地方政府治理結(jié)構(gòu)改革論文

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內(nèi)容提要：從激勵的角度講，政府工作效率在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)的安排與對官員的工作激勵目標是否具有激勵相容性，即治理結(jié)構(gòu)的設計能否有效激勵和約束政府官員們使其自利性行為能體現(xiàn)公共利益目標，而財政分權(quán)模式又是影響政府治理結(jié)構(gòu)的一個非常重要的因素。本文首先探討了政府官員激勵與治理結(jié)構(gòu)設計的關系，然后重點分析了我國現(xiàn)階段地方財政分權(quán)模式如何導致地方政府治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生激勵不相容性，進而扭曲了政府治理機制對地方基層政府行為的激勵。

一、政府職能、官員激勵與治理結(jié)構(gòu)設計

從經(jīng)濟學的角度講，政府和市場是協(xié)調(diào)一個國家社會成員經(jīng)濟利益沖突的兩大基本機制。當由于公共產(chǎn)品、外部性、規(guī)模經(jīng)濟、不完全信息等原因市場不能有效配置資源時，或者由于市場配置資源而導致某種不合意的結(jié)果時，如出現(xiàn)宏觀經(jīng)濟波動、社會分配不公等，政府就有必要對經(jīng)濟進行干預。作為對市場失敗的彌補，政府的經(jīng)濟職能主要體現(xiàn)在三方面：（1）宏觀調(diào)控職能，即政府運用宏觀經(jīng)濟政策干預宏觀經(jīng)濟運行和協(xié)調(diào)收入分配，以保持經(jīng)濟穩(wěn)定和社會均衡發(fā)展；（2）公共規(guī)制職能，即政府利用發(fā)放許可證、限制價格以及制定質(zhì)量和技術標準等手段對經(jīng)濟主體的自利行為施加影響，以最大限度地保護公共利益；（3）資源配置職能，即政府按社會成員的需求意愿供給私人部門不愿提供的公共產(chǎn)品和服務，以滿足社會對非排他性物品的消費需求。

政府履行各種經(jīng)濟職能所需的成本必須由社會成員以稅收的方式承擔，其直接表現(xiàn)為公共支出。一般而言，公共支出的社會效益取決于一個國家政府的工作效率，而政府的工作效率在很大程度上又取決于政府治理結(jié)構(gòu)。無論是聯(lián)邦制國家還是單一制國家，政府制度都具有一個相似的特征，即都是一個多級次結(jié)構(gòu)（至少包括中央政府和基層政府兩級），但不同國家的政府治理結(jié)構(gòu)則可能存在較大的差異性。高效率的政府治理結(jié)構(gòu)對許多國家尤其是發(fā)展中國家而言是一種非常稀缺的資源。政府組織的多級次結(jié)構(gòu)表明其治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在動力基礎是上級對下級的權(quán)威，從而意味著在信息不對稱的情況下政府治理結(jié)構(gòu)效率的高低在很大程度上取決于治理結(jié)構(gòu)設計給各級政府官員所能提供的工作激勵強度。既然政府組織具有等級結(jié)構(gòu)，那么政府治理結(jié)構(gòu)設計必然會遇到委托—問題，主要表現(xiàn)在：第一，上層官員并不關注效率，而是追求個人控制權(quán)收益（privatebenefitofcontrol）最大化。提高政府組織的工作效率并不能直接給各級官員帶來物質(zhì)回報，同時也不可能通過競爭方式淘汰掉沒有效率的官僚組織，因此，政府組織中的上層官員往往沒有足夠的積極性改善政府治理結(jié)構(gòu)的效率。更糟的是，這些上層官員很可能利用其在公共組織中的權(quán)威追求個人控制權(quán)收益最大化，如在位消費或培育裙帶關系，從而直接造成政府工作效率損失。

第二，下級官員利用信息優(yōu)勢虛報下級部門履行職能所需的預算支出借以謀取部門利益。政府體制中上級官員與下級官員之間是一種委托—關系，但上級官員和下級官員關于公共組織的實際運行成本的信息是不對稱的，下級官員能夠掌握更多的信息。根據(jù)尼斯凱耐（Niskanen，1971）公共組織預算理論，公共組織行為的最大特征就是最大化公共組織規(guī)模，因為官員們的權(quán)利、威望以及借此獲得的控制權(quán)收益都是公共組織規(guī)模的遞增函數(shù)。下級官員在預算談判中會利用自己的信息優(yōu)勢力求增加本組織或本部門的預算。這種機會主義行為會使公共機構(gòu)膨脹和公務員數(shù)量上升，從而最終導致公共組織效率下降。

