司法權的中央化研究論文

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一、司法權地方化的現象及其危害

我國是一個單一制國家，從中央與地方的關系上看，司法權應當是一種中央權力。這就是說，地方各級人民法院都是國家設在地方的法院，代表國家行使司法權，適用統一的法律規范，平等地保護各方當事人的利益，保障國家法制的統一。然而目前在我國實際的司法實踐活動中卻存在著嚴重的司法權地方化的傾向。這表現為，設在地方的國家司法機關，在行使國家司法權力的過程中受地方黨政權力機關的不當影響、干預乃至控制，不能獨立、公正地行使其權力，以致司法公正難以實現，國家的法制統一不能得到保證。在一些情況嚴重的地方，設在地方的國家法院實際上已淪為代表地方特殊利益的地方法院。

司法權的地方化在國家的政治、經濟和社會生活中產生了一系列嚴重的危害性后果：

第一，司法權地方化導致司法上的地方保護主義盛行，嚴重妨礙了全國統一、公平競爭、規范有序的市場經濟體系的建立和完善，破壞了國家的法制統一，加劇了地區經濟封鎖和市場割據等問題。司法地方保護主義突出表現在，一些地方的法院和法官在審理雙方當事人不在同一地區的民事經濟案件的活動中，受地方經濟利益驅動，公然不顧法律和事實，偏袒本地區當事人，損害外地當事人的合法權益。例如對外地當事人起訴的案件不立案或不及時立案；對跨地區的涉及本地區當事人的案件則爭奪管轄權；在裁判過程中處處為本地當事人開脫責任或謀取利益，任意曲解法律以做出明顯對外地當事人不公平的裁決；對外地司法機關的工作不予配合甚至予以刁難；對外地當事人勝訴的案件不予執行！等等。司法地方保護主義的發展和蔓延，嚴重地破壞了市場經濟秩序，褻瀆了法律的尊嚴，威脅到國家的法制統一。可以說，不消除司法的地方保護主義，公平競爭的全國統一大市場就無從建立，在全球競爭中我國的大國經濟優勢就無從發揮，完善的社會主義市場經濟秩序也就無法最終確立。

第二，司法權的地方化妨礙了司法權力對行政權力的監督和制約，嚴重削弱了中央對地方的司法監督。在某種意義上，設在地方的國家法院是中央伸到地方的腿，代表國家行使統一的司法權，通過審理公民、法人和其他社會組織對行政機關的控訴以及行政機關之間的糾紛，對地方政府執行國家法律和政令的活動實行監督。通過受理行政訴訟，司法機關可以對地方行政機關實施的適用法律法規錯誤、超越職權、濫用職權、不履行法定職責、不遵守行政程序、行政處罰顯失公正等非法行政行為進行審查和糾正，從而確保各級行政機關依法行政，切實貫徹中央意志。在地方政府擁有相當的行政裁量權的情況下，各級司法機關對行政機關的監督和制約就成為中央對地方實施監控的一個重要途徑。然而，由于我國現行法律未將各級行政機關制定和行政法規、規章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，各級司法機關只能對行政機關的一些具體行政行為進行司法審查，司法權對行政權的制約已受到很大限制。再加上嚴重的司法權地方化傾向，就使得中央通過司法途徑對地方實施的監督根本無法落實。

例如，許多法院對以本地區行政機關為被告的行政訴訟案件往往不愿或不敢受理，使行政相對人投訴無門；有些法院在受理此類案件后，因害怕得罪行政機關而極力動員原告撤訴，或將案件久拖不決；有些法院則在裁決時有意偏袒當地行政機關，公然維持違法的行政行為，或者即使判決了也不執行，使不法的行政行為不能及時得到糾正。更有甚者，一些地方的行政機關經常以保障行政權為名，強迫司法機關配合其工作，抽調司法工作人員從事一些非司法的業務活動。例如，一些鄉鎮政府部門甚至直接調動法庭干警執行催糧催款、強行計劃生育等行政任務，濫用司法權威。

司法權對行政權的這種依附，一方面在社會中產生了“官官相護”的不良影響，嚴重動搖了民眾對黨和國家的信賴；另一方面則使司法權對行政權的制約成為空談，使國家法律和中央政令在地方的執行不能得到有效監督。

第三，司法權的地方化為司法腐敗提供了更多的機會，加重了司法不公等問題。目前各地司法審判活動中普遍存在的金錢案、人情案、關系案等現象，一部分是緣于司法機關工作人員自身的腐敗，而相當大一部分則是出于地方黨政領導人對司法活動的不當干預和控制。許多案件從受理、審理、裁決到執行，司法審判人員都有可能收到來自地方黨政領導的批條、招呼乃至直接的指示。由于目前司法權依附于地方，審判人員往往被迫屈從這些外來壓力，在審判過程中考慮許多非法律的因素。這就嚴重地妨害了司法的獨立和公正，為司法腐敗開了方便之門。在我國目前的體制下，這些問題雖然出在地方，中央卻要為此承擔沉重的政治后果。這就從另一個方面影響到了中央與地方的關系。

