經濟理性與政治理性論文

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[摘要]改革開放以來，我國政府績效評估的價值取向由經濟理性逐漸轉為政治理性。一方面這是績效評估本身發展趨勢決定的，另一方面由我國處于社會主義初級階段這一特殊國情所決定。政治理性取向的績效評估則是科學發展觀的體現，更是構建和諧社會的需要。

[關鍵詞]經濟理性；政治理性；績效評估；價值取向

改革開放以來，我國成功實現了從高度集中的計劃經濟體制到充滿活力的社會主義市場經濟體制、從半封閉半開放到全方位開放的偉大歷史轉折。今天一個面向現代化、面向世界、面向未來的社會主義中國巍然屹立在世界東方。我國的改革開放發端于經濟領域，但上層建筑也發生了相應的連鎖反應。這種變化的突出表現是我國的行政管理體制在適應社會主義市場經濟的過程中不斷積累著進步因素，如政府職能重心的轉移、行政機構設置的調整、行政管理方式和手段的變革等等，它標志著我國政府績效評估價值取向的變遷。

一、我國政府績效評估的發展歷程

我國政府績效評估的第一個階段是經濟理性取向階段。對于我國而言，績效管理是舶來品，它最先產生于歐美發達國家。第二次世界大戰結束后不久西方國家就進入了一個發展的黃金時期，這一階段社會生產力快速發展，產品極大豐富，與此同時公共生活領域也大大拓展。然而好景不長，到了20世紀60年代，許多國家進入了滯脹階段，經濟發展停滯，居民生活水平下降，此時政府面臨著兩難的困境：一方面是經濟衰退導致政府財政收入銳減；另一方面是在經濟繁榮時期早已大大擴展了的行政職能和規模龐大的行政機構。面對廣大公民日益商漲的呼聲，各國政府不得不開源節流，通過推行績效管理來降低行政成本、提高辦事效率和服務的社會滿意度，在此背景下，新公共管理(NewPubHcManagement)應運而生，新公共管理繼承了古典管理的“管理主義”，“管理主義”認為良好的管理可以通過引進私營部門中良好的商業實踐在公共部門中實現。新公共管理所奉行的是“新管理主義”，“新管理主義”是委托理論、交易成本經濟學和公共選擇理論的綜合，主張管理的自由化和管理的市場化取向。績效評估是新公共管理的重要組成部分，它在公共管理中起著“標尺”的作用，它的發展是伴隨著新公共管理的發展而逐漸演進的。新公共管理的興起在歐美國家掀起了私有化的浪潮，如英國保守黨上臺后以撒切爾夫人為代表的新公共管理派掀起了大規模私有化改革，對傳統的政府管理方式進行了大刀闊斧的改革，推出了諸如雷納評審運動、部長管理信息系統運動、財務管理新方案運動等等，在這些運動的刺激下英國政府管理績效取得了長足的進步，績效評估中的經濟理性也因此盛極一時。

綜上可見，在績效評估興起的初期，它是以“三E”為根本指標的，即經濟(Economy)、效率(Eiticiency)和效能(Effectiveness)，新公共管理徹底接受了古典管理對于效率的追求。筆者認為這種管理的效率取向即經濟理性。經濟理性又可以稱之為資本理性，資本存在的根本目的在于最大限度地增值，商業天然地具有開放性、擴張性和增值性，在這些特性的引導下經濟活動中的一切組織和個人無不以利潤最大化為目標，而要實現這一目標就必須最大限度地降低成本和提高效率，故經濟理性在本質上是效率取向的。但是需要注意的是這里的效率指的僅僅是貨幣形式的投入和產出的比例，還沒有擴大到后來的質量管理運動時期的泛化效率，效率內涵的擴大已經是新公共管理發展的第二個階段了，在第一個階段其內涵僅僅是狹義上的。經濟理性在公共行政領域的具體理論范式有布坎南的“公共選擇理論”、“政府失敗理論”，奧斯本的“企業家政府理論”，前者是運用經濟學的方法對公共服務領域進行研究和分析，指出了政府的行動和政策低效能的原因，并且提出了補救措施，布坎南的這一研究創立了“公共部門經濟學”，從而掃除了經濟學的盲區，同時也豐富了行政學的研究方法。奧斯本的“企業家政府理論”則是更加直接大膽地將私營部門成功的管理經驗和方法運用于公共部門中，提出了著名的十大原則，希望藉此來提高政府的績效。這些理論極大豐富了行政學的學科內涵，在經濟理性指引下的績效評估也有力地促進了政府績效的提升。