第三，政府官員們利用政府干預經(jīng)濟的權(quán)力從事設租活動，為其以權(quán)謀私制造便利。政府干預的目的在于糾正市場配置資源的弊端，但政府干預卻極易滋生政府官員的設租行為，即官員背離作為公仆理應承擔的正式職責而以公共權(quán)力牟取私利。設租活動不僅會通過利益誘導使私人部門將許多資源用于尋租活動，進而造成整個社會生產(chǎn)性投入降低，而且會破壞市場競爭秩序和扭曲市場資源配置。

如果將政府體制視為基于等級結(jié)構(gòu)的多重委托—關系，那么從激勵理論的角度講，克服政府體制中官員道德風險問題的關鍵在于是否能設計出有效的政府治理結(jié)構(gòu)來激勵和約束官員們的行為使其自利行為基本能體現(xiàn)公共利益目標。然而，不同于私人組織，政府部門中的激勵機制設計卻要面臨政府目標的限制。通常，私人企業(yè)的目標是單一的，即利潤最大化。這樣，它就可以將與這一目標緊密相關的可測度變量作為雇員的工作業(yè)績來設計各種工作激勵契約，比如企業(yè)可以通過計件工資、股權(quán)認購、利潤分享以及相對業(yè)績評估等補償契約去誘導雇員的自利行為使其符合企業(yè)的目標。相形之下，許多政府組織的目標卻是多元的，比如，經(jīng)濟發(fā)展、消費者剩余、環(huán)境污染以及收入再分配等許多因素都會進入政府的目標集。事實上，政府組織目標多元性的根源在于一個社會需要從不同方面對私人組織的利潤動機所造成的資源配置扭曲和分配不公加以糾正來保證社會福利最大化。從理論上講，如果能夠為政府的各種目標尋找到與其相應的可測量的政府工作業(yè)績變量，那么只要按社會利益最大化原則給這些不同業(yè)績賦予不同權(quán)重，就可以通過貨幣激勵機制誘使政府組織實現(xiàn)社會福利最大化。但現(xiàn)實中極少存在正式的貨幣激勵契約來激勵政府行為。究其原因，主要是因為：首先，要精確測量政府組織中官員們的工作業(yè)績往往十分困難。有些政府目標（如經(jīng)濟增長、就業(yè)增加等）是能夠測量的，但有的政府目標（如壟斷規(guī)制、社會公正等）則難以測量。其次，可測量政府目標與不可測量政府目標經(jīng)常會發(fā)生沖突。比如，讓一個被規(guī)制的自然壟斷行業(yè)降低產(chǎn)品價格可能導致該行業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務的質(zhì)量水平下降；某地區(qū)的工業(yè)增長和就業(yè)增加可能帶來該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的進一步惡化等等。根據(jù)霍姆斯特姆和米爾格羅姆（HolmstromandMilgrom，1991）多項任務委托—理論，如果通過貨幣補償激勵政府官員去實現(xiàn)可測量的目標，那么那些不能測量的目標會由于沒有貨幣補償?shù)募疃貌坏街匾?。最后，行政壟斷會導致難以對政府官員的相對業(yè)績做出評估，從而也無法設計出錦標賽式的契約從貨幣補償?shù)慕嵌燃罟賳T努力工作。

