政治體制改革研究論文

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摘要：權力基于一定社會資源產生，同時又會產生相應的權力結構，本文從國家權力結構角度出發，探討中國政治體制改革的關鍵所在——政黨推動。只有充分發揮政黨在后發展國家中的特性、在我國權力結構中的主體地位、在政府機構的核心作用，才能真正有效地推動政治體制改革的步伐向前進。

關鍵詞：權力結構；政黨；政治體制改革

一

權力問題是政治學研究的基本要素和起點，“權力是一些人對另一些人造成他所希望和預定影響的能力”1，它的產生來源于委托者——人民，洛克在《政治學》中曾經指出“國家權力是人民可以把它授予他們所相信的人”，馬基雅維力認為“國家的根本問題是統治權，統治者應以奪取和保持權力為目的”2，權力是國家一切相關機構、職能及法律體系的基礎，而其中“政治權力是每個人交給社會的他在自然狀態中所有的權力，由社會交給它設置的在自身上面的統治者，附以明確或默許的委托，即規定這種權力應用來為他們謀福利和保護他們的財產”。由此可見，權力的產生基于一定的社會資源，但同時，一旦權力產生后又可以成為一種資源加以利用，根據權力的擁有層次不同，可產生相應的權力結構。

政治權力結構是指特定社會中各種政治權力以及各個權力主體之間的相互關系的總體構成。而由于權力反映了一種支配一服從關系，在整個的權力網絡體系中，權力的擁有不能絕對的平均化。委托者往往將絕大部分權力交給部分人甚至是個人，而“這塊”權力可稱為中心權力。由于權力成為社會資源后又要加以利用，所以中心權力必然要層層推開，于是又產生了權力的外圍。這樣，就整個國家而言，便形成了以中心權力為軸，四面發散的網絡結構，政治權力結構的核心是一個權力中心，它處于垂直權力結構的頂部，水平權力結構的中心，權力結構其他成分按縱向隸屬關系和橫向分布關系圍繞著權力中心展開。

中國以革命的方式打碎了舊制度，人民的政權是所有中國人民的權力委托，具有合法性。在革命勝利之后，以為代表的精英認為“體現和保證政權的人民性”是設計政治架構的焦點3，在《新民主主義論》和《論聯合政府》中進一步指出，新中國應當“建立一個以全國絕大多數人民為基礎而在工人階級領導下的統一戰線的民主聯盟的國家制度”。實現可以保持國家權力主體歸屬的政權形式是人民代表大會制度，國家的最高權力屬于人民代表大會，它擁有立法權，國家的執行機構權力來自它的委托，由此便形成了中心一外圍的權力結構。但是由于革命后建立的新統治是將高度集中的離散狀態的社會整合為統一國家的過程，也就是改造社會并在改造過程中使權力日趨集中的過程。所以，要把數量如此之巨大的群體組織起來形成萬眾一心的政治局面，沒有中國共產黨這樣的政治凝聚力在國家事務中發揮政治中軸作用是難以想像的，因此，中國議行合一政治體制之外還有著起領導作用的黨，而由于黨也有一整套的結構體系，從黨中央到基層黨組織，分別在不同的層次上發揮著不同的領導功效，所以，黨作為國家權力運作模式的主體發揮著提綱挈領的作用。

黨作為國家權力運作模式中的最高點，成為權力委托的直接接收人，所以在進行權力的傳送之前，便產生了權力傳遞的效率問題，引發了以黨代政、黨政不分的權力結構模式重疊的現象。從內部而言，“打碎”式的政治架構方式與我國高度集中的計劃經濟體制相適應；從外部著手，我國的政治體制大都來源于蘇聯的斯大林模式——個人高度集權，以黨代政，踐踏法律，蔑視民主。所以，自1978年開始的政治體制改革，解決權力的集中問題便是主要的目標。1986年9月，作為改革開放總設計師的鄧小平提出，政治體制改革的“內容，首先是黨政要分開，解決黨如何善于領導的問題，這是關鍵，要放在第一位。第二個內容是權力要下放，解決中央和地方的關系，同時，地方各級也都有一個權力下放的問題。第三個內容是精簡機構，這和權力下放有關”4。也就意味著，在權力運作模式中，黨的領導地位不能動搖，要由重疊式領導轉變為一種平形式的、指導式的領導。

政治體制改革歸根結底是社會利益的重新分配，是對舊有權力的再調整，所以我國政治體制改革從權力運作模式而言是由黨作為權力網絡中的起點發展為黨和中央結構平行，由扭曲的平行四邊形發展為規矩的方型結構。這樣，既可以體現出權力委托者的真正身份，同時也有利于形成一種制約機制。結構的改變需要一個發力點，而發力點的尋求問題在學術界有不同的主張，有學者主張從權力邊層人手，走和經濟體制改革相同的路徑，從下向上推動，而另一些學者則認為應從中央權力結構人手，提升發揮權力的效用，自我帶動。筆者認為，應把中國共產黨擺在中國政治體制改革的中心地位，進行政黨推動。