我國政府績效評估的第一個階段是政治理性導向階段。行政學的理論淵源是政治學和管理學，其中又要數和政治學的關系最為密切，這兩門學科使得行政學從產生的那一天起就具有了規范取向和工具取向，在行政學100多年的發展歷程中經歷了多次學科研究范式的轉換，盡管每一次學科研究范式的轉換都無疑可以從不同角度深化人們對于公共行政的認識，但是它同時也常會使得人們過于倚重某乙種認識視角而影響其對公共行政的完整認識。新公共管理發展初期對于經濟理性的過度追求，雖然在短期內有效地提高了政府績效，但是從長遠來看卻帶來了一系列問題。主要是公共產品供給中社會公平的缺失，除此之外更為重要的是外部環境的急劇變化使得經濟理性不再適應社會的需要。

首先，經濟的發展和廣大人民受教育程度的提高使得政治參與意識覺醒并且政治參與熱情逐漸高漲，全體公民對于政治民主的需求日益強烈，傳統的經濟理性取向的績效評估已經不再適應社會的需要。其次，科學技術的發展尤其是信息技術的突飛猛進使得政府傳統上所具有的輿論和信息權威受到挑戰，普通公民通過互聯網了也可以很快獲得相關信息。在不同的信息量下公民對于政府會有不同的政治預期，不斷豐富的信息使得公民對于政府的政治預期不斷提高，政府管理的難度也因此加大。‘最后經濟全球化使得各種因素緊密聯系在一起，往往是牽一發而動全身。所有的這一切都說明了單一的經濟理性取向的行政管理已經不能適應現實的需要，日益復雜的公共環境使績效評估的價值取向趨向于多元化。

這種多元化的價值取向即政治理性，長期以來很多學者都試圖將私營部門的管理方法嫁接到公共部門上，這種努力取得了一些成果，但是如果要完全消除公共部門和私營部門的界限又是不可能的，二者畢竟有著本質的區別。這種差別的根源在于二者所代表利益的差異性，私營部門所代表的是個體利益，其主體的單一性使得其不存在公平與否的問題，它只有單一的利益主體。而公共部門是代表著集體利益的，它的主體是多元化的，并且公共利益并非是所有集體中個體利益的簡單幾何相加，它是在量變的基礎上經過質變綜合而成，它所做的不是簡單的搭積木，而應當是實驗室里的化學實驗。因此，公共部門的績效評估就不能是簡單地以效率為導向了，它必須是在一定的量的基礎上的內部優化整合，這就需要管理的、法律和政治的手段的綜合運用，從而打破唯經濟理性是舉的局面。將公平、民主和正義引入到績效評估的價值取向中來，這種多元理性的綜合即政治理性。將其稱之為政治理性一方面是因為在以上三種手段中，政治手段處于主導地位，另一方面是因為公平、民主和正義共同構成了行政管理的規范取向，而這種取向是有行政學的主要淵源之一——政治學所賦予的。

二、我國績效評估價值取向變遷的政策表現——科學發展觀

表現在傳統的經濟理性導向的績效評估體系是GDP發展觀的出現。在黨的十一屆三中全會上。明確規定了今后黨的工作重心要由以階級斗爭為綱轉移到以經濟建設為中心上來，在此之后我國開展了大規模的經濟建設。1985年GDP(GrossDomesticProduct)成為衡量我國綜合國力的重要指標。這一指標在改革開放初期以十分明確的量化指標極大地調動了地方政府發展經濟的積極性，然而GDP是存在不足的：一是它不能反映環境資源成本：二是它不能反映財富問題，GDP是流量指標，財富是存量指標；三是GDP不能反映結構問題；四是GDP不能反映產業結構和產品結構問題。GDP導向的績效評估帶來了一系列不良后果，首先，政府職能的單一性。一味的發展經濟而忽視了包括政治、文化、社會和生態在內的其他領域的建設，最終導致了政府公共服務職能的弱化和社會不穩定性的增加。其次，社會自主性的喪失。以政府為主導的經濟發展模式將造成社會的虛弱以及對政府的過度依賴，社會將因此喪失發展的動力，這種情況的惡化將是公民對于政府、國家乃至自身發展的漠視。最后，當GDP導向的績效評估與我國領導干部的短期任命制相結合時就產生了另外一個問題，即領導干部的“短視”效應。地方領導為了能在自己任期內取得突出的政績從而獲得提拔，對于那些能在自己任期內完工的項目大力支持，而對于那些時間跨度較大、見效較慢的往往涉及到長遠發展的工程則避而不談，嚴重違背了可持續發展的原則。隨著時間的推移，政治理性取向的績效評估體系——科學發展觀誕生了。幸運的是，在經過了近30年的改革開放之后，2007年在黨的第十七次全國代表大會上正式提出了科學發展觀，科學發展觀第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。科學發展觀相對于GDP發展觀有以下方面的進步。科學發展觀正確解決了手段和目的的關系問題。科學發展觀的核心是以人為本，即要把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點。雖然發展是科學發展觀的第一要義，但從這里可以看出，發展僅僅是手段問題，而不是最終的目的，最終的目的應該是實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益。手段和目的關系問題的解決為政府的績效評估輸入了新的理念，建立了新的價值取向，進一步而言這一問題的解決成功實現了我國政府績效評估價值取向由經濟理性向政治理性的變遷。傳統的效率優先兼顧公平的原則被效率與公平并重的原則取代，但以人為本僅僅是理論上的指導，進行績效評估是需要大量的具體的量化指標來衡量現實工作的，這些具體的指標將在后文中進一步的闡述。