由于通過貨幣補償激勵政府官員努力工作在契約設計上存在著上述困難，提拔制度以及各種監(jiān)督制度就構(gòu)成政府體制中最重要的激勵約束機制。在提拔的激勵和監(jiān)督的約束下，官員們的工作動機不再是眼前直接物質(zhì)回報，而是未來獲得更多的晉升機會。為了增加未來被提拔的可能性，官員們會通過努力工作去爭取最好的政績，以樹立良好的形象和聲譽。從理論上講，提拔制度要有效發(fā)揮其激勵功能還必須滿足兩個條件：其一，政績良好的官員確實能獲得較多的晉升機會。這意味著一方面要求政府權(quán)力分配比較分散，從而能夠提供足夠的職位來滿足許多業(yè)績良好的官員的晉升需要，另一方面則要求政府體制中存在嚴密的監(jiān)督制衡機制，從而能有效防止官員晉升中的營私舞弊現(xiàn)象。其二，晉升給官員帶來的個人預期效用要足夠高。官員作為理性人，其對工作努力程度的選擇也必然基于成本—收益分析。只有未來晉升給官員帶來的預期效用（如個人控制權(quán)受益、榮譽以及職業(yè)成就感等）能夠補償其為建立良好政績所付出的工作努力成本時，官員們才可能選擇較高的工作努力水平。一般而言，上述兩個條件能否得到很好滿足在很大程度上取決于政府治理結(jié)構(gòu)中各種決策控制權(quán)在政府組織內(nèi)的配置方式。就政府治理而言，決策控制權(quán)的配置方式以及其他許多變量，諸如民主監(jiān)督的有效性、法制健全程度以及政府內(nèi)部利益集團的分布格局等，都會影響政府治理結(jié)構(gòu)的效率。但對于大多數(shù)發(fā)展中國家，尤其是那些經(jīng)濟體制由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國家而言，在民主和法制建設相對滯后的情況下，立足于政府決策控制權(quán)的重新配置進行政府治理結(jié)構(gòu)改革無疑對于提高本國政府運行效率具有重要意義。

從政府決策控制權(quán)配置模式的演進來看，改革開放以來我國政府治理結(jié)構(gòu)最引人注目的改革就是中央政府和地方政府的財政分權(quán)改革。在計劃經(jīng)濟時期，地方財政并不具有獨立的自收自支、自求平衡的地位和相應的財政控制權(quán)力，因此地方政府沒有積極性從政府管理的角度促進當?shù)仄髽I(yè)發(fā)展。為了適應市場化改革的需要，針對財權(quán)高度統(tǒng)一所造成的弊端，我國從1979年就開始從財政分級包干的角度探索如何建立有效率的各級政府間的財力分配關系，而到了1994年，則開始在全國全面推進分稅制財政體制。財政分權(quán)改革不僅硬化了地方政府軟預算約束，而且給地方政府提供了發(fā)展地方經(jīng)濟的強烈激勵。許多學者研究發(fā)現(xiàn)，與俄羅斯以及東歐國家相比，中國的改革之所以比較成功的一個很重要的原因是，中國地方政府在地方經(jīng)濟發(fā)展中充當了“扶持之手”的作用，而俄羅斯等國家的地方政府則在地方經(jīng)濟發(fā)展中扮演了“掠奪之手”的角色。如果單純從財政激勵的角度看，地方政府行為的上述差異可歸因于中國與俄羅斯等國財政分權(quán)模式的不同。具體講，中國的財政分權(quán)改革直接給予了地方政府較大的稅收份額，從而激勵地方政府想方設法發(fā)展地方經(jīng)濟以增加稅基，而俄羅斯等國的財政分權(quán)制度幾乎沒有給地方政府留下稅收收益權(quán)，結(jié)果造成地方政府不是發(fā)展私營經(jīng)濟以擴大稅源，而是通過行政手段對私營經(jīng)濟“橫征暴斂”。然而，必須看到，自從1994年我國建立起以分稅制為基礎的分級財政體制以來，盡管中央政府與地方政府之間的財權(quán)分配已相對規(guī)范化，地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的積極性也得到進一步鞏固和提高，但是我國地方財政體制尚存在著較為嚴重的體制性缺陷，在許多方面扭曲了對地方基層政府行為的激勵，從而降低了地方政府治理結(jié)構(gòu)的效率，最終影響了地方經(jīng)濟的發(fā)展。

二、我國現(xiàn)階段地方財政體制的弊端對地方政府治理結(jié)構(gòu)效率的影響

任何一個國家的政府體制都是其財政體制所賴以建立和形成的基礎。政府體制的共同特征是多級次性，它反映了政府內(nèi)部實施分工協(xié)作的必然要求。為了討論方便，我們將中央政府以下的各級政府統(tǒng)稱為地方政府。從效率的角度講，政府職能不能由一級政府包攬，而應通過各級政府之間的分工協(xié)作來共同承擔。

