國外地方政府改革與創(chuàng)新論文

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2005年5月23日，聯(lián)合國第六屆政府創(chuàng)新全球論壇在韓國首爾（漢城）開幕，來自世界130多個國家的官員和學者就當今世界各國在政府治理方面面臨的挑戰(zhàn)和對策進行了廣泛的交流和深入的探討。人們往往關(guān)注的是發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家政府的改革和創(chuàng)新，其實，世界各國政府，包括西方發(fā)達國家或體制相對成熟的國家，都在隨著時代的變化和發(fā)展進行不斷的調(diào)整和創(chuàng)新。政府改革和創(chuàng)新是當今世界公共領(lǐng)域的時代主題。

地方政府既作為國家或中央政府的延伸和代表，又是地方政治的核心主體。一個國家只有一個中央政府和一套中央政府體制，卻有多個地方政府，可能有多種地方政府結(jié)構(gòu)。地方政府治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多樣性特征。相對于中央政府而言，地方政府更容易發(fā)生變革與創(chuàng)新，事實上，20世紀80年代以來，世界許多國家的地方政府在中央政府體制保持不變的情況下進行了深刻的變革，地方政府的變革不僅包括地方政府公共政策的變化，而且包括地方政府本身治理結(jié)構(gòu)的變革；不僅有技術(shù)方面的微調(diào)，也有制度領(lǐng)域的深層變革；不僅包括政治與行政關(guān)系的調(diào)整，還包括政府與市場、政府與社會關(guān)系的重新定位；不僅包括政府權(quán)力與公民權(quán)利的調(diào)適，也包括政府權(quán)力的內(nèi)部轉(zhuǎn)移。

20世紀80年代以來的各國地方政府改革潮流具有強烈的歷史背景和深刻的社會、經(jīng)濟和政治原因。二戰(zhàn)以后，西方主要國家隨著經(jīng)濟的恢復和發(fā)展，都經(jīng)歷了建設福利國家的過程，政府公共開支逐年上升，最終導致了不同程度的財政危機，財政危機是促使地方政府改革的一個重要原因。隨著人們生活水平的提高，公民對政府的管理和公共服務的要求也有所提高，90年代，公民對地方政府的不滿引起的合法性危機意味著地方政府的改革勢在必行。全球化不僅給地方政府帶來了發(fā)展的機遇，也同時加劇了地方政府在更大范圍內(nèi)進行的競爭，只有改革和創(chuàng)新才能增強地方政府的優(yōu)勢和核心競爭力，改革和創(chuàng)新也就成為了一些地方政府主動的自覺的行為。

新公共管理運動

新公共管理運動是波及范圍最廣、影響最深刻的一場政府改革運動，自英美率先進行了新公共管理改革后，這場改革迅速在加拿大、新西蘭、澳大利亞以及歐洲大陸推開，至今仍未結(jié)束。有人將這次改革稱為“重塑政府”、“政府再造”或“治道變革”，或曰以企業(yè)家精神來改造政府，并列舉了改革的十項原則：政府掌舵而不是劃槳；善于授權(quán)而不是事必躬親；引入競爭機制；注重目標使命而非繁文縟節(jié)；重產(chǎn)出而不是只顧投入；顧客導向和服務意識；注重收益而不要浪費；重預防勝于治療；更多協(xié)作與分權(quán)而不是加強集權(quán)；重市場機制而非行政指令。

新公共管理改革包涵了許多不同甚至相互矛盾的概念，而其共同的基本原則是參考、仿照私人部門的組織、運行和市場導向原則，以克服“（福利）國家失靈”和“公共管理失靈”的現(xiàn)象，但其做法和后果在各國大不一樣。因為各國的歷史文化、發(fā)展經(jīng)歷和地方政府結(jié)構(gòu)有明顯差異，地方政府改革的路徑依賴、起始條件、改革需求和實施者的意愿與能力等條件也各不相同。英國是最多使用私有化和民營化手段的國家，不僅把水、煤氣和電力等公共設施出售給私營部門，而且社會服務也通過以下三種方式進行全面的民營化：所有權(quán)從公共部門向私營部門轉(zhuǎn)移；在以前不存在競爭的領(lǐng)域允許和促進競爭；特許或簽約轉(zhuǎn)包，即允許和鼓勵私營企業(yè)投標來經(jīng)營以前由公共部門專營的服務。在德國，新公共管理改革較英美來說晚了十年，直到上世紀90年代才開始展開，如果說英國地方政府的新公共管理改革更多的是在中央政府的要求和推動下進行的，那么德國地方政府的改革則是地方政府志愿的選擇，德國的改革模式被稱為“新掌舵模型”，主要是關(guān)注用企業(yè)運作模式和企業(yè)家精神來改造政府的內(nèi)部組織，嚴格預算和會計管理，實行硬約束和強控制，在手段運用上更傾向于引入競爭和企業(yè)化管理，而不是私有化，所以德國社會認為“新掌舵模型”是對私有化的一種替代手段而支持其改革。

