行政成本降低前提探究論文

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降低行政成本是許多國家所追求的目標(biāo)，但是，許多政府的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，降低行政成本的目標(biāo)與最終的結(jié)果往往大相徑庭。許多國家希望提高政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增進(jìn)經(jīng)濟(jì)繁榮，然而由于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為的需要，迫使政府的規(guī)模不斷增長，因此使得行政成本居高不下。本文從分析政府的產(chǎn)生及其應(yīng)有的性質(zhì)出發(fā)，結(jié)合政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系，給出了政府規(guī)模與行政成本的關(guān)系，提出了降低行政成本的前提條件。筆者認(rèn)為，政府作為人民大眾人的角色，只有成為為人民服務(wù)的法治化政府才有行政成本最小化的可能。

一、國家、政府與政府的職能

從國家與社會(huì)的關(guān)系來看，目前有關(guān)國家產(chǎn)生的各種政治學(xué)說都認(rèn)為，國家起源于社會(huì)，國家的產(chǎn)生和發(fā)展都是社會(huì)的需要，在二者的關(guān)系中，社會(huì)是第一性的，國家是第二性的。馬克思主義階級論認(rèn)為，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和剩余產(chǎn)品的積累，其直接后果是導(dǎo)致私有制的產(chǎn)生和階級的產(chǎn)生，階級利益沖突隨之發(fā)生。如果沒有一種控制機(jī)制來調(diào)解這種利益沖突，整個(gè)社會(huì)將會(huì)陷入混亂狀態(tài)。此時(shí)國家就作為一種超越社會(huì)的權(quán)威出現(xiàn)，來調(diào)解社會(huì)的對立與沖突，在這一過程中，經(jīng)濟(jì)上占統(tǒng)治地位的階級就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)檎紊系慕y(tǒng)治階級。

契約論的觀點(diǎn)則認(rèn)為，人們最初生活在沒有國家和法律的自然狀態(tài)之中，享受自然權(quán)力，人類行為受自然法的支配，但由于這種自然狀態(tài)存在很多不便、沖突和恐怖，人們就聯(lián)合起來，訂立契約，每一個(gè)人都讓度出一部分自己的自然權(quán)力給一個(gè)公共機(jī)構(gòu)掌握，由這個(gè)公共機(jī)構(gòu)來調(diào)解沖突和控制恐怖，以保障每個(gè)人的權(quán)力和安定的生活，這個(gè)公共機(jī)構(gòu)就是國家。國家是一個(gè)抽象的概念，政府是國家的具體化，國家產(chǎn)生的必然性也就體現(xiàn)了政府產(chǎn)生的必然性。

從根本上說，政府的主要職能包括：(1)保護(hù)公民的合法的自由；(2)生產(chǎn)公共品；(3)再分配產(chǎn)權(quán)。為了履行這些職能，政府要投入成本即行政成本，而為了償付這些成本，政府必須征稅以便管理和籌措各種物質(zhì)資源。

從總體上看，我們可以說，在當(dāng)今和平與發(fā)展的時(shí)期，政府的目標(biāo)在于提供社會(huì)必需的公共物品，為社會(huì)謀求公共利益。但這里隱含的一個(gè)問題是，政府為社會(huì)需求所提供的一般是不以贏利為目的，具有典型的非排他性和非競爭性的公共物品，從而，毋需致力于降低生產(chǎn)這些公共物品的成本，因此，也就很難用成本收益法來控制政府的支出，因而產(chǎn)生了常見的政府規(guī)模增長的潛在可能。同時(shí)，社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步使得對這些公共物品的需求越來越多，政府為滿足社會(huì)這種越來越多的需要，就必然利用對公共物品的壟斷來提高費(fèi)用、擴(kuò)充機(jī)構(gòu)、增加人員、增加財(cái)政支出，從而導(dǎo)致政府規(guī)模的增長。