二

把黨作為模式改變的發力點，有兩層含義：首先，黨的領導地位決不能動搖，要以強有力的組織力量確保權力運作的權威；其次，黨必須成為政治體制改革中起主導作用的政治因素，而且首先從黨自身做起，自動地進行權力重疊的分離工作。對于中國這個正在走向現代化的國家而言，政治系統能為現代化提供多少的政治支持尤為重要，而黨在這一過程中發揮著重大的歷史作用和肩負著巨大的歷史責任。

1.后發展國家中政黨功能的特性決定了黨在政治體制改革中的關鍵作用?！耙粋€現代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量。一個強大的政黨能使群眾的支持制度化。政黨的力量反映了大眾支持的范圍和制度化水平。凡達到目前和預料到的高水平政治安定的發展中國家，莫不是擁有一個強大的政黨。”5由于政黨是近代的產物，經典的政治設計模式中沒有一個完整意義上的定位。同時，許多國家的憲法也沒有明確規定政黨在國家政治生活中的重要地位，更沒有規定政黨的組織體系、運行規程。薩托力認為，政黨的功能主要有兩種：一種是代議功能，另一種是表達功能。由于代議功能并不是主要和明顯的，因而表達功能是政黨的主要功能。6對于后發展國家而言，國家制度的建立往往伴隨著民族、民主革命，政黨不僅發揮不了代議功能，同時表達功能也單一聚集為對整個社會的一種利益表達，實際上，它已經作為一種政治組織發揮調節政治參與、貫徹政治決策的作用，政黨在國家體系運行中發揮著巨大的作用，實際上它是近代政治生活的核心。政黨發揮作用的主要方式是一種社會整合，對于后發展國家而言，民族的獨立，擺脫殖民地的枷鎖，從混亂無序狀態快速進入共同體狀態，政黨作用有了最合適的用武之地，它作為一種準國家機關，擔當著權力承接者與權力再分配的角色。所以說，后發展國家中黨的重要作用是一種歷史的必然規定。

2.中國共產黨在權力結構中的主體地位決定了它必然是模式改變的發力點。鄧小平曾指出：“在中國這樣的大國，要把幾億人口的思想和力量統一起來建設社會主義，沒有一個具有高度覺悟性、紀律性和自我犧牲的黨員組成的能夠真正代表和團結人民群眾的黨，沒有這樣的一個黨的統一領導，是不可能設想的，那就只會四分五裂，一事無成。這是全國各族人民在長期的奮斗實踐中深刻認識到的真理?！?中國是后發展國家之一，由于它自身的特殊歷史條件和情況，中國共產黨的主導地位尤為突出與重要，從設計了保持國家權力主體歸屬的模式之后，黨便一直成為政治生活的中心力量，鄧小平指出：“權力過度集中的現象，就是在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委。”71978年以前，權力模式的重疊使黨、國家、社會高度融合，黨主導著另外兩個領域，在國家事務中發揮著強大的政治優勢。黨不僅在政治、思想上起領導作用，同時，經濟、社會、文化等方面的事務也全盤包辦。正因為如此，在整個國家中，黨的政治優勢已成為了一種慣性，這一慣性包括兩個方面。首先，必須要有黨的領導做保障；其次，黨是先動點，黨發揮著強大的政治示范作用和政治優勢。從1978年把改革當成革命到十六屆三中全會中央政治局向中央委員會報告工作，政治體制改革取得如此巨大成績，正是黨在權力結構中主體地位發揮主體帶動作用的最好表現。

