這類大規模的行動是WTO帶來的政治影響。其實，WTO對這一層面的影響還有更為深刻的一面，即各級政府清理完畢后公布的法規規章，將受到WTO規則確立的審查制度的檢驗。根據這種審查制度，中國司法機關將改變“入世”前不受理對行政法規、規章或行政機關制定、的具有普遍約束力的決定、命令而提出的訴訟，將按照WTO有關司法審查的規定，把政府與市場有關的抽象行政行為(如行政法規、部門規章、政府規章、具有普遍約束力的決定、命令等)和部分終局行政裁決行為，納入到法院司法審查的范圍。這種變化的實質就是用WTO的規則對政府權力進行限制，防止政府濫用權力。更為突出的是，WTO要求所有成員國必須建立獨立的司法審判制度，由法院負責審理個人或企業對政府違反WTO規則的行為提起訴訟。這種司法改革的訴求透露著隱性的西方政法理論：獨立審判和三權分立。

WTO給中國帶來的第三個政治層面的影響，表現在更深層的中國政府權力結構上。所謂政府權力結構是指一個國家的行政管理權力的分配模式。新中國成立后，長期實行計劃經濟，與此相對應的是政治上實行高度中央集權。改革開放以來，中國經濟體制改革奉行的是“放權讓利”，即中央向地方和企業下放財政權和管理權。中國經濟體制改革的這一核心思想，與WTO總原則的主要精神在方向上是有重合之處的。但是，在中央給地方下放權力到什么程度的問題上，中國與WTO的要求又存在明顯的矛盾。這是因為中國的經濟改革雖然通過“放權讓利”、訴求市場經濟，但是是否愿意接受構建市場經濟導致的非集權化過程，則存有很大的疑問；而WTO的總原則表面上看并沒有對成員國政治權力分配模式有特殊的訴求，但是由于該原則是在成員國訴求經濟體制的最大市場化，因此，可以說其最終訴求的是全球范圍的非集權化過程。中國“入世”后，WTO給中國帶來的最大最根本的政治影響，將是通過長期的市場追求，加大非集權化的力度，加快非集權化的進程。

自然，“入世”后，WTO給中國各個層面帶來的政治影響遠非上述三個方面。其他如開放全國市場帶來的國家安全問題，外資參加中國電信業角逐帶來的網絡信息失控問題；目前已經存在的地區差別、貧富差別在WTO訴求市場化的杠桿下急劇加大帶來的社會穩定問題；伴隨“入世”后游戲規則的變化給價值觀帶來的巨大影響和后果問題，等等，都是可以預見而不言自明的事實。

三、WTO催動中國政治轉型的可能趨向

關于中國經濟體制改革催動政治轉型的趨向，是海內外人士十分關注的問題。可以說，中國改革開放20余年，有關這一問題的各種分析報告、預測、估計、構想雖然時起時伏，但從未間斷。以國內而言，學界從80年代初的模式選擇到80年代末90年代初的體制“漸進”與“突變”之爭，表面上的經濟轉軌討論，始終籠罩著姓“資”社“社”的陰霾。無須贅釋，中國改革進程中對姓“資”姓“社”問題的憂慮，本質上乃是對經濟體制改革催動政治轉型趨向的關懷。這種關懷不管其價值如何，顯然含有20世紀中期“冷戰”政治的意味。在海外遠邦近鄰的對華關注中，美國社會學界和政治學界最為突出，他們一直把市場化改革對中國國家——社會關系的影響，當做很大的課題，采用“范式”(即市場經濟范式、政治體系范式、文化經濟范式)研究的方法，探討中國體制改革的軌跡和趨向。其中，尤以第一范式(近似制度經濟學的市場經濟范式)對中國學界影響較大。盡管美國學者的三種范式給出了中國政治轉型的三種可能，但是他們從心底里希望中國的轉型能夠按照一種可能——市場經濟范式演進。美國哈佛大學博士、日本國上智大學社會學系教授王達偉(Daviol.L.Wank)在一次談話中證明了美國這方面的關懷，他說，“一個很有意思的問題就是，市場經濟范式在美國影響力最大，普遍到了一般報紙都按這種范式報道中國，一般的政治家都說中國正在進行市場轉型變革。……一些西方人以為，中國越來越變成‘我們’不再那么神秘了，可以接受了。”[4]至于美國政要希望WTO對中國政治轉型產生的影響和趨勢，則可以以克林頓1999年的一次發言為代表。在這次發言中前美國總統宣稱，中國加入WTO意味著制度的改變。[5]結合美國上上下下對中國體制轉型的關懷看，期盼中國在制度上變成美國人眼中的“我們”，是再清楚不過的。但是，“范式”都是有前提的概括，離開具體前提的范式演繹、闡釋很難說明問題。以WTO對中國政治影響及其轉型趨勢看，一方面確如西方學者所看到的中國經濟體制已經朝市場化轉變，加入WTO將在規定時間內加大這種進程，由此帶來的政治影響(比如，非集權化過程、行政管理機制的轉變等等)不可低估；然而，制約中國轉型期政治走向的另一面，即中國的政黨制度、黨政體制、近一個世紀培育的意識形態和高度分散的小農村社制，無疑則更不可輕視。