科學發展觀明確了政治理性取向的績效評估指標體系。科學發展觀的基本要求是全面協調可持續，在這一要求下必須全面推進經濟、政治、文化、社會建設，并且各個方面要協調發展。這一要求打破了過去GDP導向的片面發展觀，同時也為政府績效評估指標體系的建立提供了有力依據，當然這里還應該對于各項指標的權重進行具體的規定，但由于缺乏必要的數據支持和實證考察，在此就不妄下定論，不過在我國由于地域發展的不平衡性，在不同地區這些權重應該有一定的差異。科學發展觀也勾畫出了政治理性的藍圖——和諧社會。深入貫徹落實科學發展觀要求我們積極構建和諧社會，社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性，科學發展觀和和諧社會是內在統一的……和諧社會的要求是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人和自然和諧相處。和諧社會是科學發展觀的最終目標，同時它也是政治理性的目標和理想模式，它是決策科學中定性分析方法的具體運用。雖然當代科學技術的發展促使定量分析在社會科學中廣為運用，但定性分析方法仍然不失其主體地位，這主要是因為公共行政領域的多元理性即政治理性是難以運用具體的指標將其量化的，這種情況下只能用應然的目標作為衡量標準。和諧社會理念的提出是績效評估在量化指標的基礎上的進一步完善。

三、我國政府績效評估價值取向變遷的原因

(一)我國政府績效評估價值取向變遷的原因是緣于行政學的學科發展趨勢

行政學自從產生以來，至今已有一百多年的歷史，在其發展過程中規范取向和工具取向交替著占據主導地位，但是從目前的西方行政學的發展趨勢來看，規范取向已經逐漸取得了主導地位。行政學的發展大致可以分為以下四個階段：最初的以威爾遜為代表的傳統公共行政本身就是由于管理學的興起和社會對于政府管理效率的需求而產生的，因而這個時期是工具取向的；之后就進入到了以弗雷德里克森為代表的新公共行政時期(1960-1980)，這一時期主要追求的是社會效率即社會公平；第三個階段是以奧斯本為代表的公共管理時期，這個階段初期竭力主張將私營部門中的管理方法運用于公共領域并且取得了不錯的效果，但是這種做法也存在很多的弊端，所以在其后期開始注意社會公平的問題；第四個階段就是以羅森布魯姆為代表的多元公共行政時期，政治理性趨于完善。綜合運用管理、行政、法律的手段來實現以效率為基礎的公平、民主和正義。我國的行政學在本土化的同時也不可避免地受到了西方行政學的影響，故績效評估的價值取向也由經濟理性逐漸轉為政治理性。

(二)我國政府績效評估價值取向變遷的原因是經濟理性與政治理性關系的變換

經濟理性主張的是效率優先，而政治理性則是以效率為基礎的公平、民主、正義，二者雖然內涵和側重點不同，但是二者之間仍有著緊密的聯系。經濟理性是政治理性的基礎，進一步說經濟理性僅僅是實現政治理性的手段，政治理性側重的公平、民主、正義才是最終的追求目標。但是在生產力尚不發達的情況下只能以經濟理性為主導，因為此時社會有機體不能提供足夠的資源去實現政治理性。然而一旦生產力發展到一定階段，經濟理性將難以滿足廣大人民的需求，社會內部對于政治理性的渴求以及極大地豐富了的社會資源都使得政治理性必然會占據主導地位。從社會的本質要求來看，社會主義的本質是解放生產力、發展生產力、消滅剝削、消滅兩極分化最終實現共同富裕。我國是社會主義國家，實行的是社會主義市場經濟，但是市場經濟發展的目的還在于解放生產力、發展生產力，最終實現共同富裕。社會主義國家在生產力發展到一定階段時必須更加注重對于政治理性的踐行，因為社會主義的優越性要求社會主義國家的全體公民享有比資本主義國家更高程度的民主和自由。從社會轉型時期的要求來看，改革開放雖然取得了巨大的成就，但是我國的生產力發展乃至整個社會的發展都是不平衡的，在經濟高速發展的同時積聚著很多問題，如貧富差距拉大、地域發展不平衡、生態破壞以及結構性失業等等，我國已經進入到社會發展的轉型期，在這個時期政府必須注意對社會的管理方式和引導方向，只有通過對于政治理性的真正實踐才可以逐漸緩和乃至消除長期積聚下來的矛盾，否則不恰當的績效評估引導可能激化現有矛盾，給社會主義事業帶來災難。