服務型政府評析論文
時間：2022-12-14 02:13:00
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論文摘要：基于顧客需求的理論框架，通過對在天津市民中的問卷調查數據進行的定量研究發現，地方政府的行政行為，如積極回應公民需求、政府工作人員的工作作風、政務公開狀況等政府自身能夠控制的因素會影響到公民對政府的評價。地方政府不太容易控制的因素，如義務教育、環境保護狀況也會對政府評價產生重要的影響。改進這些方面的工作績效，會提高政府的形象，增強公民對政府的滿意度。
一、問題的提出
顧客導向的理念主張將企業管理中顧客至上的精神和方法運用于政府管理，這樣的政府把民眾尊為顧客，盡量提供高質量的服務，以顧客需要為施政方向，規劃各項施政方針，以此獲取民眾的支持。要做到顧客至上，政府就應及時回應民眾的利益要求，并積極采取有效措施公平、高效地加以滿足。改革開放以來，圍繞著建立社會主義市場經濟體制，中國的行政管理體制改革不斷推進，政府職能和管理方式發生了重大變化。政府主要通過中長期發展規劃和年度宏觀調控目標，運用財稅、金融等調控手段引導經濟運行，基本上擺脫了高度集中的計劃管理體制下政府直接干預微觀經濟活動的僵化體制，初步建立起了以經濟、法律手段為主的宏觀經濟調控體系。因而市場經濟體制的發展，政府治理的制度安排也將以滿足顧客需求為導向，轉變職能，建設公共服務型政府。而了解民眾需要什么樣的公共服務就成為建設服務型政府首先必須解決的問題。確定服務型政府究竟最應該做些什么，一個比較實用的方法就是研究民眾是如何評價政府的，即民眾對政府哪些行政行為和行政效果的評價會影響到公民對政府的總體評價?在這篇論文中，我們將以對天津市民的問卷調查結果為基礎，力求對上述問題做出回答。
二、理論、方法與數據
一般來說，影響公民對政府評價的因素無非是兩類，一類是政府的工作方式，另一類是政府的工作績效。前者是政府基本可以控制的因素，而后者則不是政府單方面努力就可以實現或解決的問題。我們將通過問卷調查的方法來了解市民對這兩類因素的認識、態度和評價，以此確定哪些因素會顯著影響市民對政府的總體評價。可控因素分為以下幾類：
一是媒體在傳遞政府信息中所起的作用。有實例表明，媒體在擴大政府與市民間的鴻溝方面負有一定的責任。主流媒體信息往往會被市民看作是政府對市民的一種間接承諾，很容易把政府的實際施政行為與媒體所報道的進行比較。因而，市民是否相信媒體有關政府活動的報道，既可以反映出政府的信息能否被市民接受，又能夠增加市民對政府的信任。而且隨著互聯網技術的發展，公民對政府網站傳達的信息的認可程度，能夠更為直觀地反映出公民對政府的信任度。因此，政府府網站能否成為市民了解政府的一個重要窗口，在某種程度上體現了政府的便民意識和推行政務公開的決心。因而我們在問卷中主要設計了兩個相關問題，即媒體有關政府的報道是否可信；政府網站是否是了解政府的一個重要窗口。
二是政府對市民的回應。回應指政府在公共管理中，對公眾的需求和所提出的問題反應敏感，并能積極響應并滿足公民需求的過程。如果市民的意見能夠影響到政府決策的話，也可反映出市民與政府之間的信息交流至少是暢通的。因此，盡管溝通會增加政府的行政成本，但它能夠提高政府效能，使公共產品的生產更符合市民的意愿。信息公開體現了公民對政府提供的服務及其流程的知情權，這對于任何形式的公民參與來說都是最為核心的問題，同時也是對公民知情權和其他政治權利的一種尊重。承諾公開，也是政府回應的一種表現，能夠反映出它在政務公開及保障市民知情權方面的客觀效果。對這一影響因素，我們在問卷中設計了三個問題：市民反映的意見是否能得到政府重視；政府是否履行了自己的承諾；政府是否尊重市民的權利。
三是政府的工作作風。服務型政府應該是便民政府和高效政府。西方國家已在政府服務中引進全面質量管理，政府為民眾提供一種民眾導向型的全天候的高效服務，民眾可以更加方便、快捷地享受更好的公共服務。我們在問卷中分別設計了“市民到政府部門辦事是否方便”、“對市政府的辦事效率是否滿意”兩個題目，以此了解市民對政府提供的服務的便捷程度的評價。“辦事是否方便”指政府能否為市民提供各種便利條件，能否做到一站式服務，簡化辦事流程等。“政府辦事效率”主要指的是政府部門辦事是否快捷。
