我國縣制改革分析論文

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兩千多年來，在數不清的朝代更迭與治亂循環中，中國的縣制基本保持穩定，長期擔負著基層政權的職能。進入二十世紀后，包括縣制在內的行政區劃如同其他政治制度，已經發生了并正在繼續發生著巨大的變化。縣制在現代化、城市化進程中面臨怎樣的前途：興耶？廢耶？存耶？亡耶？本文將分析它在二十世紀中的演變與興革，然后對其未來走向給出一個建議。

一、興縣：二十世紀的“新縣制”

一個國家在政治現代化領域中，行政現代化常常走在前頭。例如日本，在建立大學培養高級行政人才，建立現代文官制度，建立警察制度，實行地方自治，推行行政現代化的各個方面，到十九世紀末已基本趕上歐美國家；而在建立現代議會、政黨、工會、新聞體制，實現政治民主化的各個方面，則落后了半個多世紀。二十世紀初的中國把日本作為"追趕現代化"的標兵，自然也把行政現代化作為政治現代化的主要內容。鑒于縣制在傳統行政體系中的關鍵性作用，縣制改革便成為中國行政現代化進程中的重頭戲。縣制改革的目標就是要提升縣的地位，推行新縣政，實現縣自治，從而確立"新縣制".

縣制地位的提升

清末新政，確定按照日本方式實行地方自治。1909年1月，清廷如期頒布《城鎮鄉地方自治章程》及選舉章程，1910年2月，又頒布《京師地方自治章程》、《府廳州縣地方自治章程》及相應的選舉章程。[1]在這些章程中，縣處在官治與自治的結合部，同時又與府廳州同為上級地方自治團體。這就大大地提高了縣的行政地位，使之在建立地方自治、加強地方權力、減少行政層級等方面，處于樞紐的位置。

地方自治運動基本上是以地方紳商為參與主體的紳權運動。與紳權的伸張相應對的是胥權的削減。1901年，清廷鑒于胥吏制度積弊太深，下令各省將書吏罷斥，另找替代。[2]事實上，早在十九世紀后期，在吏部的正式官員編制沒有增加的情況下，從省到縣紛紛成立了大量臨時性的"局"，在其中擔任各種"委員"的則是日益增多的后補官員。這些候補官員一般都是紳商出身，擁有比胥吏更高的社會地位，由他們來替代胥吏是順理成章的一種選擇。當然也有一部分資深、有才干的胥吏成功地轉化為新體制中的"科員"、"辦事員".縣政府從官員"與胥吏共天下"到完全實行官治，其過渡期一直延伸到民國初年。此后，直到1930年代各省陸續建立行政督察專員制度之前的幾年中，縣的行政地位達到了秦漢實行郡縣二級制以來的巔峰。

縣政的現代化轉型

縣政的現代化轉型，主要表現在"三班八房"的退位與"四局"的興起，以及行政與司法的分離。所謂"四局"，是指教育局、警察局、建設局和財政局，在1928年南京國民政府頒布《縣組織法》統一機構名稱之前，各地的相應機構先后有過許多不同的名目。行政與司法的分離，是指由縣行政長官兼理司法到設置獨立的縣法院。

在清末新政中，袁世凱擔任總督的直隸省表現尤為積極，在許多方面都走在全國的前列。一般認為，在清末民初的各項現代化事業中，興辦新式教育方面的成績最為顯著。例如，直隸新河縣于1906年成立勸學所后，"先后創立初級小學百余所"，勸學所長"親赴各村視察教習之教授法與學生之程度，獎勵優秀，促其競進之心，詳考各村情形，擴充學堂，復曉鄉民以教育之重要與夫讀書之利益，以啟其向學之念。女子小學亦籌設數十處，高等小學肄業生徒因之俱增"，并在高小內附設了師范。清末至1920年代，直隸各縣均先后設立了公立高小或完小一至數所，公立初小數所，簡易師范一至數所，村立初小數十至數百所不等，不少縣還設立了多所民眾學校和一些職業學校，中小學生在校人數普遍在數千人以上，有些縣且達到一萬數千人之多。[3]1910年3月民政部奏稱："查各省舉辦巡警于上年咨報到齊。其直隸、安徽、廣東等省則已將全省廳州縣巡警成績表冊送到部，江蘇省亦經奏稱各廳州縣巡警于元年十月內一律辦齊，湖北省上年三月奏舉辦已在八成以外，其余名省或均粗具規模，或已成立過半，迭據各該省依限咨明，尚無延誤。"[4]1934年統計，全國1933個縣中，設立公安局的有735縣，設立公安科的116縣；1943年統計，有519縣設立了警察局，579縣設立了警佐室（長警名額不足50名的縣設警佐室，50名以上的縣設警察局）。[5]由此可見，在全國普遍建立現代警察制度幾乎用了半個世紀的時間。而在早期警察局的職掌中，包括了現在十幾個行政部門的職能，因此警政現代化可以視為行政現代化的一個縮影。

1907年，原商部改組為農工商部，各省則陸續建立農工商務局，由勸業道主持局務。[6]1930年國民政府頒布《修正縣組織法》后，各地的縣實業局改稱建設局，"舉凡道路建筑、農田水利、工礦商業以及其他公益團體事業之發展，靡不在籌劃范圍之內".[7]清末州縣推行諸項新政，起初被定位為地方自治事務，國家財政概不撥款，各州縣必須自行籌集經費，并設立機構經理。民國《滿城縣志略》寫道："自創設警察、學堂、自治、實業諸政，所費恒以萬計，一切悉責之地方，而賦稅正貢已盡數提解以去，絲毫不為地方存留。于是地方不能不籌費，如隨糧附征、補助公益、附加稅等項目，日益繁多，不能不專設管理機關，勢使然也。"這些財務管理機構最初系自發產生，名稱各地不一。至1909年順（天）直（隸）咨議局成立，正式通過決議，"各縣立理財所".1928年頒布《縣組織法》，縣財務機構先是統一定名為財務局，后改稱財政局。[8]清末新政效法西方和日本的制度，確立了司法獨立的原則。1906年刑部改為法部，專任司法（行政）；大理寺著改為大理院，專掌審判。隨后大理院確定于各地方成立鄉讞局、地方審判廳、高等審判廳，而以大理院總其成。1909年法部擬定了《各省城商埠各級審判廳、檢察廳編制大綱》，確定在各省城設高等審判廳，非省城的大商埠（如天津）設高等審判分廳，各府首縣設地方審判廳，商埠設地方審判分廳，縣設初級審判廳，構成"四級三審"的審判體系。