由此可見，司法權地方化的實質是地方不當地截留了原本應由中央統一行使的司法權，從而妨礙了國家法制的統一和中央政令的有效執行，影響了司法的獨立和公正，造成了國家內部整合困難。司法權的地方化不僅嚴重影響了我國社會主義市場經濟體制的建立和完善，而且阻礙了建設社會主義法治國家的歷史進程。

二、司法權地方化的制度根源

目前存在的司法權地方化現象有著深厚的制度性根源。首先，我國現有的法院機構的設置與行政區域劃分基本一致。除在國家層次上設立了最高人民法院外，各省、直轄市和自治區的首府所在地分設了高級人民法院，省、市、自治區內的地區級單位則分設中級人民法院，縣、自治縣、不設區的市和市轄區分設基層人民法院。這就使得各級司法機關的管轄范圍與各級地方行政以及立法機關的管轄范圍完全重合。

同時，我國現行憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。地方各級法院院長由同級人民代表大會選舉產生，副院長、審判員則由同級人大常委會任免。根據黨管干部的原則，地方各級黨委和政府實際上擁有對地方法院主要領導干部的推薦權和罷免建議權。在具體的干部考核和人事管理上，法院系統也都受同級黨政機關的領導。另一方面，地方各級人民法院的經費開支列入同級政府預算，由地方財政撥給。

這樣一種體制安排造成了地方各級司法機關對地方政府在人、財、物等方面的嚴重依賴，從而為地方利益干預乃至主導司法工作提供了條件。一方面，由于人事任免權掌握在地方政府手中，當地方黨政領導為維護本地區利益而干預經濟、民事和行政審判時，司法機關就難以抵制其壓力。另一方面，由于法院靠地方財政吃飯，其經費的多少取決于地方經濟的發展和財政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關系，往往更多地從發展和保護本地經濟出發去執行法律，而不是著眼于維護國家法制的統一和司法公正，其結果必然是司法上的地方保護主義。

司法權的這種地方化傾向更因地方黨委對司法工作的直接干預而增強。我國各級地方黨委一般都設有政法委員會，由一位黨委副書記或常委兼任政法委書記，統一領導本地區政法各部門的工作。而同級法院的院長往往只是政法委的普通成員。對一些重大案件，往往由黨委或政法委牽頭，公檢法各部門聯合辦公，協調辦案。法院則必須貫徹黨委或政法委的決議。這就使一些地方黨政領導人有機會以加強黨對司法工作的領導為名，以各種手段和方式直接干預司法機關的工作。甚至在國家的法律和中央的政令與地方利益發生沖突時，也往往以服從黨的領導為名，迫使法院在審理具體案件時，偏袒和維護地方利益。

近年來，隨著司法腐敗的日益嚴重，地方各級人民代表大會開始加強對司法機關審判工作的監督，一些地方人大開始推行對法院的“個案監督制”，直接介入對具體案件的審理活動。加強對司法的民意監督，當然能在一定程度上減少司法腐敗，提高司法機關的工作質量。但另一方面，由非法律專業人員的人大代表在缺乏嚴格的司法程序制約的條件下對具體案件進行干預和審批，也會造成一些嚴重的負面效果，產生新的司法腐敗，影響司法公正的實現。尤其是，它一方面會造成上級法院的審級監督與同級人大監督之間的矛盾，產生權力系統內部的沖突；另一方面則進一步將法院置于地方利益的壓力之下，為地方勢力干預司法活動提供了新的途徑，從而加重了司法權地方化的傾向。

上述種種制度性因素，將各級人民法院置于地方同級黨政權力機關的控制之下，使其不再是設在地方的國家法院，而蛻變成為體現地方利益、為地方服務的地方法院。由這種在地方黨政機關控制下的法院來執行和運用體現全國人民意志的法律，必然會因為受到地方利益甚至地方領導人個人意志的左右而發生偏差，從而危害到國家法制的統一和尊嚴。因此，為保障國家各級司法機關獨立行使審判權，實現司法公正和國家法制統一，必須遏止這種司法權地方化的傾向，切斷司法機關與地方利益的聯系，加強司法權的中央性。