事實上，參與影響中國政治轉型趨勢的因素遠不止上述種種，其它如文化轉統、宗教信仰、民族關系乃至社區、風俗、習慣，等等，都能在不同層面對中國政治轉型趨勢產生不同程度的影響。但是，從中國現實政治結構看，中國共產黨的制度和由此構建的黨政互滲體制，以及與此密切相關的意識形態體系是中國當今政治的核心。中國共產黨運用現行體制能夠對改革進程產生推阻作用，體現自己執政黨的控制力。由此可見其在中國政治轉型趨勢上的地位和作用。這樣我們可以把影響中國政治轉型趨勢的因素，分為決定性因素和非決定因素。毫無疑問，在動態的轉型過程中，“決定性因素”和“非決定性因素”不可能一成不變。但在近期中國體制轉型中能夠影響中國政治轉型趨勢的決定因素，實際上表現為兩極，即以市場經濟訴求的非集權化為一極與以計劃經濟訴求集權為另一極。這兩極態勢的變化、沖突、互動、消長，必定直接影響中國政治轉型的趨勢。

中國改革開放20多年，其間明確提出構建市場經濟僅十多年。在此基礎上加入WTO，不論決策者的初衷是什么，其結果將強化市場經濟范式的“市場經濟——非集權化”過程。關于這一點絕非虛言。中國經濟體制轉型雖則僅僅開始，市場化尚未全面展開，但是，由于中國是在計劃經濟體制下，以“放權讓利”的方式啟動體制改革的，對于現代意義的分權化缺乏研究，誤將國家權力結構的集中和分權的變革當作簡單的權力加減法 。結果“放權讓利”沒有與此同步設置對被下放的權力加以規范化的控制，喪失了一次訴求權力分配結構現代化的機遇，致使地方主義特色的分權化迅速抬頭。這種地方主義分權化并不是市場經濟范式訴求的非集權化，兩者的重大區別在于：地方主義分權化以地方、部門壟斷、分割市場為特征，并以此取代計劃經濟時代的中央集權壟斷；而市場經濟的非集權化反對各種形式的國家(包括地方政府)干預導致的壟斷。在中國，地方主義分權化主要以分割市場為取向的實例有很多，其中上海和武漢生產的桑塔納轎車與富康轎車的競爭一度引起外國學者重視。西方學者圭倫·法布瑞在2000年的一次國際研討會中分析說：“如果是在一個開放的國內市場上，汽車生產上的競爭將會采取價格、質量和售后服務等方面的競爭形式。但是在中國，這種形式卻采取了稅收的形式：非上海生產的汽車如果進入上海市場，則必須繳內80元的許可費；而湖北人如果要購買桑塔納汽車也必須支付中央政府已經取消的額外費用，其中支付的70元名義上是為特困國企籌集資金。”[6]