1912年3月10日，中華民國臨時大總統命令，清廷頒布的上述《編制大綱》繼續施行。[9]1935年7月1日，修正的《法院組織法》開始實施，清末以來的四級三審制改為三級三審制，地方法院建在縣一級，不再是縣法院的上級法院。同年4月分布的《縣司法處組織條例》規定：凡未設法院各縣之司法事務，暫由縣政府設司法處處理之，廢止縣長兼理司法的制度。[10]中共領導的各根據地，在縣一級基本上沒有建立過法院，先后設有承審室、司法處、司法科等主管審判的政府機構。

中華人民共和國成立后，中央人民政府于1951年9月頒布《人民法院暫行組織條例》和《各級地方人民檢察署暫行組織條例》，確定人民法院分為三級：最高人民法院及其在各大行政區的分院，省級人民法院及其在各專區的分院或分廳，縣級人民法院。各級人民檢察署的設置與人民法院同。二者均在同級人民政府的編制內，并受后者的領導和監督。1954年新憲法通過后人民法院實行四級二審制：縣、市、轄區設基層人民法院，地區、自治州、較大的市和直轄市內設中級人民法院，省、自治區、直轄市設高級人民法院，以及最高人民法院。各級人民檢察院的設置與人民法院同。二者不再是人民政府的組成機構，"一府兩院"均向同級人民代表大會負責。[11]1952年政務院規定縣人民法院員額：特等縣12人，甲等縣11人，乙等縣10人，丁等縣9人；人員設置：院長、副院長各1人，秘書、科員各1人，審判員4至8人，接待員1人，勘驗員1人，書記員1人。[12]到1955年前后，各省才普遍建立和充實了縣級人民法院、檢察院的機構和人員。

南京臨時政府成立不久，于1912年2月2日公布了《法官考試條例》，于2月4日至7日舉行了中華民國第一屆司法官考試，錄取沈毓奎等18人。緊接著，臨時大總統在提請參議院議決法制局擬定的《法官考試委員職官令》及《法官考試令》的咨文中，進一步強調所有司法人員，必須經法官考試合格，方得任用。[13]相對其他公務員種類來說，民國時期的法官考任制度是執行得最好的。據統計，北京政府若干年內任用的380名法官中，不通過考試而任用者僅16人。國民政府司法院院長居正稱，自1927年至1936年的十年間"考試錄取之法官計八百十八人，連以前計之約一千四百余人，占全國法官人數的三分之二".[14]雖然縣級地方法院在全國的普及相當遲緩，但本著寧缺毋濫的原則，基本上保證了法官的質量。縣自治的理論與實踐

清末地方自治的重點是城鎮鄉自治，府廳州縣作為上級地方自治單位，實行的是一種半官治、半自治的體制——既有作為朝廷命官的行政長官，又有議事會、參事會等地方自治組織，但最后決定權在官治一方。對于議事會及參事會之議決事件，府廳州縣長官有交令復議及核銷之權；督撫遇有不得已情節，可咨請民政部解散府廳州縣議事會。袁世凱掌權時，于1914年下令停止進行地方自治，并令內務部重新厘定自治制度。當年12月，政府公布《地方自治試行條例》，確定以縣下的區作為地方自治單位。此外，省的地位問題一直是民初政爭的焦點。起初，國民黨極力主張實行省自治和省長民選，后來聯省自治運動興起，國民黨又轉到反對者的立場上。孫中山經過反復考慮后，選擇以縣為地方自治單位。[15]他在1920年3月1日的《地方自治實行法》中確定："地方自治之范圍，當以一縣為充分之區域。"[16]此前，北京政府也于1919年9月7日公布了《縣自治法》[17].國民政府成立后，按照孫中山制定的《建國大綱》，積極推行縣自治。縣自治的涵義包括自治法人、自治行政、自治財政、自治選舉等項內容，下面逐一介紹它們的具體進展。

抗日戰爭初期，國民黨為貫徹《抗戰建國綱領》，決定制定并實施"新縣制".1939年9月19日，國民政府公布《縣各級組織綱要》，首次在正式法規中明確規定："縣為地方自治單位"，"縣為法人".公法人具有法律上的獨立人格，不再僅僅是上級政府的人。這意味著：（1）縣作為地方自治團體，在法律范圍內，得為單獨的意思表示，得自行處理地方的事務，而不受干涉；（2）縣有獨立的財源與財產，受法律之保障（《建國大綱》第十一條）；（3）明示地方自治團體之層級，"縣為法人"即確定縣是國家行政區劃體系中享有自治權的實級，而縣以上之行政督察專員公署和縣以下之區署則不是實級。[18]國民政府時期的縣自治與清末民初的地方自治，在性質上已經截然不同。清末自治注重的是"官辦"與"民辦"的區分，各種自治團體在一定程度上還屬于私法人的性質，其主持者不具有公務員的身份，行政公署與自治機關涇渭分明。縣自治注重的是"中央"與"地方"的區分，按孫中山的說法，就是"將地方上的事情，讓本地方人民自己去治".[19]上級委辦事項與縣自治事項，都是"地方上的事情"；"縣市行政與地方自治打成一片"，行政公署與自治團體混合為"整個機關"；自治"官辦"，即由地方公務員取代地方士紳來辦理地方自治。"地方上的事情""悉由縣長總其成"、"統一指揮"，"使成整個之機體，俾收臂指相使之實效"，因此"新縣制"規定縣長職責為：（1）受省政府之監督，辦理全縣自治事項；（2）受省政府之指揮，執行中央及省委辦事項。[20]清末舉辦各項新政，正稅中并無一文開支，而是由地方另行籌措自治經費。1919年，北京政府頒布《縣自治法》，規定縣自治團體之經費有以下五款：（1）縣自治團體財產之收入；（2）縣自治團體公共營業之收入；（3）縣自治稅；（4）使用費及規費；（5）過怠金。[21]但是，當時的政府并沒有制定出縣自治稅的具體法規，因此縣自治經費的主要來源仍然是各種賦稅的地方附加及其田賦附加。國家財政與地方自治經費分為兩截的作法從清末一直延續到國民政府時期。1920年代末的定縣，縣公署與區公所的開支由省財政廳撥付，由縣財務局管理的自治經費包括下列五項開支：黨費（國民黨縣黨部經費，占15.6%）、政費（"四局"辦公費、公安經費等，占40.7%）、教育費（占36.5%）、建設費（占1.4%）、特別費（占5.9%）。[22]1934年的第二次全國財政會議議決通過《財政收支系統法》，呈經國民政府公布施行。這是繼1913年民國政府頒布《國家稅、地方稅劃分標準》，劃分中央財政與地方（省）財政后，首次確定將兩級財政改為中央、省、縣市三級財政。1937年3月，國民政府又頒布《財政收支系統法施行條例》。[23]1941年11月8日國民政府明令次年1月1日起施行《改訂財政收支系統實施綱要》，將全國財政分為國家財政與自治財政：前者包括原屬中央省與行政院直轄市（除自治財政收支部分外）之一切收支出；后者以縣市為單位，包括市縣鄉鎮之一切收入支出。從表面上看《綱要》好像是突出了縣自治財政的地位，但由于把原屬地方財政系統的田賦與契稅悉歸中央，而且要求田賦征收實物，事實上是強化了中央財政。1946年，國民政府又恢復中央、省、縣市三級財政體制。[24]中華人民共和國建國初期，中央人民政府實行高度集中的統收統支財政管理體制，縣自治財政被取消。1952年在一些省份重點試辦了縣級財政，如遼西省臺安縣。[25]從1953年起實行中央、省、縣三級財政體制，開始劃定縣級財政收支范圍，成立縣總預算，鄉鎮經費也納入其中。[26]至此，縣級財政才算是最終確立，但自治財政也不復存在了。

