政策終結分析論文

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[摘要]隨著構建社會主義和諧社會偉大事業的不斷深化和發展，如何使各項政策適應構建社會主義和諧社會的要求，充分發揮其構建和諧社會的保障作用，是當前需要加以研究和解答的新課題；進一步認清過時、失效政策的現狀和對和諧社會造成的不和諧影響，有利于從源頭治理問題。從組織角度、倫理角度、團體角度等多種角度分析終結政策，具有理論上的邏輯性和實踐上的可操作性。

[關鍵詞]公共政策；政策終結；倫理視角；組織視角

一、問題的提出

《南方周末》在2006年8月10日和8月17日兩期報道中分別刊登了《無戶口嬰兒之死》《活人上戶難死人不消戶》文章，讀罷一直不能平靜。《無戶口嬰兒之死》講述了一個父親親手摔死了出生僅43天的兒子。不管嬰兒的死是因為其父的個人心理問題，還是周遭環境所迫，我們可以肯定的是：嬰兒是無辜的，生命是可貴的。《活人上戶難死人不銷戶》一文是湖北一位警察給《南方周末》的去信，以其切身的管理體驗，對戶籍制度中存在的弊端作了分析。據他工作實踐調查發現以下幾個問題：第一，農村死人不銷戶現象比較普遍。原因一是銷戶需要10～20元的微機費；二是醫學死亡證明的缺失，即派出所給居民辦理銷戶手續需要以此為證，但農村居民大多數死在家里，沒有醫學死亡證明。第二，超生嬰兒上戶難。超生兒沒戶口，那就不能參加高考、參軍、買房子，甚至沒有辦法結婚，當然對他們的管理也給公安機關和政府部門帶來更大的麻煩。如果一個沒有戶口的少年參與偷盜摩托車，怎么處罰?確定真實年齡至為關鍵，因為法律規定對不滿十四周歲的當事人可以免罰；年滿十四周歲而未滿十八歲從輕或者減輕處罰。公安機關就只好檢查骨質判斷年齡，但檢查骨質不是所有地方都有，需要去省會城市的公安機關，而且骨質檢查也未必完全準確無誤，這對行政執法的高效性和司法審判的準確性都是考驗。

當前，我國正處于轉軌時期，同時也處于建設和諧社會的關鍵時期，許多不適合新體制的政策都應該予以終結。這里需要注明的是：政策終結并不僅是政策的終止、結束，而往往是伴隨著新政策的開始。關于政策終結在政策過程中的地位，不同學者有不同的主張。政策終結是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取必要的措施，以終止那些過時的、多余的、不必要的或無效的政策或項目的一種政治(或政策)行為。政策終結具有強制性，因為政策終結會遇到利益受損者的反抗，需要靠強制力來進行；政策終結具有更替性，是新代舊的過程；同時政策更替也具有靈活性。但也有學者認為政策終結是政策過程的最后一個階段。如果把政策過程看作某種有序的活動的話，那么，它的最后一個階段便是政策評價。政策終結位于政策過程的末端，對一項政策的終結意味著一項新的政策的開始，所以政策終結也是一個發展的概念。政策終結是政策過程的最后一環，是理性化政策過程的最后結果，但也被認為是承上啟下的一環，它不僅是對一項政策的了結，而且也意味著修正或調整。政策終結是政策運行過程的最后一個環節。公共政策的最后一個階段用“公共政策實現”這一概念為好，即是指人們通過政策實施，使政策目標和功能解化，使政策轉化為現實社會存在的政策活動。

黨和政府自從改革開放以來也比較重視政策終結工作，尤其是我國加入WTO后，廢止了一大批與WTO規則不符合的各種政策。事實上，類似戶口政策(由于我國沒有《戶籍法》，公安機關實施的是1958年制定的《戶口登記條例》)，我國還有很多政策都滯后現實十幾年甚至幾十年，這些不僅是學界探討的焦點，也是實務界人士心思所在。