透視這類市場競爭，最能看出中國地方主義分權化的特色，它清楚地顯示：地方的政府、立法、執法部門的權力如何圍繞地方利益(如稅收)運轉的事實。而這種事實更清楚地表明，無制約的地方分權在地方利益的驅使下，必然置中央的政策法令于不顧，置市場經濟需要的統一市場于不顧。事實上，從被媒體不斷曝光的諸如大規模開設的地下工廠、集團性走私、制假販假、亂收費等屢禁不止的事件中，我們都可以看到地方主義分權化脫離合理集權制約的權力濫用。這種地方主義分權化的權力濫用甚至發展到對中央政令的打折與違背。有材料顯示：僅國有土地轉讓一項，1992年只有10%是按中央政令公開出讓的，其余都被地方政府通過行政手段分配了，中央只從其中獲得應收入的1%。[7]

在中國改革開放的整個進程中，地方政府一方面受利益驅動不斷加大與中央爭利的力度，另一方面中央又無法形成制約地方主義分權的有效新途徑。在這樣的處境中，中央為給改革提供活力還不得不堅持“放權讓利”。由此產生的直接后果便是財政上的“兩個比重”的急劇下降：1978年政府財政收入占國內生產總值的比重為31.24%，1993年僅為15.33%；1978年中央財政收入占整個財政收入的比重為60%，1993年猛降為38.6%。[7]更為引人注目的是，在經濟改革的第一個十年內，地方政府的全國總財力超過了中央近一倍。誠然，這種變化在很大程度上是“放權讓利”的結果。但是不能不看到，這種財力的變化遲早會影響中央和地方的權力結構。事實很清楚，這種潛在變化具有兩種可能趨向，一是國家密切關注變化動向，研究利用這種變化，將其納入中央適當集權、地方合理分權的框架，使其向正向趨勢發展；另一是只注重用“放權讓利”推動經濟體制改革，不考慮與其配套的政治體制改革，使經濟改革既缺少相應規范，又缺乏長期支持，其結果使潛在變化向中央權力逐漸衰落地方分權日益興盛的趨向發展。這后一種趨向，基本上是前蘇聯東歐社會主義國家衰變的軌跡。然而，就在這樣的背下，中央迫于財政壓力在“以軍養軍”的思路下允許軍隊經商。此后又在1995年將地方公安部門和武警部隊的70—85%的經費支付權下放給省、直轄市和自治區。這樣做的后果是：軍隊由于商業活動的需要，不得不打破世界各國軍隊必須恪守的獨立原則，與掌握所在地資源、市場的地方政府、經濟集團發生聯系；而地方的公安和武警因為絕大部分經費來自地方政府，在其行使自身職權與地方政府發生矛盾時，就很難違背地方政府的意志。于是，我們便可清楚地看到，受市場驅動的非集權化，由于缺乏現代權力結構調整理念的指導、規范所導致的分權化結果：地方政府憑借自己對轄區資源和市場的控制，使軍、警、司法、海關、工商、稅務等權力系統從縱向關系變為以地方政府為中心的橫向關系。這就是地方政府對中央政令能夠打折和違背的背景。也許，中央看到了這一趨向的危險，在加入WTO前采取了果斷措施禁止軍隊經商，并在其他方面采取了一系列措施。便是，中國軍隊經商的影響，將在相當長的時間內顯示其嚴重后果。現在的問題是，中國加入WTO前出現的市場驅動的非集權化過程，剛起步就已產生地方主義的分權趨勢。面對這種趨勢，國家既不愿任其發展，又缺乏市場驅動非集權化過程的運作經驗，拿不出符合中國國情的中央集權與地方分權相結合的權力結構構想。隨著加入WTO，市場驅動非集權化的力度加大，進程加快，由分權衍生的離心傾向，將不可避免地出現。對此，中國高層雖沒有明示這方面的憂慮，但是，對“入世”后可能出現的弊大于利的擔心，還是有的。朱róng@①基于中國加入WTO前不久在文萊參加東盟10+1會議時發表談話說，“所有的人都感到高興，但我并不那么興奮，因為我擔心。”他在講了國企、農業、金融體制“入世”后面臨的形勢后坦言，“中國加入世貿會帶來許多新的問題，如果問題都處理不好，可能弊大于利。”[8]不容置疑，當加入WTO后出現弊大于利乃至危及黨的命運和國家的穩定時，中國必定會采取國家干預的方式抑弊揚利。問題是這種干預能否僅限于純政治的層面?如果不能，勢必影響經濟體制市場化轉型的速度和程度，其結果會不會出現對WTO的違諾?違諾會是什么后果?還有，在漫長的市場驅動非集權化的過程中，國家在一次二次三次……的有效干預后，能否保證次次干預都有效?所有這些問題都是中國改革進程中現實而又重要的問題。面對潛在的難局，有西方學者提出這樣的看法：