清末民初，選民選舉府廳州縣之議決機關，為議事會。議事會職權為議決自治經費的預算、決算、籌集辦法、處理辦法，城鎮鄉議事會應議決而未能議決之事件，依法令屬于議事會權限內之事件，此外還有申覆官府咨詢及向本級和上級行政長官建議之權。議事會就議員之中選舉十分之二為參事會成員，并選同數之人為候補成員。參事會為議事會的副議決機關，即議決、輔助議決者，二者關系有點類似于現在的縣人大及其常委會，但參事會的會長由行政長官擔任，每月舉行一次常會。[27]1939年的《縣各級組織綱要》規定，縣設參議會，由鄉鎮民代表會議選舉縣參議員組織之，每鄉（鎮）選舉一人。到1943年，實行新縣制的16省1106縣中，召開縣臨時參議會的321縣，召開鄉鎮民代表會的203縣，召開保民大會的507縣。[28]直到抗戰勝利前后，在國民黨統治區才普遍設立了縣參議會。

1922年1月1日公布施行的《湖南省憲法》把選舉因素帶進了縣長的產生機制，該省憲第一百零三條規定："縣長由縣議會選舉六人，交由全縣公民，決選二人，呈請省長任命一人。"此后，1923年10月10日公布的"曹錕憲法"第一百二十八條第二款規定：縣長由縣民直接選舉之，執行縣自治行政；但司法尚未獨立及下級自治尚未完成以前，不適用之。[29]該憲法于次年即被段祺瑞臨時政府廢止。1929年國民政府制定的《縣組織法》第十二條規定："凡籌備自治之縣已達建國大綱第八條所規定的程度者，經中央查明合格后，其縣長應由民選。"關于這一規定的含義，1934年2月12日中央政治會議通過的《地方自治原則》有如下解釋：地方自治分為三期進行，（1）扶植自治時期，縣長由政府任命，縣參議會由縣長聘任一部分專家為議員；（2）自治開始時期，縣長由政府任命，縣議會由人民選舉；（3）自治完成時期，縣長和縣議會均由民選。[30]根據國民黨對于軍政、訓政、憲政的劃分，以憲法制定完畢作為憲政開始之期。1947年1月1日公布的《中華民國憲法》規定，縣長和縣議會議員"由縣民選舉之".但是，這種縣級直接選舉沒能來得及在大陸實施。《臺灣省各縣市實施地方自治綱要》于1950年4月24日公布后，[31]在臺灣的中國人才首次行使了直接選舉縣（市）長和縣（市）議會議員的權利。

二、廢縣：市制對縣制的沖擊

縣制不適應城市化進程

地方行政區劃隨著工業化、城市化而不斷發生變化，地域型行政建制逐漸被城鎮型行政建制取代，是一個世界性的現象。美國傳統的行政區劃，是在聯邦各州下設縣（在新英格蘭地區還設有鄉鎮），隨著市建制的興起，縣的作用逐漸式微，現在不少縣與市合并，有些縣成為市下行政區域，有些農業縣只有數百居民，有幾個州則干脆取消了縣的建制。在許多發達的工業國家，市、鎮已取代縣、專區一類建制，如法國，縣、專區只起司法和選舉的作用。[32]中國在1950年代城市化進展順利時，也曾在縣制改革方面進行過嘗試，由于""失敗，城市化停滯乃至倒退，使得歷史上縣制得以延續至今。現行縣制與城市化進程的不適應，可以從人口規模和資金集聚兩面分析。

中國的城市大致分為三個檔次，100萬以上人口的特大城市，20-100萬人口的大中城市，10萬人左右的小城市。目前，特大城市的形成一般以省的范圍為腹地，大中的形成以地區和地級市的范圍為腹地，小城市的形成以縣和縣級市的范圍為腹地。對于西部地區人口30萬以下的縣來說，以縣城所在的鎮作為培育小城市的胚胎，在一個縣的范圍內形成一個小城市，是比較恰當的。對于東部和中部地區人口80萬左右乃至超過100萬的縣來說，現行縣制把資源過多地汲取到縣城，在一個縣的范圍內僅形成一個小城市，已經不能適應加速城市化進程需要。沿海省份一些非縣城所在地的中心鎮，人口現已達到或超過10萬，經濟也很繁榮，例如東清的柳市鎮常住人口9.7萬，外來人口4萬，預計2001年實現工業總值100億元，國內生產總值38億元。[33]但在現行行政區劃制度下，這些地方不能置市建制和享有市的管理權限，對于城市化的發展十分不利。