3.廣義“政府”概念的使用，使共產黨成為了政府機構的核心。一種政治理論的提出總是基于一定的客觀現象，同時反過來又指導著現象的發生。中國所處的特殊歷史情況和所經歷的特殊歷史道路決定了在“政府”概念的使用上偏傾于廣義的政府，“中國共產黨是中華人民共和國的領導核心，政府在其領導之下，不談共產黨，中華人民共和國中任何基本問題都無法搞清”8。所以，廣義的“政府”概念基于中國的特殊的權力分布形式，把共產黨放在了政府之中。胡偉所著的《政府過程》中認為“共產黨組織在當代中國不僅事實上是一種社會公共權力，而且也是政府機構的核心——無論就廣義的政府還是狹義的政府而言都是如此，如果把中國共產黨排除在‘政府’之外來分析當代中國政府過程，不僅無法理解政府決策和執行的基本動力和作用，而且可以說在根本上就是不得要領的。這全然不同于西方國家的情況”9。執政黨與國家機構的關系是權力分配形式的一種外在表現，廣義“政府”概念的使用，表明了黨在國家機構中尤為突出的作用?！把芯慨敶袊^程，不涉及黨政關系，研究美國政府過程，不涉及美國的國會勢力州權勢力，研究泰國政府過程，不涉及宗教領袖的影響力都是不可以想像的?！?0職能來源于結構，權力結構上的縱橫交錯決定著職能上的重疊和交錯。廣義“政府”概念說明黨在國家政治生活中的舉足輕重地位，但是這種概念的提出，只是對中國特殊的政府實際結構的一種概括，它并不能表明這一結構的合理性以及存在時應如何進行價值取向，也就意味著，中國共產黨廣泛存在于政治體系是一種客觀存在，但如何存在、如何發揮作用卻沒有提及。但是，正是這樣的一種客觀存在表明了黨若想在國家政治系統中發揮應發揮的作用，真正的更好地體現出“大政府”概念中政府的核心地位，就必須從具體的、干涉式的、縱向式的領導變為宏觀的、統領的、橫向式的領導，要達到這一目標就必須要充分發揮黨的政治優勢。黨作為發力點要自覺就完成這一轉變。

三

政治體制改革的目標是要建立社會主義的民主政治，而社會主義民主政治的發展的主要途徑和手段就是政治體制改革，而政治體制所有弊端產生的根源是權力過分集中。這就決定了進行政治體制改革必須要從解決權力集中問題人手，進行權力的優化配置。從我國權力運行模式中可知由于黨一直處于最高點，從上到下而言不能不發揮中央權力的應然作用，同時，從下到上而言，外圍權力結構也存在著變化和壓力，這就要求權力結構必須要作出相應的變革。黨處于權力結構的中心地位，同時又有著強大的政治優勢，并且一直發揮著統籌全局的領導作用，所以進行權力的優化配置必須要由黨來進行。

首先，要改變領導方式，進一步下放權力。理順黨政關系必須要明確政黨組織和國家政權組織具有不同的性質和不同的職能、功能。黨對國家事務所進行的領導主要是政治、思想上的，是一種宏觀的、統領式的領導。中國共產黨對國家的領導不是一般意義上的執政，而是在憲法的規定下對社會主義現代化建設包括民主政治建設的全面領導。全面領導不等于全面代替，黨不能代替國家機關執行職能。應該在黨的領導下，使國家政權機關全面擁有它所應擁有的權力進而更好地發揮對權力資源的應用。所以，權力的下放是一種必然，也可以說是權力的回歸。特殊的模式建立適應了當時特殊的歷史情況，但是由于重疊式的單一體制難以為繼，所以必須進行分權式改革。黨自覺回歸到平行式的、宏觀性的領導，要求從黨的中央組織到地方組織都要有放權意識，明確自己的權力范圍，要尊重權力中心的本位地位，給予其發展的空間。

其次，應正確處理好系統外改革——黨與人大的關系。全國人民代表大會是我國最高的權力機關，它應是人民將“權力”委托的對象，由于黨一直處于權力結構的中心地位，人大的中央權力職能并沒有得到充分的發揮?！包h與國家權力關系上，黨要支持和保證各級人民代表大會獨立有效地行使立法權、決策權和重大人事權，黨的政治主張應通過法定程序向國家機關提出，通過法律和決策的形式來管理國家。”要給予人大更多的自主性，使其擁有更充分的活動空間，黨與人大的關系實際上是黨權與法權的關系，如何處理這兩者的關系顯然關系到中國政治體制改革的成敗得失，影響到中國政治民主化進程，人大權力中心地位是法定的，但是現存的問題是權力沒有得到充分的運用，所以只有理順黨政關系，才能使人大成為真正的權力的委托者，黨進行分權改革，實際上一方面是主動地尋找自己在權力運行模式中的真正位置，同時，也是在相應地通過權力的回歸提升人大的作用。這樣在上下過程中便能達到一種平衡與制約，只有充分發揮好人大的作用，才能有效地保障方形結構穩定與安全。

新的歷史時期下，要實現社會主義的民主政治，適應經濟體制改革的發展，政治體制改革刻不容緩，而有效地迅速地找到政治體制改革的關鍵所在，則是問題的重中之重。中國權力結構運行模式中的復雜性和特殊性決定了解決關鍵問題的鑰匙就在于優化權力結構，由于中國共產黨處于權力結構的中心位置，同時我國作為后發展國家又急需要穩定的政治環境等因素決定了改變權力結構模式的發力點要從黨開始，以黨作為發力點充分體現了政治體制改革必須要在黨的領導下進行，黨的領導地位不但不能動搖，而且要加強；另一方面，也體現了中國共產黨是中國執政黨的特殊國情。政黨推動，是政治體制改革的必由之路。