二、問題解決的分析角度

問題出現了，只要積極面對是可以緩解甚至避免產生不良后果的。當然要解決問題，首先需要理性、多角度地審視問題的特征、癥結及其本質等要素。

(一)倫理的視角。從哲學意義上講，人的關系本質上是種倫理關系，人與人時刻處在各種形式的交往中。而政府的出現就是為了尋求一條有效的過群體生活的道路；政府一直處于人與人的關系中心，是公共利益和公共意志的代表。在公共生活領域，法律和道德共同作用，因為僅有法律制度而沒有道德支持，法制就會僵化，在靈活具體的公共生活和行政行為中就會無所適從。就如社會生活的任何領域一樣，對道德力量的忽視在事實上就造成了對無道德行為的倡導。因此，所有公共領域中的一切公共權力的濫用和腐敗，首先根源于道德的缺失。公共政策是公共權力行使過程中的產物，對其進行終結也需要公共權力的再次行使，但在這個過程中，有制度原因也有個人原因總使得政策終結比政策制定更顯費力。

(二)組織的視角。組織視角將社會問題看作從一種組織狀態到另外一種組織狀態的有序進展(帶有小的但暫時的危機)。組織視角重視標準化的操作程序、規則和慣例。簡言之，組織本身傾向于更少的變化、更小的恐懼和更大的穩定，也即組織具有自然的維持生存的意識和保持以前狀態的慣性。如果政策終結威脅到組織的生存時，它會設法延續政策終結的進程。組織機構的終結可能觸犯業已確立的權力分配格局，權力的擁有者會把政策終結看作是對自身權力的一種威脅，從而對政策終結產生否定態度。例如，機構的撤銷、合并或降級等就要使組織機構的權力擁有者至少會部分失去原有的權力和地位，如得不到相應的補償，就會堅決抵制政策終結。(三)政治領導者的視角。政治領導者往往是民選或委任的、具有一定領導力的精英，他們是社會變革的積極倡導者和推動者。多數政治領導者集智慧、勇氣和判斷力于一身，具有超凡的特質和行為方式；他們人數雖少，但能量巨大。政治領導者的領導力越強，意味著其對形勢的判斷能力、對新事物新情況的分析能力以及創新能力越強。英明的政治領導善于采納諫言，體貼民情，對過時政策的弊端有敏銳的覺察力，因而越有可能促成無效政策的終結。

(四)程序的視角?！罢呓K結如政策制定一樣需要遵循一定的程序。完備的法律政策是政策合法化的前提，同樣，政策和組織機構的廢止也不得妄然行事。”政策采納以后，還必須使政策合法化，也就是“通過法定程序，提交有關國家機關討論通過，并以公報、決定、決議等形式向全社會公布，使政策取得公認的合法的地位和人民的認可、接受和遵照執行的效力”。法定程序要求政策終結按步驟進行而不能隨意更改或省略步驟；而政策終結的程序是十分復雜的。如在一項政策終結的時機成熟時，政策終結由于法律程序的嚴格性和僵硬性而延誤終結的時機。

(五)團體的視角。團體的視角認為政策是不同團體利益斗爭、妥協的結果，是各個團體在利益、權力、價值上的平衡。我國利益團體和國外利益團體產生時間和背景都有很大區別，在公共政策中的影響作用也不同。我國利益團體在政策制定、執行、監控中發揮著不小作用，即在政策終結中會根據自己的自身利益作出相應選擇。當某些勢力強大的利益團體過分關注自身利益而忽視整體利益或他人利益時，就會使社會資源的權威性分配出現不公正、不公平現象。這樣，政府就需要在整個社會范圍內塑造良好的政治價值觀，培育公共精神，使其成員在作利益選擇時兼顧他人利益。