有學者研究指出：江蘇省人口密集，一個縣有100萬左右的人口，農村城市化除重點發展縣城鎮外，更應注意發展中心鎮。江蘇各地中心鎮發展不平衡，有些縣除縣城外沒有中心鎮；有些縣中心鎮數量過少；也有些縣雖然在縣城以下眾多的鄉鎮中已有幾個鄉鎮發展水平較高，但由于沒有實行重點建設，因此中心鎮不突出。在縣城以下各鄉鎮平行發展，顯然是尚未擺脫自然經濟和半自然經濟格局的表現，不利于城鄉經濟緊密銜接，不利于人口城鎮化的發展。[34]還有人專門探討了縣域雙中心城鎮現象，指出山東省泰安市轄的5個縣或縣級市都存在政治中心與經濟中心相分離的問題。在城建投資分配上，一些縣政府總是把縣城建設放在第一位，把經濟中心城鎮建設放在比較次要的地位。某縣政府駐地鎮人口規模僅為該縣經濟中心鎮的一半，而前者城建累計投資額是后者的3倍，這顯然是不合理的。[35]城市化既是人口集聚的過程，也是資金和其他資源聚集的過程。赫希曼在其代表作《經濟發展戰略》中指出，在經濟增長空間傳遞過程中存在著兩種效應："滴流效應"（trickingdowneffect）和"極化效應"（polarizationeffect）（或譯為輻射效應和集聚效應）。[36]現階段的中國城市化進程，尚處于極化效應起主導作用的時期。根據亞洲開發銀行考察團的研究報告，按地方政府層級劃分的1993年財政收入構成，省占16.7%，地（市）占據43.9%，縣（市）占24.2%，鄉（鎮）占16.7%；財政收支出構成，省占23.8%，地（市）占31.7%，縣（市）占30.2%，鄉（鎮）占12.7%.實行分稅制后，地方財力進一步向地（市）集中，在1999年江蘇省地方稅收收入中，省、地級市、縣（市）分別占16.24%、59.91%和23.85%.如果把預算外資金和"自籌資金"計算在內，地（市）和鄉（鎮）兩級的收支比重還要增加。[37]1980年代以來，地區和地級市作為區域經濟增長極的作用日益突顯，盡管這一行政層級迄今尚不具有憲法地位。按現行分稅制體制，在稅收大頭增值稅的收入中，縣鄉財政只能得到12.5%的分成，縣屬企業從總體上說又是虧損的，不能給縣財政帶來任何收入。為了維持縣政的運轉，縣政府既要向上伸手要錢，還要向下伸手搶錢，截留挪用本該屬于鄉鎮的城建維護稅、土地收益，甚至包括從鄉鎮企業收取的治理污染費等。[38]從全國范圍來說，鄉鎮一級的財政收入大于支出，其余額則被縣里搜刮去了，這顯然妨礙了沿海地區一些經濟發達的中心鎮向小城市的發展。上述亞洲開發銀行考察團提出的政策建議是：中國應將縣鄉兩級財政合二為一。在農村地區的縣及其所屬的鄉之間，存在大量的財政支出職責交叉。在貧困地區，鄉和村太小了，無法籌集足夠的資金，以滿足提供基本服務的支出需要，如基礎教育、公共衛生和社會福利（"五保戶"）。在這種情況下，財政支出職責應當再度集中到縣政府。在一些富裕地區，鄉財政擁有足夠多的自有財政收入來源。在這種情況下，應將全部財政支出職責下放鄉財政。這些改革將使財政支出職責更加明確，同時還可以簡化政府間轉移支付的設計。從更長期的觀點分析，貧困地區的鄉和富裕地區的縣可能會變得沒有存在的必要，如能將它們取消，就可以減少地方政府的級次，從而更接近國際慣例。[39]中國的地區差異相當大，如果實行地方自治，可以由地方自治體——府、州（即現在的地區和地級市）自行決定下面的行政建制和財政體制，但發展方向顯然是以擴并后的鄉鎮和未來的縣轄市財政取代現在的縣財政，而不是相反。

縣制的"終結"

在工業化、城市化進程中脫穎而出的市制，在整個20世紀不斷蠶蝕著縣制的地盤。先是劃縣設市（切塊設市），然后是撤縣設市（整縣改市）。按照現行的撤縣設市辦法，本世紀中期絕大多數的縣都會改成市，屆時具有兩千多年歷史的縣制將會"終結".然而，縣改市只是改了一名稱，而沒有把地域型（廣域型）行政建制改變為城鎮型（城市型）行政建制，也就是說，在"市制"的新裝下保留了傳統縣制的實質。

以劃縣設市方式建立的市包括三個行政級次：直轄市、地級市（省轄市）、縣級市（專轄市或地區代管市），當然它們還有過其他的行政建制名稱。南京國民政府于1928年7月3日公布了《特別市組織法》和《市組織法》。在抗日戰爭爆發前的十年中，先后設置過8個特別市（院轄市）和17個普通市（省轄市）。1943年5月，國民政府對《市組織法》進行了一次"根本修正"，規定凡符合下列三項條件之一者即可設立省轄市：（1）省會，（2）人口在二十萬以上，（3）在政治經濟文化上地位重要，人口在十萬以上。同時還取消了省會不設院轄市的原有規定。這次修改為院轄市和省轄市的增設開辟了道路。截止1947年底，全國共設69個市，其中院轄市12個（南京、上海、北京、天津、沈陽、大連、哈爾濱、青島、漢口、廣州、重慶、西安），省轄市57個。[40]中華人民共和國成立以后，在原有的院轄市（直轄市）和省轄市基礎上，進一步確認了專員公署對于轄區內的省轄市擁有管轄權，同時又將直轄市交給大行政區管轄，從而形成了大區轄市、省轄市、專署轄市三種市建制。1953年3月12月，政務院了《關于改變大行政區轄市及專署轄市的決定》，規定：原大區直轄市一律改稱中央直轄市；各省專署轄市一律撤銷改劃，符合設市條件改省轄市，其余的恢復原建制。[41]但是在省轄市中，事實上一直存在著相當于地級的市和相當于縣級的市兩個級別。

1982年，中共中央以51號文件發出了改革地區體制、實行市領導縣體制的通知。1983年2月15日，中共中央、國務院發出《關于地市州黨政機關機構改革若干問題的通知》，要求"積極試行地、市合并".[42]地市合并、市領導縣的初衷是想要克服"在政治、經濟緊密相連的一個地區和城市內，往往存在地、市、縣、鎮幾套領導機構，層次重疊，部門林立，行政工作人員越來越多"，以及兩個同級機構同城而人為地造成"工作中互相矛盾，抵消力量"的弊端，依托現有的地級市機構，合并作為省政府派出機構的地區行署。下一步，同城的地區與地級市合并演變為同城的地區與縣級市合并，這樣就不是兩個地級機構的合并了，因此又叫"地（區）改市".地區搖身一變為地級市，就從省政府派出機構轉化為一級政府，隨著地級市在地級行政建制中占據絕大多數，中國縣級以上的地方政府便由二級制變成了三級制，地市合并、市領導縣起到了繞開憲法規定，增設一級政府的作用。同時，按照中央編制委員會的規定，地級市的編制比地區的編制可以有大幅度的增加。