“如果未來為黨的穩定或它的政治權力的壟斷帶來了威脅，那么中國將不得不尋找另一條途徑來支持經濟激勵并在向市場經濟的轉變過程中保持經濟增長。”[9]

關于體制轉型中“尋找另一條途徑”的訴求，并不是新構想。從本質上說，這種訴求的表層是希望憑借現有政治核心的自身力量扭轉市場驅動非集權化產生的不穩定趨勢；而深層的愿望則是力圖既推進市場經濟又少改或不改現有政治體制。一段時間以來，國內學界對新自由主義學派的批評及對國家干預原則的贊揚，在另一個層面上隱約透露了這方面的信息。問題是植根于自由主義秩序的市場經濟與立基于高度集權的社會主義政治原則之間的緊張，有沒有“另一條途徑”提供相互寬容的可能?只有這種可能，才能提供當代中國政治轉型的另一種趨勢：平穩的、互滲的、改良的演變趨勢。其實，這種愿望在社會主義國家的改革史上曾普遍存在過。前蘇聯東歐的社會主義國家在20世紀50——70年代的各種漸進式改革所表達的就是這種訴求。結果都令人失望。正因為這種屢改不進的嚴酷現實才導致20世紀80年代一些社會主義國家采取著名的“休克療法”，即用突變的方式推進經濟轉型。

事實深刻地顯示：社會主義現行制度自從列寧創建以來，已有近一個世紀的歷史，它不僅深受戰爭影響，而且帶有明顯的冷戰政治的痕跡。其在知識經濟和全球一體化的背景下表現出的種種缺陷，不是兩種社會制度、兩種意識形態的矛盾沖突，而是世界潮流對全球存在的所有的國家制度提出的與時俱進的要求。這種要求可以按照湯因比的說法，是一種對文明和制度的挑戰。一種文明、一個制度若不能對挑戰作出有效反應，就可能面臨危機。前蘇聯解體，表面上是急躁盲動所致，實際上在它急躁盲動前曾經歷三十多年經濟改革的緩慢運作和徘徊。徘徊沒能尋找到出路，急躁盲動也沒有體現制度對挑戰的有效反應。這只能說明前蘇聯的經濟——政治體制已喪失了制度創新的能力，這才是蘇聯解體的真正深層原因。有鑒于此，中國在經濟轉型時必須考慮政治上的與時俱進，把握市場經濟——非集權化的過程，利用經濟對政治轉型的挑戰趨勢，從知識經濟時代的高度吸納各國制度的長處，積極進行經濟——政治制度創新，變高度集權為適度集權，以利益原則組合地方之間的關系，以憲法精神構建、維系新的中央與地方的權力分配結構……果能如此，中國的政治轉型趨勢將呈現開放、活躍、有效的特點。

【參考文獻】

[1]成帥華編譯.WTO組委會.對世界貿易組織的十大指控及反駁[N].國際金融報，999-12-10.

[2]AsianSurveyVolxxxviNo8,8/1996.

[3]見《新華月報》，2001，(12)，2002，(1).

[4]王達偉，景天魁.關于市場過渡理論的討論[J].社會學研究2001，(2)：101-105.

[5]讀書，2001年第8期，第9頁。

[6]常志霄編譯.圭倫·法布瑞著.分權化、腐敗和犯罪：對中國的比較分析(提交香港中文大學召開的國際研討會的論文).

[7]胡鞍鋼主編.中國：挑戰腐敗[M].杭州：浙江人民出版社2001.

[8]中國加入WTO沒有猶豫之說[J].中國社會導刊，2001，(12)：27.

[9]過勇譯.C·西蒙·范、格斯切爾I·格羅斯曼著.中國經濟體制改革的激勵與腐敗(中國挑戰腐敗)[M].杭州：浙江人民出版社，2001.

字庫未存字注釋：

@①原字左钅右容