政策終結一旦危及到團體經濟利益時，團體會產生空前的凝聚力，借助于組織的力量從各方面向政府施加壓力，甚至會采取一些非法的途徑如行賄以阻止政策終結。很多學者認為利益團體是理解確定決策問題、提供解決方案和采取相應政策的關鍵。然而，我們知道政治體系為大規模的、有良好組織的、富裕的、活動及既得利益集團提供和政府官員溝通的上佳機會。同時，政治體系卻很少為無組織的、貧窮的、不及既得利益集團提供和政府溝通機會。

(六)媒體的視角。有些學者發現，公眾對政府問題的大量關注從蹤跡上來看是與媒體對那些問題的報道密切相關。媒體對政策的影響往往是始料不及的。之所以如此，其原因之一在于新聞報刊傾向于只用很短的一段時間突出報道某一件事情，然后便轉向下一件事情，進而沖淡了其報道的影響。人們可能會厭煩長時間看，一個主題，新聞媒體不得不跟隨時尚，從一次危機轉入下一次危機。但媒體對政策相關人來說是充當著溝通人的角色，可以使他們在各自忙完自己的工作后了解到對方的情況。

三、問題解決的策略建議

哈佛大學教授詹姆斯·J·威爾遜總結了兩條能夠概括社會科學在政策效用領域研究的法則。第一法則是所有介入社會問題的政策都會產生預期的效果——如果研究是由執行政策的人或他們的朋友進行的話；第二法則是沒有一個介入社會問題的政策會產生預期的效果——如果研究是由獨立的第三方，特別是那些對政策持懷疑態度的人來主持的話。當然，威爾遜教授的觀點有失偏頗，但他揭示出了由于評估方的身份差別，政策效果的評估在實踐中會有很大出入。就政策終結而言，政策評估的效果是決定其必要性的先決條件；客觀、公正的政策評估對政策終結的正確性、可行性舉足輕重。

從政策均衡論的觀點來看，政策終結意味著均衡格局的打破，即政策終結的支持力量強于政策現狀的維持力量，并在一定的條件下實現了政策終結。通常情況下，當推動力強于阻力時，政策終結會實現，反之不能實現；當兩種力量相當時，相互抵消，組織維持原狀；要改變這種力量對比，增加驅動力與銷弱抑制力并舉效果最好。

(一)增加政策終結驅動力。要增加政策驅動力需要清楚政策驅動力的來源，這可從政策反對者、既得利益者和改革者三方面探討。政策反對者往往認為政策違背了某種正當、普遍的社會生活準則，比如墮胎被認為是侵犯人的生命權而遭到諸多人權衛道士的反對。既得利益者對當前政策的公平性質疑，認為重新安排政策所帶來的資源的新一輪分配可以使原先的不公平政策被淘汰而使自己獲得公平、公正的資源，因此政策需要終結。作為第三種政策終結驅動力的改革者從來都是現狀的顛覆者，是破舊立新的先鋒隊，是社會進步的積極分子，他們從來都是反對落后、失效政策的，要求廢舊出新。

(二)減少政策終結阻力。政策終結的阻力主要來自政策制定者、政策對象利益受損者以及心理落差。政策終結的原因往往被政策制定者認為是政策失誤，這在政策制定者和執行者看來，承認政策終結就等于承認自己的失誤。政策制定者一般都是一定層級的領導者，由于國家機關長期受正義感、責任感、職業道德、國家至上等價值觀念作用，通過以公共事業為導向的政策教育和操作，弘揚公共利益的崇高性、正義感、奉獻精神，也有益于加大推動力，抑制阻礙力。政策對象利益受損者和心理落差可以通過利益補償和解釋、說服等方法克服。政策終結的阻力還來自于人們對政策終結的目的、方法、機制和潛在結果的不完全的、模糊的、主觀臆測的了解和理解方面；不正確的現實類比和歷史對比也會造成阻力。在政策終結過程中，有些組織對終結的綜合性影響和實時方式缺乏相關解釋，容易使組織成員茫然，而有些人員雖然對政策終結有所了解，但未必理解?；诖?，政策終結要順利進行，一個重要前提是符合實際、合情合理、切實有效、樸實求真地進行政策終結宣傳。