在"地（區）改市"的過程中，原來的縣級市通常與所在的縣合并，然后改為新的地級市的一個市轄區，并領導被合并縣所屬的鄉鎮。既然縣級的市轄區可以領導鄉鎮，那么縣級市自然也可以領導鄉鎮，于是從"地（區）改市"中演繹出"縣改市".1986年2月3日，民政部向國務院上報了《關于調整設市標準和市領導縣條件的報告》，國務院于4月19日批轉各地試行。民政部報告認為，目前的城鄉狀況發生了很大的變化，為了適應這種新情況，不僅應該把達到標準的鎮改為市（即所謂"切城設市"），而且還應該把符合條件的縣撤縣改市（也稱為"整縣改市"）。此后，縣級市建制數目增加得非常之快。1985年底，全國的縣級市僅159個，1992年底增至323個。1993年2月8日，民政部向國務院上報了《關于調整設市標準的報告》，國務院于5月17日批轉試行。"整縣改市"，按每平方公里人口密度400人以上、100至400人之間、100人的縣，分三檔制定了不同的標準，各項指標比1986年標準有所提高。1980年至1997年底，全國新設縣級市459個，其中切城設市43個，占9.4%，整縣改市416個，占90.6%.[43]1993年以后，每年都新設立幾十個縣級市，但已經沒有一個是切塊設市的了。整縣改市模式對切塊設市模式的基本替代表明，縣級市與地級市一樣，也已經城市型行政建制轉變成一種廣域型行政建制。1983年全國共有縣（自治縣、旗、自治旗）2071個，2000年底減至1671個，[44]每年減少23.5個，以這樣的速度"整縣改市"，到2050年前后，除西北、西南邊鏡的少數民族地區，全國絕大部分的縣都將不復存在。

整縣改市（區）后，農民依然是農民，并不因為設市就變成了市民，有些縣級市的城鎮戶口甚至達不到總人口的10%."市不像市"，徒有其名，增加了人口統計和中外交流的困難。有的時候，設市改區對于實質性的城市化進程反而有不利的影響。在湖南省，整縣改市后的原縣政府駐地鎮一般被撤銷，改設若干個辦事處，結果嚴重影響到城市的規劃、建設和管理，有關縣級市為了加強對城區的統一領導，先后成立了黨的城區工作委員會之類的機構，但因畢竟不是一級政府，給社會治安、城市建設等帶來許多人為造成的困難。[45]然而，縣級機構的黨政官員是非常歡迎縣改市的，因為整縣改市后，不僅機關的人員可以擴編，而且可以擴大行政權限。縣級市可以擁有一定的外匯額度，審理人員出入境手續，設立海關，建立銀行支行（因而可以作投資擔保或發行較大額度貸款），擁有審批較大面積用地權力，直接管理車牌和駕駛證件審批發放工作，定編充實安政法隊伍名額，以及增加城市建設維護費的提留，等等。[46]整縣改市還會造成"馬太效應"，一些富縣改市后能夠獲得許多政策上的實惠，這勢必造成富縣更富、窮縣更窮，從而加劇縣（市）際經濟發展不平衡。其實，縣之間大小、貧富的差異完全可以通過縣分等來體現，沒有必要設置名不副實的"市".[47]由于已經有相當數量的特大城市和大中城市的存在，在目前的縣和縣級市范圍內，城市化的主要任務是培育和發展小城市。為了幫助實現這一目標，行政區劃改革的最佳模式既不是劃縣設市（切城設立縣級及縣級以上的市），也不是撤縣設市（整縣改為縣級市），而是縣下設市（保留縣級政區，設立縣轄市）。在20世紀初籌建市制時本來就是這樣設想的，但后來卻逐漸偏離了這一既定方針，經過近一個世紀的摸索，最終還是要回到符合世界城市化道路的模式上來。

北京政府1921年7月和9月頒布的《市自治制施行細則》劃分了特別市與普遍市：特別市的行政地位相當于縣；普遍市的行政地位與鄉平級。[48]南京國民政府于1928年7月3日公布了《特別市組織法》和《市組織法》，改變了普遍市的行政地位和隸屬關系。《市組織法》規定：市直隸于省政府，不入縣行政范圍；凡人口滿二十萬之都市，得依所屬省政府之呈請暨國民政府之特許建為市；市設置市政府，依中國國民黨黨義及中央及省法令，綜理全市行政事務；市設市長一人，由省政府呈請國民政府任命之，指導并監督所屬職員。[49]這兩個市組織法勾勒出了國民政府時期市制的基本輪廓。

1947年12月，國民政府內政部擬定了《直轄市自治通則》草案和《市自治通則》草案，其主要內容為：一、劃分甲、乙、丙三種市。甲種市為直轄市，乙種市為省轄市，丙種市為縣轄市。首都劃為特別行政區。二、直轄市人口在五十萬以上，省轄市人口在十萬以上，縣轄市人口在一萬以上，情形特殊者可以不受此限。[50]在大陸，由于內戰的緣故，上述草案未能成為法律付諸實施；但在臺灣省，則依照草案規定的原則進行了行政區劃調整。

1980年代后期以來，大陸學者紛紛提出設立縣轄市的。譬如周一星的方案是：保留縣，取消縣級市，縣內有幾萬人的發達的建制鎮均設縣轄市，今后主要"撤鎮設市"；胡威提出："對城市化水平較高的縣在設立縣級市后可同是保留‘縣’和‘市’兩塊牌子，市長和縣長同兼一身，作為縣長主管全縣的區域，作為市長主管中心城區與鎮區，當縣內的某些小城鎮發展成為擁有5-10萬人口以上的小城市，可以設立縣轄市。"[51]顯然，在整縣改市和縣設市（撤鎮設市）兩種模式之間，必須盡快做出抉擇。