盡管目前對新公共管理運動的評價尚沒有統(tǒng)一的定論，但是畢竟它對傳統(tǒng)的官僚制行政產(chǎn)生了巨大的沖擊；“顧客導向”和服務意識在地方政府中樹立起來，公務員的行為變得像對消費者那樣更友好；一站式辦公、流線型決策程序節(jié)省了公民等待辦事的時間；財政赤字危機逐漸緩和，行政部門運作效率得到提高。對新公共管理改革的批評也不少，主要是認為新公共管理并沒有達到應有的預期效果，而且地方政府在過分私有化和市場化中放棄了本來應該承擔的政治責任。

直接民主與地方治理結(jié)構(gòu)改革

直接民主曾經(jīng)是古希臘古羅馬實行的主要民主形式，近代以來代議制民主的完善和發(fā)展似乎成了民主化的代名詞。20世紀80年代以來，直接民主形式在地方政府中出現(xiàn)了復興的趨勢。瑞士的直接民主制度是世界上最密集的，公民可以直接參與決策。美國有一半的州的選民享有復決權(quán)和創(chuàng)制權(quán)兩項民主權(quán)利，加利福尼亞州規(guī)定，所有地方政府的收入籌措行動（征稅、收費）都必須有2/3或更多的選民投票通過。地方全民公決在許多涉及地方重大利益問題的決策上頻繁使用。德國在1990年以前只有一個州有直接民主的規(guī)定，到90年代后期所有的州都通過了直接民主的法律，地方全民公決包括兩個階段，第一階段是提起地方公決動議，最低要求5%至10%的選民簽名同意才能啟動地方公決程序；第二階段是地方公決投票，一般需要20％至30％的贊成票才能通過地方公決的提案。地方全民公決猶如“達摩克里特”之劍一樣懸在地方議會的頭上，它可以通過議會沒有通過的提案，也可以撤銷議會已經(jīng)通過的提案。直接民主形式還包括通過地方全民投票撤銷地方政府首長，德國勃蘭登堡州有10%的市鎮(zhèn)長在地方全民公決中被免職。

直接民主的發(fā)展還包括許多國家改變原來由地方議會選舉市長的間接選舉方式，實行市長直接選舉，同時引起地方政府組織結(jié)構(gòu)的變革。英國地方政府組織結(jié)構(gòu)傳統(tǒng)上是模仿中央政府實行一元化體制，市長由間接選舉產(chǎn)生，2000年通過的《地方政府法案》對地方政府組織結(jié)構(gòu)改革提出了新的要求，地方政府可以在三種組織框架中選擇一種，市長可以直接選舉產(chǎn)生，倫敦市2000年第一次實行市長直接選舉。德國20世紀90年代地方政府組織結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化，由原來的四種主要模式變成了一種主要模式，改革的主要內(nèi)容是：市長由選民直接選舉產(chǎn)生，而不再由議會選舉產(chǎn)生；市長成為真正的行政部門首長，而不是原來榮譽性的虛職市長，市長對行政部門日常事務具有決定權(quán)，同時負責執(zhí)行議會的決定；市長兼任議會議長，當選市長之后自動成為議會議長。

地方政府區(qū)劃改革

一個國家的國土邊界除了戰(zhàn)爭和不可抗力的原因是不會改變的，而一個國家內(nèi)的地方政府的邊界卻可以變動，上個世紀末以來，世界許多國家都進行了地方政府區(qū)劃改革，包括地方政府的合并與聯(lián)合，建立新的區(qū)域性地方政府層級，調(diào)整地方政府的管轄范圍。改革的主要原因是為了適應城市化發(fā)展的需要以及解決城市問題，使地方政府規(guī)模趨向合理，確立地方政府適度的管轄范圍，適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域規(guī)劃的要求，增強地方政府治理能力以利于推動地方經(jīng)濟和社會公共事業(yè)的發(fā)展。區(qū)劃改革必然涉及到地方政府的分化重組，導致地府政府層級和數(shù)量的增減，影響地方政府間關(guān)系。