與政府制度的多級次性相適應，政府的財政體制是由中央財政和地方財政組成的多級財政體制。作為一種政府治理工具，多級財政體制實際上是一種財政控制權(quán)的配置制度，它要求在合理界定各級政府事權(quán)的前提下，按照一定的財政原則，將政府財力在各級政府間進行有效配置，同時通過上級政府對下級政府的轉(zhuǎn)移支付制度，使得各級政府承擔的政府職能與其可支配財力相適應。一個國家的財政體制不僅要能使各級政府的“事權(quán)和財權(quán)”相適應，而且還要有助于給各級政府提供工作激勵和行為約束，使政府的自利性行為目標能充分體現(xiàn)社會利益目標。為此，財政體制的設計必須盡可能滿足激勵相容性原則的要求，即各級政府自利地追求個人利益目標或本級政府利益目標的同時恰好最大限度地履行了一國政府理應承擔的職能。

我國的政府體制由中央政府、省級政府、地市級政府、縣級政府以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府五個級次組成。與五級政府體制相適應，現(xiàn)階段我國的財政體制在五級財政的框架下界定了各級政府的財權(quán)和事權(quán)范圍。然而，理論界普遍認為，目前的財政體制只是初步理順了中央政府和省級政府之間的財政關系，但沒有在省級以下政府之間確立一個較為合適的責任和財力分配模式，結(jié)果導致在省、地市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間，一方面財權(quán)過分向上集中，使得基層政府財力十分薄弱，而另一方面事權(quán)過分向下集中，造成基層政府承擔事權(quán)過重。從政府治理結(jié)構(gòu)的角度看，地方財政體制在機制設計上的失敗不僅在于它引致了縣鄉(xiāng)兩級財政困境，而且還在于它在許多方面與對地方基層政府的工作激勵具有不相容性。下面我們具體分析我國財政體制的弊端如何扭曲了政府治理機制對地方基層政府的工作激勵。

第一，地方財政體制弊端扭曲了政府治理機制對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作激勵。從政府職能上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是直接服務于鄉(xiāng)村并依法對鄉(xiāng)村直接實施管制的一級政權(quán)組織?，F(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所承擔的事權(quán)十分繁雜，大體上可區(qū)分為經(jīng)濟管理事權(quán)和社會管理事權(quán)。根據(jù)事權(quán)和財權(quán)相統(tǒng)一的原則，既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔了如此眾多的事權(quán)，也理應擁有與之相適應的財權(quán)。然而在我國地方財政級次中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政是最為薄弱的一級財政。1994年的財政分權(quán)改革并沒有為地方政府建立起獨立的地方稅體系，目前地方各級政府都沒有構(gòu)成自己財力基礎的特色稅種，而是共享相同、有限的地方稅源。在這種情況下，上級政府必然首先考慮本級政府的財政利益，往往會利用其所擁有的體制決策權(quán)制定出按行政隸屬或行業(yè)進行分稅的財力分配模式以便自己能夠占有大稅種和大稅源，同時也不愿意通過轉(zhuǎn)移支付的形式向下級政府讓渡自己的財力，結(jié)果導致地方財政的財力層層向上集中，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)和財權(quán)極不對稱。事權(quán)和財權(quán)的不對稱刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府巧立名目亂收費、亂集資和亂攤派，以擺脫財政困境。顯然，不同于稅，費的種類和規(guī)模在很大程度上取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的斂財意圖，其隨意性很強，而且費收到政府手中之后，其用途很難得到外界的監(jiān)督和控制。這樣，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“亂收費”行為在客觀上具有合理性并被冠以政府的名義，不僅會抑制農(nóng)戶的正當經(jīng)營活動，從而降低農(nóng)戶生產(chǎn)性投入，而且會使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理機制滋生許多制度漏洞，進而導致官員個人收益控制權(quán)膨脹，最終扭曲對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的激勵。這表現(xiàn)在，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政陷入困境，農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給嚴重不足，另一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)卻有增無減，而且經(jīng)常在缺乏嚴密的市場調(diào)研和可行性論證的情況下，便通過“亂收費”大搞社會效益很差的“政績工程”。