三、虛縣：未來地方自治體系中的縣制

對于縣制前途的三種意見

對縣制的前途，現有三種意見：強縣、廢縣、虛縣。

《縣域論》的作者張春根主張"縮省、撤市、強縣"，實行"新郡縣制"：減少行政層次，撤消地級市和地區行署，取消"市管縣"體制，形成省-縣-鄉三級體系；將全國現有32個省、市、自治區調整為50-60個省，每個省轄40-45個縣；改變縣級政府"責任重大，權限不夠"的狀況，進一步放權強縣，健全縣級政府職能。[52]這種觀點是人文地理學和行政學界的主流意見。[53]也有人進而主張在擴縣基礎上強縣。蔡玉峰認為："按照現有的通訊和交通手段，縣政府到最邊遠的鄉距離為60公里左右較適宜，以這個距離為半徑，則一個縣的行政范圍約為11304平方公里，按照這個范圍，我國設縣的數量理論上應為960個左右，可比現有的縣數量減少60%."[54]強縣論的依據主要有三點：第一，縣制歷史悠久。"中國的縣制始于春秋，歷經數千年大體輪廓不變，省制從元朝沿用至今，而省縣之間的中間層次，或州或路或軍或府或道或廳或專員督察區或專區或分區或行政區或自治州，反復無常，變更十分頻繁，長期以來始終未能找到較為理想的方案，一直是行政區劃力求解決的主要問題。"[55]如果減少行政層次，實行地方政府三級制，理應保留成熟和相對穩定的縣制，撤消變更頻繁的地級建制。第二，"縮省強縣"的主張在學界傳統深厚。從1910年代到1940年代，宋教仁、伍朝樞、張其昀、李璜、黃炎培、蔣廷黼、傅斯年、胡煥庸、黃國璋、洪紱、傅角今等著名學者及政界人士，持續不斷地提出此類主張，并多多少少地影響到政府的決策。[56]第三，省-縣-鄉三級制法律基礎堅實。地級政建制（地區、地級市）以及"市管縣"體制，雖然已經實行多年，但迄今并不具有憲法和法律地位，是一種臨時性的行政舉措，嚴格地說，是違憲的行政越權產物。

筆者認為，如果全面實施"縮省、撤市、擴縣"，那就意味著打亂所有的現行行政建制，在一張白紙上畫最新最美的圖案，這相當于一次行政改革上的，而""時期"并大縣"的失敗應當成為前車之鑒。如果中國實行地方自治，應當在省、地、縣、鄉四級建制中選擇那一級作為主要的地方自治體呢？平均人口幾千萬的省太大，平均人口幾十萬的縣太小，平均人口幾百萬的地級建制規模介于美國、德國的州和日本的縣之間，比較適合作為上級地方自治體。康有為、梁啟超、熊希齡、范源濂等在20世紀初規劃行政區劃改革時，就是把當時的道或者府作為主要的地方行政建制，道的人口相當于現在的地級建制的人口，地級政區的大小則與府的范圍基本重合。[57]既然不能"撤（地級）市"而要"強府強州"（我們曾建議將地級市根據不同情況改為府或州[58]），就不能同時再"強縣"、"擴縣"，尤其是在縣已經不再是基層政權，它的許多職能已經下放到鄉鎮的情況下。

廢縣就是按照現在撤縣設市（整縣改市）的路子走下去，一直走到"全國一片‘市’"."廢縣"論從文字上看好像很激進，實際上是最保守的。它無非是以文字游戲方式繞過憲法條文，變相實現地方政府四級制，即用省-地級市-縣級市-鄉鎮來取供憲法規定的省-縣市-鄉鎮。這與""時期通過以地區革命委員會取代地區行署，使地級建制實體化有異曲同工之妙。

筆者主張虛縣而不是廢縣。縣制歷史悠久，源遠流長，在其中蘊藏著人文與情感方面極為豐富的無形資產。改名或者廢名，徒然增加統計、交流和歷史研究的困難。縣的政區完全可以保留，但縣的機構與功能必須大幅度地改革，使之從實級改為虛級。各級地方政府有虛有實，有的層級是地方自治體，有的層級不實行地方自治，有的層級握有較多管理權限，有的層級事少權輕，這是世界各國的通常作法。例如挪威與芬蘭這兩個北歐國家均設有郡與市、鄉兩級地方行政建制，挪威在1974年實行體制改革——郡議會由居民普選產生，設立與國家分離的郡級自治行政當局，允許郡議會直接向居民征稅——以前，只有市、鄉基層政權是地方自治體；芬蘭的郡則至今還是非自治的地方行政體，國家在郡一級設有中央任命的郡長及其領導下的行政機構，郡不設議會；只在市、鄉一級實行地方自治。希臘、葡萄牙、西班牙等國，也都沒有在最高一級地方實行自治。[59]在美國，縣的領導人雖然是由選民直接選舉產生，但他們只擔負司法檢察、治安警察、財產評估等幾個方面的職責，并不負責管轄和指導縣域內市鎮的自治事務。[60]在各級地方政府中普遍建立與中央政府各部門完全"對口"的相應機構，形成幾十個自上而下的"條條"，其中每一個機構要向"條條"、"塊塊"雙重負責；把同一項事權分割給多級政府行使，使得中間層級成為文件"收發室"、"中轉站"，使得不增設許多專門出席會議的副職干部；這些才是必須廢除的"中國特色".我們認為，在實行都、府、州和坊、市、鎮、鄉兩級地方自治的情況下，縣的政區可以繼續存在下去，也可以設立必要的政府架構，但不作為地方自治體。[61]縣不舉行自治選舉，不組建自治權力機構和自治行政機構，不設立本級財政，這就是虛縣制的要旨。縣長、縣參議會與執行機關