英國地方政府區(qū)劃進行了幾次大的調(diào)整，早在1974、1975年開始，英格蘭、蘇格蘭和威爾士分別進行了地方政府區(qū)劃的大調(diào)整和重組，大部分地區(qū)由原來的多級地方政府變?yōu)閮杉壍胤秸?，即郡縣政府和地方行政區(qū)政府。1992年，英國對非都市地區(qū)地方政府進一步調(diào)整，成立地方政府委員會專門指導地方政府區(qū)劃和結(jié)構(gòu)調(diào)整。1996年開始，蘇格蘭原有的29個區(qū)域議會和37個行政區(qū)議會，被重組合并為29個新議會，威爾士的8個郡縣議會和37個行政區(qū)議會，被重組合并為22個一元化議會，全國實施了25個郡縣議會的重組，產(chǎn)生了46個新議會，這次調(diào)整與重組直到1998年才基本完成。德國進行了兩次地方區(qū)劃改革，一次是在20世紀60年代到70年代西德地區(qū)（原聯(lián)邦德國）進行的區(qū)劃改革，一次是在20世紀90年代德國統(tǒng)一后在東德地區(qū)（原民主德國）進行的區(qū)劃改革。區(qū)劃改革以前，西德地區(qū)2/3的市鎮(zhèn)不到1000人，95％的市鎮(zhèn)不到5000人，區(qū)劃改革后市鎮(zhèn)總數(shù)由24200多個減到8500多個，減少約65％?？h的數(shù)量由425個較少到235個，減少約45％。法國的區(qū)劃改革主要有兩個方面，一方面在省以上成立大區(qū)政府，一共有26個大區(qū)，100個省；另一方面是成立市鎮(zhèn)聯(lián)合體，目前80%的法國人生活在市鎮(zhèn)聯(lián)合體。成立市鎮(zhèn)聯(lián)合體是為了共同解決單個市鎮(zhèn)無力解決的某些問題，是市鎮(zhèn)合并的替代形式。

分權(quán)與地方自治

分權(quán)是聯(lián)邦制國家的一項基本原則，而且常常與地方自治聯(lián)系在一起。20世紀80年代以來，在許多國家發(fā)生了向地方政府分權(quán)的改革，目標就是鞏固地方自治制度、增強地方自治能力或推動地方自治制度的建立。在聯(lián)邦制國家，分權(quán)改革主要是發(fā)生在州政府和地方政府之間，權(quán)力進一步由州政府向地方政府轉(zhuǎn)移；在單一制中央集權(quán)國家，分權(quán)改革包括中央政府向各級地方政府以及上級地方政府向下級地方政府的分權(quán)。分權(quán)與地方自治主要是為了適應經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，使得與居民的問題和需求最接近的地方政府更有效的解決地方問題、促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展；地方自治也是地方民主化的相應結(jié)果，地方選舉的官員更多的對選民負責，而不是在任命制情況下，地方官員更多的把眼睛盯住上面；權(quán)力下放的同時進行著責任下移，地方自治享有自治權(quán)力的同時承擔著相應的地方治理責任，這也是中央政府或州政府愿意下放權(quán)力的因素。

在實行聯(lián)邦制的德國，地方自治是地方政府的基本特征，地方自治的地位受到聯(lián)邦憲法和州憲法的保障。隨著德國地方區(qū)劃改革和“新掌舵模型”的實施，地方自治能力和行政能力得到提高，政府職能和相應權(quán)力由州政府轉(zhuǎn)向地方政府，地方自治制度進一步鞏固。匈牙利、波蘭等東歐國家在轉(zhuǎn)型過程中改變了原來自上而下的設置原則，重新自下而上構(gòu)建民主地方自治政府。在北歐的丹麥、芬蘭、挪威和瑞典興起的自由市鎮(zhèn)改革計劃是進一步分權(quán)和地方自治形式新的探索。

實行分權(quán)與地方自治改革最引人注目的國家是中央集權(quán)制國家法國和日本。法國在1982年3月通過《權(quán)力下放法案》以后，從立法上進行了一系列推動分權(quán)與地方自治的改革，如1983年《市鎮(zhèn)、省、大區(qū)和國家權(quán)限劃分法》，1983年《交通、公共教育、社會服務和保健權(quán)轉(zhuǎn)移法》，1984年《地方政府服務法》，1992年《分散化憲章》，這些法律法規(guī)的實施使得法國政府的集權(quán)程度不斷降低，中央和地方的權(quán)限得到明確劃分，地方享有一定的立法自主權(quán)。分權(quán)改革還包括地方官員的任命制逐漸被選舉制取代。2003年，法國通過《關(guān)于共和國地方分權(quán)化組織法》的憲法修正案，確定法國為“地方分權(quán)”的國家，即“單一制分權(quán)”國家。修改后的法國憲法第72條第2款規(guī)定：“對在其層級能得以最好實施的全部權(quán)限，領(lǐng)土單位負責作出決定?！边@一規(guī)定表明，能夠在領(lǐng)土單位層面完成的事項，領(lǐng)土單位具有決定權(quán)。只有在領(lǐng)土單位的層面無法最優(yōu)實現(xiàn)的事項，才涉及到國家權(quán)力的介入。承認領(lǐng)土單位具有條例制定權(quán)和試驗權(quán)，明確規(guī)定了地方自治的財政保障，修改后的憲法將領(lǐng)土單位的財政自治上升為憲法原則。日本是一個單一制中央集權(quán)國家，其地方政府體制是由中央政府創(chuàng)立的，20世紀90年代以來，日本政府自上而下發(fā)動了影響深遠的分權(quán)改革。1995年，日本政府成立了分權(quán)推進委員會，分權(quán)委員會負責向內(nèi)閣和國會提供分權(quán)改革建議方案，1998年5月，內(nèi)閣終于在這些建議的基礎上，正式頒布了“分權(quán)推進計劃”，這一計劃對內(nèi)閣各部都產(chǎn)生了實質(zhì)性影響，次年他們相應修改了至少500法律。