二、政府規(guī)模與行政成本

政府規(guī)模是指以職能和權(quán)力配置為基礎(chǔ)，按照一定組織原則所組成的各級政府和各個(gè)部門之總和。政府規(guī)模分為內(nèi)在規(guī)模和外在規(guī)模，前者是由政府職能、政府權(quán)力等無形要素構(gòu)成的規(guī)模，后者是由政府機(jī)構(gòu)、公務(wù)人員、政府支出、公共事務(wù)等有形要素構(gòu)成的規(guī)模。無形要素的規(guī)模決定有形要素的規(guī)模，有形要素是無形要素的物質(zhì)載體。因此，有形要素的規(guī)模直接決定政府的行政成本，而無形要素則從根本上決定行政成本的大小。一般來說，有形要素規(guī)模大則成本高，有形要素規(guī)模小則成本低。這里我們可以采用有形要素規(guī)模來測度政府規(guī)模，因?yàn)橹挥杏行我?guī)模可以轉(zhuǎn)換為貨幣計(jì)算。

政府規(guī)模受政府系統(tǒng)內(nèi)外因素的影響和制約。影響政府規(guī)模的外部因素主要有：政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口、地理、科技、文化等；影響政府規(guī)模的內(nèi)部因素主要有：政府價(jià)值觀、政府機(jī)構(gòu)、公務(wù)人員、行政效益等。

筆者認(rèn)為，影響政府規(guī)模，在一定時(shí)期內(nèi)主要是由其內(nèi)部因素來決定的。因?yàn)椋獠恳蛩卦谝欢〞r(shí)期內(nèi)是不易發(fā)生變化的，也是相對比較穩(wěn)定的因素，比如上述的人口、地理、文化以及科技等因素，在短期內(nèi)是不可能發(fā)生較大變化的。其它的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素的變化，最終也要通過內(nèi)因?qū)φ囊?guī)模產(chǎn)生影響。因此，影響政府規(guī)模的關(guān)鍵在于政府的價(jià)值觀、行政效益、行政機(jī)構(gòu)等因素上。而這些因素最終通過政府的職能反映出來，由此可以認(rèn)為，政府的職能基本上就能決定政府的規(guī)模，因?yàn)橐?guī)模是為職能服務(wù)的。猶如企業(yè)規(guī)模是為企業(yè)的生產(chǎn)能力服務(wù)一樣。要確定政府的規(guī)模，首先要給政府的職能科學(xué)的定位，即什幺是政府的必要職能，什幺是政府的可選擇的職能，什幺又是政府的不必要職能等等。

接下來，我們再從政府的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)或者說提供公共品的角度來論證，什幺樣的政府規(guī)模是恰當(dāng)?shù)摹?/p>

三、政府規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長

二戰(zhàn)以來，各國政府面臨的首要問題是如何增進(jìn)本國財(cái)富，實(shí)現(xiàn)國家繁榮富強(qiáng)。因此，和平與發(fā)展時(shí)期的現(xiàn)代政府的主要職能體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)職能上，即如何使國家經(jīng)濟(jì)長期快速增長。落后國家的政府想盡辦法，采用各種政府干預(yù)手段促使國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長，以追趕發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)，縮小同發(fā)達(dá)國家的差距；發(fā)達(dá)國家的政府也同樣面臨著如何保持一定的經(jīng)濟(jì)增長速度，緩和經(jīng)濟(jì)周期，使經(jīng)濟(jì)增長保持相對穩(wěn)定。

現(xiàn)代國家大多數(shù)政府都是不同程度地接受了政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的思想，并且事實(shí)上采取各種宏觀經(jīng)濟(jì)政策，主要有財(cái)政政策和貨幣政策手段，對國家經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)。一般的做法是，在國家經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候，采用積極的財(cái)政政策，發(fā)行國債，擴(kuò)大政府投資，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長；在經(jīng)濟(jì)增長過熱的時(shí)候，則采取收縮的財(cái)政政策，以降低增長過快所帶來的過度的經(jīng)濟(jì)膨脹。但是，從歷史經(jīng)驗(yàn)的角度分析，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，國家對經(jīng)濟(jì)的有意識(shí)的干預(yù)行動(dòng)，對經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)存在兩種對立的觀點(diǎn)。一種是政府干預(yù)主義觀點(diǎn)，認(rèn)為政府應(yīng)該對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)不穩(wěn)定是因?yàn)檎深A(yù)的不夠；另一種是自由主義觀點(diǎn)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)之所以發(fā)生動(dòng)蕩是因?yàn)橛姓@只看得見的手在破壞經(jīng)濟(jì)規(guī)律，使得經(jīng)濟(jì)的微小動(dòng)蕩被放大，造成經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定。對于這兩種觀點(diǎn)，看起來似乎都有一定理由。那幺有沒有一條路徑，以指導(dǎo)政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)，但以一定的合適度來約束政府的干預(yù)規(guī)模呢?