在實行虛縣制以后，縣政府的基本架構應當是什么樣的呢？首先參考一下法國大區和省政府的情況。

1960年代初，法國政府決定建立大區，每個大區由鄰近的幾個省組成，1982年，《權力下放法案》正式確認大區為地方行政單位；設大區議會和大區議會主席。大區議會包括兩個機構：（1）大區會議，其中一半成員是從本大區選舉產生的法國國民議會議員和參議院議員，另一半議席按各省人口比例進行分配，議員從省議會、市鎮議會和市鎮長中選出。（2）社會經濟委員會，系咨詢機構，由大區的社會、經濟、文化、衛生、教育、體育、科技等各界人士推舉的代表組成。大區議會的決議由大區議會主席負責執行；大區主席同時是大區行政首長，領導大區各行政部門。另外，中央政府在大區設有共和國專員作為國家代表。他保證法律的實施及監督行政工作，負責聽取并向法國總理轉達大區議會及其主席的意見，統一領導中央駐本大區的機構。1982年以前，法國的省長由中央政府任命，作為中央政府駐省的代表，監督中央法令在本省的實施，統一領導中央各部駐省機構，并作為本省最高行政長官，領導省內各行政部門工作。實施《權力下放法案》后，省長的部分職權轉歸省議會議長，雖然各行政部門仍在省長統轄之下，但省長只在省行政部門履行國家行政職能時負領導之責，而在履行地方自治性行政職能時，這些省行政部門則由省議會議長領導。[62]一個（共和國專員或省長）負責執行國家委托事項，另一個（大區議會主席或省議會主席）負責執行地方自治事項，筆者把這種地方政府架構稱為"雙頭領導平行架構".另一種不完全自治的地方政府架構是"雙重職能兼行架構"，可以清末民初的縣為例。根據1910年2月頒布的《府廳州縣地方自治章程》，縣設議事會和參事會；議事議員由城鎮鄉選舉產生，議事會職權為議決自治經費的預算、決算、籌集辦法、處理辦法；參事會議員由議事會推選4至12人組成，參事會由縣知事召集會議，雖可議決議事會所決事件的執行方法，卻不是執行機關；執行機關仍由縣知事擔任。[63]在這種架構下，由一個同時肩負兩種職能，朝廷任命的縣知事既負責執行國家委托事項，也負責執行地方自治事項。1982年法國地方政府改革以前的省長，其職權類似于清末民初的縣知事。

筆者認為，由實轉虛后的縣政府應采用"雙重職能兼行架構"，縣長由上級地方自治體（都、府、州）任命，既負責執行國家和上級地方自治體委托事項，又負責執行縣議會議決事項。在今后一個時期中，多數的縣（包括現在縣級市），只能設立一個縣轄市（建議依照臺灣的作法，縣政府所在地的鎮，無論人口多寡，一律改設縣轄市）；如果一個縣有一個以上的縣轄市，則以縣政府所在地市為該縣的首市。通常情況下，可以任命首市市長兼任縣長。這大致相當于1930年代后期普遍實行的"專員兼縣"，也相當于1982年以前法國由省長兼任大區長。如果采用這種辦法，由現在的縣級市重組為縣和縣轄市，其過渡也會比較順利。

縣的議事機構稱縣參議會，是為了與完全意義上的自治議會區別開來。縣參議員的產生方式可以有三種：一種是清末民初的議事會方式，由市鎮鄉的選民直接選舉縣參議員。另一種是1940年代的參議會方式，由市鎮鄉自治權力機構選舉縣參議員，并得酌加依法成立之職業團體代表為縣參議員。第三種方式是王力雄推薦的"逐層遞選制"，[64]由市鎮鄉長兼任縣參議員，俄羅斯上議院聯邦委員會的成員在普京改革以前便是由州、邊疆區、共和國等聯邦主體的行政長官兼任。法國大區議會的議員產生方式，則是上述三種方式的大拼盤、大雜燴。究竟哪一種方式更適合，可以在實踐檢驗基礎上，由各級上級地方自治體（都、府、州）自行決定，不必由中央政府統一規定。

虛縣制將不設縣本級財政。凡是國家和上級地方自治體委托的事項，由委托機關負責撥付相應的開支款項；凡縣參議會議決的事項，由下級的地方自治體（市、鎮、鄉）財政部門分攤開支款項。有關款項可以交由首市財政部門具體經辦，由縣參議會任命的獨立審計官負責監督審計。

對于龐大的縣政府機構（含黨群、人大政協、公檢法機構），實行虛縣制后的處置辦法有四：一是轉化，二是撤消，三是下放，四是上交。

隨著政企分開與企業改革的深入，縣政府主管企業的部門可以全部實現轉化。譬如，正在進行的農電管理體制改革，將逐步把縣屬電力企業建成由省電力公司獨資或控股的有限責任公司，成為電力市場中獨立的配電公司。[65]這樣一來，縣政府的電力主管機構就沒有繼續存在的必要了。主管煤炭、冶金、輕工等產業的縣政府機構的命運應當大致相同。

實行虛縣制后，原來"五大班子"中的"四大班子"以及直接為其服務的機構可以全部撤消，縣級領導干部人數可以減少95%以上。富余的一部分干部可以派到市鎮鄉，充實基層第一線的工作。

在廣東等一些經濟發達的省份，已經賦予試點鎮享有縣級項目、規劃、土地、人事等經濟管理和行政管理審批權限，并實行計劃單列。[66]各級政府的事權必須劃分清楚，凡是基層政權可以承擔起來的職責，縣政府就沒有必要再繼續把持在自己手里，造成行政審批環節過多與行政責任不明。特別是在設立縣轄市后，目前作為縣（縣級市）政府工作重點的城市建設職能便可以移交前者。

張春根雖然主張"強縣"，但他也同意縣法院與縣政府完全脫鉤，實行"從中央到地方垂直管理的司法體系"，"經費由中央統一撥付"，以改變目前"司法機關在人財物上依附于地方政府"，"司法機關本身的利益與地方團體的利益成為一個榮辱與共的同一體"的不能公正執法的狀態。[67]近年來，國務院陸續決定將質量技術監督系統、工商行政管理系統、藥品監督管理系統實行省級以下垂直管理。將來，其他一些系統（如公安、交通、環保）的人事權和財務權也可以由縣政府上交都、府、州，或者實行垂直管理，或者由上級地方自治體委托縣長監督代管設在縣內的分支機構。