電子政府建設

隨著電子技術(shù)尤其是因特網(wǎng)的產(chǎn)生和發(fā)展，世界各國從中央政府到地方政府都積極利用互聯(lián)網(wǎng)絡平臺，促進電子政府的建設。電子政府建設是一項利用技術(shù)手段來改革傳統(tǒng)行政管理方式和程序，雖然涉及到對行政權(quán)力的公正性和透明度的特殊要求，但畢竟是地方政府改革和創(chuàng)新之中最沒有意識形態(tài)糾葛和政治紛爭的領(lǐng)域，因而各國地方政府之間在這一領(lǐng)域也有更多的東西可以交流和學習。大多數(shù)國家地方政府的電子政府建設都是在中央政府的統(tǒng)一規(guī)劃和推動下進行的。

美國是全球電子政府發(fā)展的領(lǐng)跑者?？肆诸D政府早在上個世紀90年代就提出了“信息高速公路”的概念，隨后又率先在全球提出了發(fā)展電子政府計劃，并授權(quán)聯(lián)邦管理與預算辦公室領(lǐng)導實施。美國各級地方政府也非常重視電子政務工作，如弗吉尼亞州在州長的提議下設置了級別很高的首席信息官，專門負責主持并領(lǐng)導該州的電子政務工作。在聯(lián)邦與地方電子政府的協(xié)同和互動方面，加拿大做得比美國更富有成效。在近年來諸多國際組織的評測報告中，加拿大的電子政府建設均名列前茅。德國電子政府的發(fā)展模式與加拿大類似，它們同為聯(lián)邦制國家，各聯(lián)邦享有很大的自主權(quán)，但在電子政府建設上，聯(lián)邦政府堅持由中央集中統(tǒng)一規(guī)劃，從基礎硬件建設、軟件采購、技術(shù)標準采用、資金分配、實施步驟上，都統(tǒng)一推進。德國聯(lián)邦政府所推出的“聯(lián)邦在線2005”計劃，旨在突破某一政府部門的信息化，涵蓋了16個聯(lián)邦州和數(shù)千個地方政府。。新加坡政府的目標是使其電子政府的發(fā)展成為世界的典范。在2001年底，新加坡電子政府為其公民提供的電子政務服務達到200項以上，為此新加坡政府投資了15億新元以進一步發(fā)展其電子政務計劃，新加坡的電子政府完全是受國家控制，沒有私人的參與。除此之外，澳大利亞、英國、法國、日本等國家地區(qū)的電子政府也處于迅速發(fā)展的行列。與此同時，廣大發(fā)展中國家也相繼展開了政府信息化的建設，并逐步進入電子政府建設的起步和發(fā)展階段，如巴西、馬來西亞、墨西哥等。

從地方政府走向地方治理

治理與善治是當今世界各國公共領(lǐng)域最流行的話語。地方政府在經(jīng)歷了新公共管理運動以及組織結(jié)構(gòu)變革之后呈現(xiàn)出從地方政府走向地方治理的共同趨勢。各國地方政府逐漸意識到，實現(xiàn)地方善治的目標不能僅僅依賴于地方政府，也不能離開政府的有效作用而完全托付給市場。治理是政治國家與公民社會合作的社會管理過程，它的基本要素是合法性、有效性、參與性、透明度、回應性、責任性。以治理與善治為目標的地方政府改革既吸收了新公共管理關(guān)于政府掌舵而不是劃槳的思想，又克服了過分市場化和私有化導致政治責任缺失的弊端，形成一個以地方政府為核心、包括公共部門、私人部門以及第三部門的共同作用和相互合作的治理網(wǎng)絡。

2004年舉行的第五屆全球政府創(chuàng)新論壇提出了21世紀政府創(chuàng)新的七大目標：低成本政府、公共服務政府、專業(yè)化政府、透明政府、責任政府、電子政府以及減少管制的政府。2005年第六屆論壇的主題是“追求參與和透明的治理”。反映世界各國政府改革與創(chuàng)新趨向的論壇主題與治理與善治的目標是完全一致的，從地方政府走向地方治理將成為各國地方政府改革和創(chuàng)新的共同趨勢和目標。