第二，地方財政體制弊端扭曲了政府治理機制對縣級政府的工作激勵。同鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一樣，縣級政府也是直接為農(nóng)村居民提供公共服務的基層政權(quán)。所不同的是，縣級政府需要在更大的范圍內(nèi)實施其政府職能。盡管承擔了如此眾多的事權(quán)，但由于其在地方財政級次中處于底層，在財力分配上處于不利地位，所以縣級政府財力也十分薄弱?？h級政府所承擔的事權(quán)與其可支配財力的高度不對稱不僅直接導致我國縣級行政區(qū)內(nèi)大型公共產(chǎn)品供給嚴重不足，而且還從以下兩方面扭曲了對縣級政府的激勵：（1）縣級政府在實施社會性規(guī)制時通過濫用行政權(quán)力對企業(yè)進行各種形式的收費、罰款和攤派，以補足其履行事權(quán)所需的財力。政府濫用行政權(quán)力一方面會給企業(yè)經(jīng)營帶來額外的成本，從而削弱企業(yè)的市場競爭力。另一方面還會給某些地方官員的抽租行為打開方便之門，即他們能夠非常方便地利用手中的行政規(guī)制權(quán)力提出某些不利于企業(yè)的行政決策作為威脅，迫使企業(yè)向之行賄。抽租行為的直接后果是誘導許多人把努力方向轉(zhuǎn)移到抽租或?qū)ぷ忸I域，最終不僅導致公共部門運行效率降低，而且造成私人部門生產(chǎn)性資源投入的減少。（2）縣級政府為了獲得更多的財源或者直接介入競爭性產(chǎn)品生產(chǎn)領域，或者在對企業(yè)經(jīng)營的整體風險狀況沒有把握的情況下便貿(mào)然以財政信用的方式支持地方企業(yè)的發(fā)展。政府介入競爭性產(chǎn)品生產(chǎn)領域顯然違背了公共財政原則，會導致社會經(jīng)濟資源的低效配置和浪費，而盲目對地方企業(yè)投入財政信用資金會導致政府或有負債增加，進而可能使其財政狀況進一步惡化。

第三，地方財政體制弊端扭曲了政府治理機制對地市級政府的工作激勵。在地方政府體制中，地市級政府管轄的范圍既包括中心城市，又包括下屬各縣。相應地，其政府職能應主要體現(xiàn)在促進城市經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。由于在地方財政級次的位置僅次于省級政府，所以地市級政府具有較大的財權(quán)，能夠?qū)⒁恍┖玫亩惙N和稅源集中到本級政府，從而能夠在地方財政體制所安排的財力分配模式下獲取較多的財政收入。從政府管理的角度講，充足的財力應該有利于地市級政府在整個轄區(qū)內(nèi)調(diào)控經(jīng)濟運行，從而更好的完成其職能。然而，事實卻恰恰相反，絕大多數(shù)地市級政府通過財力分配權(quán)將資金集中后，更多地用于支持中心城市的發(fā)展，而不是促進縣域經(jīng)濟的發(fā)展，結(jié)果反而加大城鄉(xiāng)之間的分割和矛盾。之所以會產(chǎn)生這種激勵扭曲，是因為地方財政體制中對地市級政府事權(quán)的界定與地市級政府官員的利益目標具有不相容性。具體講，盡管從資金使用的邊際社會效益上看，在縣域經(jīng)濟發(fā)展中增加一單位資金所創(chuàng)造的社會收益可能遠遠高于在城市經(jīng)濟發(fā)展中投入一單位資金所增加的社會效益，但是從地市級政府官員的利益角度看，投資于縣域所帶來的個人效用要低于投資于城市所增加的個人效用，因為在城市建立的政績往往容易被觀察到，而在縣域建立的政績不易被觀察到。這樣，地市級政府在財政預算決策中往往是重“市”輕“縣”，以追求最優(yōu)的政績效應。

綜合以上分析可見，我國地方財政體制的弊端已成為影響地方政府治理結(jié)構(gòu)效率的一個非常重要的因素，因此地方政府改革的一個中心環(huán)節(jié)應該是地方財政體制改革。