注釋：

[1][63]參見侯宜杰：《二十世紀初中國政治改革風潮——清末立憲運動史》，人民出版社1993年版，207、253-256頁。

[2]參見劉小萌：《胥吏》，北京圖書館出版社，1998年版，233頁。

[3]參見魏光奇：《地方自治與直錄"四局"》，《歷史研究》，1998年第2期，89-99頁。

[4][5]韓延龍主編：《中國近代警察制度》，中國人民公安大學出版社，1993年版，160-162、129-131頁，395-399、594-598頁。

[6]參見費正清編：《劍橋中國晚清史》，下卷，北京中國社會科學出版社，1985年版，500-506頁。

[7]民國《香河縣志》，卷四，行政組織，1936年鉛印本。

[8]參見李景漢編：《定縣社會概況調查》，87-88頁；《合川縣志》；魏光奇：《地方自治與直隸"四局"》。

[9][12]參見《河北省志》，第73卷，審判志，河北人民出版社，1994年版，14頁，35頁。

[10]《江蘇省志》，檢察志，江蘇人民出版社，1997年版，190頁。

[11]參見楊一凡等主編：《中華人民共和國法制史》，黑龍江人民出版社，1997年版，759-768頁。

[13]參見《陜西省志》，審判志，138頁。

[14]郭寶平：《民國政制通論》，191-192、202-203頁。

[15]《在滬尚賢堂茶話會上的演說》，《孫中山全集》，第三卷（1913-1916），中華書局，1984年版，323頁。

[16]《孫中山全集》，第五卷（1919.1-1921.11），中華書局，1986年版，220頁。

[17]田穗生等主編：《地方政府知識大全》，中國檔案出版社，1994年版，614頁。

[18][20][31]參見張俊顯：《新縣制之研究》，正中書局，1987年版，96-97頁，98頁，278頁。

[19]《在廣州全國青年聯合會的演說》，《孫中山全集》，第八卷（1923.7-1923.12），中華書局，1986年版，324頁。

[21]參見《臺安縣財政志》，中國統計出版社，1993年版，2頁。

[22]李景漢編：《定縣社會概況調查》，590-596頁。

[23]陸仰淵等主編：《民國社會經濟史》，中國經濟出版社，1991年版，246-247頁。

[24]參見張神根；《論抗戰后期國民政府對國家與地方財政關系的重大調整》，《歷史檔案》，1997年第1期，127-132頁。

[25]《臺安縣財政志》，173頁。

[26]參見徐日清主編：《中國縣級理財》，上海社會科學出版社，1991年版，100-101頁；解學智等主編：《走向市場經濟的中國地方財政》，遼寧人民出版社，1994年版，33-34、37-38頁；陸學藝主編：《縣級綜合改革與經濟社會的協調發展》，中國社會科學出版社，1993年版，347-350頁。

[27]呂復：《比較地方自治論（增訂）》，商務印書館，1943年版，114-116頁。

[28]參見李宗黃：《新縣制的理論與實際》，中華書局，1943年版，238頁。

[29]胡純惠編：《民國憲政運動》，402、581頁。

[30][49]中國第二歷史檔案館：《國民黨政府政治制度檔案史料選編》，下冊，525、536，303-308、498-503頁。

[32]田穗生：《地方行政區域建制及其改革》，《政治學研究資料》季刊，1987年第2期，1-4頁；張春根：《縣域論》，中國文聯出版社，1999年版，31頁。

[33]參見胡兆量：《行政地位調整與小城鎮發展》，《中國方域——行政區劃與地名》，1994年第3期，30頁；《強鎮拉動大戰略——訪浙江省東清市委常委、柳市鎮黨委書記周三榮》，載1999年3月24日《中國改革報》。

[34]郭書田等：《失衡的中國》，河北人民出版社，1990年版，239頁。

[35]孫胤社等：《縣域雙中心城鎮問題淺議》，《中國城鎮》，1988年第4期，40-43頁。

[36]參見華東師范大學西歐北美地理研究所、城市和區域開發研究中心編：《區域經濟和城市發展研究》，浙江教育出版社，1993年版，51頁。

[37][39]梁尚敏：《中國財政振興的理論與實踐》，中國財政經濟出版社，1997年版，47-51頁，303頁；承玉松等：《縣、鄉財政狀況的調查與思考》，載《經濟研究參考》，2001年第64期，轉引自"天府評論"網站。

[38]參見馬春筍：《中國小城鎮發展存在的問題與對策》，《中國方域——行政區劃與地名》，1997年第4期，26頁。

[40][50]田穗生：《舊中國市建制設置概述》，載《學術研究》，1985年第1期，112頁；浦善新等：《中國行政區劃概論》，知識出版社，1995年版，356-357頁，112頁。

[41]劉國新主編：《中華人民共和國實錄》，第一卷（下），吉林人民出版社，1994年版，835-836頁。

[42][55]參見浦善新等：《中國行政區劃概論》，400頁，541頁；勞動人事部機構編制局編：《機構編制體制文件選編》，上，勞動人事出版社，1986年版，116-117頁。

[43]浦善新等：《中國行政區劃概論》，349-351；戴均良：《論設市模式與市制改良》，《中國方域——行政區劃與地名》，1998年第6期，8頁。

[44]《中華人民共和國行政區劃手冊》，光明日報出版社，1986年版，48頁；《中華人民共和國縣級以上行政區劃統計表（截止二○○○年十二月三十一日）》，《中國方域——行政區劃與地名》，2001年第2期，25頁。

[45]參見姜愛明：《從城鄉合治走向城鄉分治》，《中國方域——行政區劃與地名》，1999年第3期，14-16頁。

[46]高佩義：《中外城市化比較研究》，南開大學出版社，1991年版，120頁；杜啟銘：《市和城市兩概念析》，《中國方域——行政區劃與地名》，1993年第5期，8-10頁。

[47]參見羅浩：《地域型政區及聚落政區芻議——兼論撤縣設市模式的誤區》，《中國方域——行政區劃與地名》，1999年第5期，16頁。

[48]參見王金主編：《中國現代資產階級民主運動史》，吉林文史出版社，1985年版，115-117頁；劉君德主編；《中國行政區劃的理論與實踐》，華東師范大學出版社，1996年版，411頁。

[51]參見華偉：《城鄉分治與合治——市制叢談之三》，《中國方域——行政區劃與地名》，2000年第3期，15-16頁。

[52]參見張春根：《縣域論》，62-81頁。

[53]參見劉君德主編：《中國行政區劃的理論與實踐》，149-160頁；浦善新等：《中國行政區劃概論》，538-544頁。

[54]蔡玉峰：《調整縣鄉行政區劃促進行政機關改革》，《管理世界》，1999年第4期，199-200頁。

[56][57]參見于鳴超：《中國省制問題研究》，《戰略與管理》，1998年第4期，21-23頁，18-21頁。

[58][61]參見華偉等：《我國行政區劃改革的初步構想》，《戰略與管理》，1997年第6期，1-10頁。

[59]參見陳嘉陵主編：《各國地方政府比較研究》，武漢出版社，1991年版，36頁。

[60]參見查爾斯·A·比爾德：《美國政府與政治》，下冊，商務印書館，1988年版，906-915頁。

[62]吳國慶：《80年代初法國地方管理制度的改革》，載張文范主編：《中國行政區劃研究》，543-544頁；陳嘉陵主編：《各軒方政府比較研究》，188-189頁。

[64]參見王力雄：《溶解權力——逐層遞選制》，網上電子書。

[65]參見1998年10月8日《中國經濟時報》關于農村電網建設與改造工作會議的消息。

[66]參見國家體改委農村司編：《全國小城鎮試點改革經驗文集》，改革出版社，1996年版，18、183、260頁。