羅伯特·巴羅(1990)提出的政府支出增長模型，對此進(jìn)行了理論分析。該模型假設(shè)，政府的總支出等于稅收，即政府是平衡預(yù)算的。政府的規(guī)模則以稅收占國民收入的比例(t/y)來決定，其中，t為總稅收，y為國民收入。巴羅的模型認(rèn)為，t/y與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系是，隨著t/y的增加，經(jīng)濟(jì)增長速度將經(jīng)歷一個(gè)逐漸增加到一個(gè)最大值，之后再逐漸下降的呈倒u型曲線的過程，即在一個(gè)最優(yōu)值(t/y)*處達(dá)到最大，在此前后，經(jīng)濟(jì)增長的速度都減小。巴羅的模型進(jìn)一步指出，政府的稅收t用于支出的用途不同，對經(jīng)濟(jì)增長的影響也是不同的。他證明，政府支出用于生產(chǎn)性的投資將有利于經(jīng)濟(jì)增長，若政府支出用于消費(fèi)性的支付將不利于經(jīng)濟(jì)增長。

該模型的提出，澄清了干預(yù)主義與自由主義之間的是否需要政府干預(yù)的爭論，因此，問題的關(guān)鍵在于政府的規(guī)模相對于其經(jīng)濟(jì)來說，有多大是適度的；而不再是需不需要政府干預(yù)的問題了。因此，根據(jù)該模型筆者認(rèn)為，降低行政成本的關(guān)鍵在于弄清楚我們需要多大規(guī)模的政府，粗略的講，即稅收t應(yīng)該占國民收入y多大的比例。而要決定稅收t的大小則在于，政府需要有多少的政府支出，也就是說政府的職能需要多少的行政成本問題。可以認(rèn)為，當(dāng)t/y達(dá)到(t/y)。時(shí)，政府的規(guī)模最優(yōu)，也即達(dá)到成本最小化點(diǎn)。

四、行政成本最小化的前提：建立法治化政府

前面所給出的模型分析，其前提是，假設(shè)政府是大公無私型的。在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)中，政府的任意行為是受法律約束的政府為前提條件的，因此，假定該政府的主要職能在于致力于國家的經(jīng)濟(jì)增長，促進(jìn)國家的經(jīng)濟(jì)增長、財(cái)富增進(jìn)等等。但是，如果政府本身就不屬于該種類型，如果政府將稅收收入都用于政府本身的消費(fèi)性支出，以滿足政府本身的福利待遇的增長，滿足政府公務(wù)人員膨脹的需要，那幺這樣的政府規(guī)模是無法達(dá)到最優(yōu)的。要使得政府的最優(yōu)規(guī)模有解，即存在最小的行政成本問題，那幺其前提條件是，政府是為國家服務(wù)的政府，政府的利益與公眾的利益一致，政府的私利要能夠得到約束。因此，還不具備這個(gè)條件的政府，要想真正降低行政成本，首先就要實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變。

在人類歷史中迄今為止存在過的政府大致屬于兩種類型：統(tǒng)治型的政府和管理型的政府。統(tǒng)治型的政府是從屬于階級統(tǒng)治的需要和為階級統(tǒng)治服務(wù)的，所以，政府模式和行政行為受著階級統(tǒng)治的理念所支配。管理型政府突出了公共管理的理念，因而，它所建立的政府模式和作出的制度安排都以強(qiáng)化對社會(huì)的管理為目標(biāo)。