五、司法權中央化改革的的可行方案

鑒于司法上的地方保護主義已成為建立統一、公平競爭、規范有序的全國大市場的嚴重障礙，改革司法管理體制、遏止司法權地方化傾向已經是勢在必行，而且日益迫切。同時也應當看到，司法體制是我國政治體制的一部分，司法體制的改革將會對我國的政治、經濟和社會生活的許多方面產生巨大的影響，因此必須慎重行事，不能操之過急。司法體制改革必須被納入政治體制改革的總體設計之中，作為政治體制改革、尤其是中央與地方關系之改革的一部分而進行。考慮到司法體制改革的迫切性、復雜性和艱巨性，我們建議司法權中央化的改革應當分為兩個階段，有計劃、分步驟地進行。

第一階段改革的重點是在維持現行憲法關于各級地方法院及法官由同級地方權力機關產生并向其負責的原則的基礎之上，通過調整黨對司法工作的領導方式及對法院系統的人事和經費管理制度進行適當改革，加強中央對全國司法工作的領導，以減少地方權力對各級司法機關工作的影響。具體改革措施如下：第一，調整黨對司法工作的領導方式，法院內部不再設立黨組，改設黨委，下級法院的黨委受上級法院黨委的領導，最高人民法院黨委受中央政法委的領導。同時取消地方各級黨委的政法委，地方黨委不再干預司法工作。中央政法委員會的職責是領導、監督和支持各國家機關和全國人民落實建設社會主義法治國家的任務，保證司法機關獨立行使職權，克服司法腐敗。

第二，地方各級法院的院長和其他法官仍由同級的地方人民代表大會及其常委會選舉和任命，但候選人由上級法院提名推薦，地方各級黨委不再介入法院的人事任命和管理。與此同時，建立一套科學和完善的法官選拔和考核制度，以考試和考核的結果作為上級法院提名推薦下級法院法官候選人的主要依據。

第三，改革目前法院的經費管理體制，逐步實現全國各級法院的經費列入國家預算、由中央統一撥付。可采取兩步走的改革策略。第一步，先由各省、市高級法院根據全省各級法院的經費開支情況編出預算，經省級人大及其常委會批準后，由各省財政統一撥付，各省高級法院統一分配、使用，中央財政部門提供適當的補助。第二步，由最高人民法院根據各級法院的經費開支情況編出全國法院系統的預算，經全國人大批準后，由中央財政統一撥付，由最高法院負責逐級分配撥款，用于各地法院。為此，中央可以要求各地根據其財政情況，每年向中央財政撥付一定的款項；或者根據測算，調整中央與地方的分稅比例。如果中央財力許可，也可以直接由中央財政負擔。與此同時，各級法院收取的訴訟費、罰金及追繳的贓款等嚴格實行收支兩條線，最終上繳最高法院，由最高法院統一管理，用于補充司法經費之不足。當然，如果條件允許，也可以一步到位，直接實行全國范圍內的法院經費由中央統一撥付、管理的辦法。

第四，取消地方各級人大對司法機關的個案監督制，人大對司法機關的監督重點集中于法院的財務、人事及法官職業道德等領域。例如，監督法官是否遵紀守法、秉公辦案，是否遵守職業倫理規范；法院經費支出是否合理，是否存在不合理收費；法官任命過程中候選人是否符合法定的任職資格；等等。監督的手段主要是對法官的任免和對法院院長工作報告的審查，而不應當是對具體個案的直接干預。

第五，在嚴格法官任職資格的基礎上，明確實行法官任職終身制。我國目前的有關法律只規定各級法院院長實行任期制，而未對法官任期做任何規定。由于各級人大在換屆選舉時對已任命的法官不做重新任命，這使得我國的法官任期事實上實行的是終身制。對此應以法律的形式予以明確，并確保未經法定程序，不得隨意撤換和調動法官，使其能夠在司法活動中抵制外來干擾，保持獨立和公正。要逐步提高司法工作人員的工資和福利，逐步實行法官高薪制。與此同時，要完善法官的獎懲制度，對濫用職權和玩忽職守的法官予以嚴懲，以遏止司法腐敗。

第二階段的改革應當與我國中央與地方關系的全面調整相結合。我國實行的是人民代表大會制度。人民代表大會是國家最高權力機關，作為最高國家司法審判機關的最高人民法院應當由全國人大產生并對其負責，但這并不意味著國家設在地方的各級法院也必須由地方各級人民代表大會產生并對其負責。事實上，隨著我國經濟、政治、和社會生活的發展，作為地方民意機構的地方人大日益體現地方意志，關注地方利益，擁有著對地方重大事項的決定權。從中央和地方關系的發展走向上看，地方人大會越來越成為我國基層民眾參與社會事務、實行民主管理的組織機關，其責任機制是對下負責，其代表的利益是各種地方利益，其負責的事務也只能是地方性事務。而國家設在地方的各級法院則是代表國家行使司法權，執行的是體現全國人民總體意志的法律。讓體現國家意志的法院向代表地方利益的地方人大負責，必然會影響國家法制的統一，甚至會造成國家內部整合的困難。這樣的制度安排是對人民代表大會制度的錯誤理解。因此，在調整中央與地方關系的過程中，必須對現行司法管理體制做重大修改，使各級法院徹底擺脫地方權力的影響，只對國家法律負責，而整個司法系統向代表全國人民總體利益的全國人民代表大會及其常委會負責。為此需要修改憲法有關條款及有關法律。具體改革內容如下：