對于統(tǒng)治型政府，很顯然它是為統(tǒng)治階級利益服務(wù)的，是為作為統(tǒng)治集團(tuán)的利益最大化服務(wù)的。統(tǒng)治集團(tuán)的利益來源于稅收t，統(tǒng)治集團(tuán)的目標(biāo)是使t盡可能的最大化，因此必然使得t/y的比例不斷增大。根據(jù)前述巴羅的模型，我們即發(fā)現(xiàn)，當(dāng)t/y>(t/y)*時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長必然下降，由此最終將造成國民經(jīng)濟(jì)的收縮，不利于經(jīng)濟(jì)的長期增長。更進(jìn)一步，統(tǒng)治集團(tuán)從自身利益出發(fā)，稅收t的主要部分將支出于統(tǒng)治集團(tuán)的消費(fèi)支付上面，因此更加不利于經(jīng)濟(jì)增長。所有這些結(jié)果，關(guān)鍵在于統(tǒng)治型的政府，有其自身的私利，因此不可能也無法使政府降低行政成本，反而有著不斷擴(kuò)大行政成本的原始動(dòng)機(jī)。

對于管理型的政府，政府作為管理者的面貌出現(xiàn)，在提出促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，增進(jìn)國民財(cái)富的政府目標(biāo)之外，同樣存在政府本身的利益目標(biāo)。這類似于企業(yè)的管理者，他們在考慮企業(yè)股東的利益的同時(shí)，可能更加關(guān)心的是自身利益最大化的問題。因此，在管理型政府的前提下，考慮降低行政成本，同樣存在政府利益和公眾利益沖突的問題，在這樣的環(huán)境下考慮降低行政成本，雖然比統(tǒng)治型政府來說有比較可行的路徑，但是這需要很強(qiáng)的監(jiān)督約束機(jī)制，由于這樣的監(jiān)督人只能來源于無數(shù)的公眾，而公眾個(gè)體相對于龐大、強(qiáng)勢的政府來說都是微不足道的，因此，單個(gè)的公眾基本上沒有積極性進(jìn)行“得不償失”的監(jiān)督，從而將不能保證這樣的政府有自發(fā)的積極性來降低行政成本。

政府必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力，政府只是國家的人，而國家是全體公民的契約公共體，因此，政府是接受法律約束的，或者在某種意義上說，政府與個(gè)體在法律面前是平等的主體。但是，政府作為公共的代言人，又是高于單個(gè)個(gè)人的，眾多的個(gè)人又通過立法法律來約束政府，因此，政府和個(gè)人兩者之間是一種辨證的對立統(tǒng)一關(guān)系。

筆者認(rèn)為，只有沒有私利的政府，才有可能從公眾的利益出發(fā)，在法律的監(jiān)督下降低行政成本，運(yùn)用政府支出規(guī)模模型來科學(xué)地選擇最恰當(dāng)?shù)恼?guī)模，進(jìn)而選擇最小化的行政成本。

五、結(jié)語

降低行政成本的命題，筆者認(rèn)為不是簡單的五條件地就能夠降低，更確切的說，應(yīng)該是在滿足政府應(yīng)有職能的前提下，使得行政成本最小化。而政府應(yīng)有職能只有在法律規(guī)定的框架中才有可能成立，因此，對于存在自身利益的政府來說，降低行政成本的關(guān)鍵首先在于政府目標(biāo)的轉(zhuǎn)變，其次是政府職能的轉(zhuǎn)變。政府的轉(zhuǎn)型總的來說應(yīng)該確立法治政府，使得政府的行為受到法律的約束。政府的行為在法律允許的框架內(nèi)活動(dòng)，接受公眾及輿論的監(jiān)督，只有當(dāng)無私的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)增長為目標(biāo)的前提下，我們才進(jìn)一步考慮那些影響政府規(guī)模的外在因素的作用。比如，可以采用更加先進(jìn)的通訊技術(shù)手段，實(shí)行網(wǎng)絡(luò)化辦公，這樣由于利用更加先進(jìn)的技術(shù)可以降低辦公費(fèi)用；利用更先進(jìn)的辦公體系，可以減少政府雇員，減輕政府人員開支等等。這些僅僅屬于純粹技術(shù)層面的問題，不作為本文分析的重點(diǎn).