第一，最高人民法院院長由全國人民代表大會選舉和罷免。最高人民法院和高級人民法院的所有其他法官，均由全國人大常委會任免。中級法院和基層法院的院長和法官均由最高人民法院任免，或由最高人民法院提名，國家司法行政部門任免。同時設立由全國人大常委會領導的中央法官考試與選拔中心，其成員由人大代表、最高法院法官、行政官員、律師界代表、法學專家及其他相關人士組成，負責高級法院以上法官的考評工作。同時在各省分設法官考試與選拔中心，由最高人民法院領導。考試和考核結果應作為各級法官任免的主要依據。改革之初，全國人大常委會和最高法院的任免工作會非常繁重，但由于法官實行任職終身制，正常化以后的任免工作將不會太重。

第二，全國法院系統經費完全由中央財政撥付，由最高人民法院依法統一支配和管理，并以法律形式確保法院經費的充足。

第三，適當調整司法轄區，高級法院仍保持每省設一個，中級法院和基層法院根據各地人口數量、分布和經濟發展水平做適當調整，不再與行政轄區完全重合。同時修改法院名稱，以所在地的地名命名各級法院，如廣東省高級人民法院改稱廣東高級人民法院，廣州市中級人民法院改稱廣州中級人民法院，以減少各級法院的地方色彩。

第四，建立全國范圍內的法官異地交流制度，鼓勵司法人員在不同地區實行工作輪換，以避免因法官在一地長期任職而產生的“地緣”、“人緣“關系對司法活動的干擾。

第五，切實加強最高國家權力機關對司法工作的監督，建立和完善全國人大及其常委會對其所選任的法官的彈劾制度。同時在法院系統內部成立法官懲戒委員會，或成立獨立的懲戒法院，對各級法官違反職業道德的行為依法予以懲戒，以消除司法腐敗現象。

六、司法權中央化改革應注意的問題

司法管理體制改革的目標在于加強司法權的中央性，確保各級司法機關在中央的統一領導下獨立行使司法權，但另一方面，改革過程中也要注意以下問題：

第一，盡管改革的一個主要目標是實現法院系統內部在人、財、物等方面的垂直管理，但上級法院和下級法院之間仍應當是審級監督關系而非領導關系。事實上，司法權的行政化是我國現行司法體制中存在的另一個嚴重弊端。它的一個主要表現就在于上下級法院之間的審級監督關系已淪變為實質上的行政性領導關系，下級法院不斷地就具體案件的審理向上級法院請示、匯報，上級法院不斷地向下級法院指示、命令，嚴重違反了審級制度的內在要求和直接審理的原則，影響了各級法院和法官在司法活動中的獨立性，導致兩審終審制形同虛設，不能發揮其監督糾錯功能。因此，克服司法權行政化傾向，保證上下級法院獨立行使職權，是司法體制改革的又一重要目標，決不能因為實行司法系統內部的垂直管理而加重這一問題。

第二，各級法院內部黨委的領導以及上級法院黨委對下級法院黨委的領導應當是政治領導，而不是業務領導。各級法院黨委的主要職責在于督促司法機關工作人員認真貫徹黨的方針政策，認真執行黨領導人民制定的各項法律，獨立、公正地行使職權，遵紀守法，廉潔奉公，而不是具體地指導案件的審理工作。黨委對具體案件的干預事實上是對依法治國原則的違背和破壞。

第三，法治建設是一個復雜而龐大的系統工程，在司法體制改革的過程中，應當認識到配套改革的重要性。任何簡單的體制創新都不可能解決全部的現實問題。在這一點上，德國的經驗給予我們很多的啟示。作為一個聯邦制國家，德國的州以下的法院都屬于地方（州）法院，其法官由州政府任命，經費由州財政撥付，聯邦最高法院僅作為州法院的上訴終審法院而存在。然而，德國并沒有經歷我國目前所面臨的司法地方保護主義等嚴重問題，司法權對行政權的監督也非常有效。一個重要的原因在于法律至上、司法至上的觀念在全社會已深入人心。它給我們最大的啟示在于，在改革司法管理體制的同時，應當注重法治建設的配套改革，尤其是應當加強對全民、特別是各國家機關工作人員的法治思想教育，使全體公民形成尊重法治、尊重司法的理念，在全社會樹立起法治、司法的權威。只有這樣，司法權地方化、行政化的問題才能得以徹底解決，依法治國、建設社會主義法治國家的任務才能得以最終完成。

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