另外，由于公共服務的對象是公眾，公眾對公共部門服務態度的滿意程度應當是檢驗公共部門工作效果的主要標準。為此，我們設計了“政府工作人員在執行公務時的態度”與“和政府工作人員打交道時的感覺”兩個問題，用以考察市民對政府機關工作人員服務態度的評價。“政府工作人員執行公務時的態度”強調的是特定情況下對政府工作人員服務態度的評價，而公民并不一定是在需要政府提供某種特定的公共服務時才會與政府工作人員打交道。因此，我們又用“市民與政府工作人員打交道時的感覺”來測試市民對政府機關工作人員工作作風的綜合感受。
最后，為了考察政府工作人員廉潔程度是否會影響市民對政府的評價，我們在問卷中設置了對“本市大多數官員的廉潔程度”的評價。有研究表明，非腐敗程度與非官僚主義程度、政策透明度、政府政策實施效率之間存在著高度的正相關關系；由此看來，政府工作人員的廉潔程度應與市民對政府的評價之間存在一定的因果關系。
不可控因素主要包含以下兩類問題：一類是經濟發展。從新制度經濟學的角度來看，特定公共權力的存在和維系是與其經濟績效密切相關的，能給相關的人們帶來經濟效益是政治權力存在的合法性的堅實物質基礎，政績平平會瓦解統治者的合法性，也瓦解這一政權的合法性口…，政績最核心的內容——經濟增長，會增加公民對政府支持。然而，在市場經濟條件下，一個地方的經濟發展并不完全取決于地方政府的努力，原因是多方面的，因此，經濟發展問題盡管被歸為政府的重要職能，但只能作為一種不可控因素來加以考慮。為此，我們設計了四個有關經濟發展方面的問題，包括天津市和全國近五年來的經濟發展速度，對未來五年的經濟增長預期，近五年家庭經濟條件的改善和未來五年的改善預期等。
另一類是市民生活質量。生活質量是由反映人們生活狀況的客觀條件和人們對生活狀況的主觀感受兩部分組成的，客觀生活條件與主觀生活質量之間存在偏差現象，主觀生活質量用客觀指標能夠解釋的只有17％左右，而且受參照標準的影響很大。一般情況下，生活質量的高低取決于生活水平的高低，但同等的生活水平條件可能會產生不同的對生活質量的主觀感受。因而，在對生活質量進行測量和評估時，應該既有反映生活條件的客觀指標，又有反映人們滿意程度的主觀指標。如果市民把生活質量歸于政府努力的結果甚至是政府的基本職責，那么對這些問題的評價將會更直接地影響到對政府的評價。可是，盡管政府的各類工作目標最終是為了提高群眾的生活質量，然而對生活質量往往有較大影響的經濟發展狀況卻并不是政府能夠完全把握的，而且它還與全球經濟發展、市民自身的努力等因素有關，而這些因素更是超出了政府的掌控范圍。因而我們在問卷中設計的相關問題都是詢問市民對與他們生活質量密切相關的一些公共服務的主觀感受。主要有以下幾類問題：社區環境、衛生和治安狀況；交通狀況、義務教育狀況；看病是否比五年前更貴和更方便、市民之間有貧富差距、房價問題。
此問卷調查，于2006年按照配額抽樣的方法選取部分天津市民進行調查，獲有效問卷1106份。對于每個問題，我們均按里克特量表方式設計答案，并分別以“1＝非常差，2＝差，3＝一般，4＝好，5＝非常好”的形式予以賦值，請求受訪者從最消極的評價到最積極的評價之間進行選擇，以此量化他們的態度。然后采用多元逐步回歸分析方法篩選出那些可能影響評價的因素。回歸的結果，將使我們可根據Beta值(標準化回歸系數)，決定自變量對因變量差異的解釋力大小，進而把城市居民對當地政府績效評價的決定因素，按其影響力大小進行排序。
三、結果分析與討論
我們在數據分析時首先將政府可控因素和不可控因素的評價分別進行逐步回歸分析，再將兩類因素混合進行分析，最終得出影響政府總體評價的因素。為了使報告的模型更集中，只有那些通過0.01統計顯著水平的變量，我們才進行討論。
報告了可控變量和不可控變量兩個模型。前者調整后的R2為0.379，且通過了0.01的顯著性水平檢驗，說明政府工作作風等五個方面的評價能夠解釋37.9％的對政府總體評價的變化。結果表明：在所有的行政行為中，影響市民對政府總評價的最主要因素是：政府的工作作風(Beta＝0.234)。這個變量中包括政府工作人員的態度，市民與他們打交道的滿意度，市民去政府部門辦事是否方便、政府的辦事效率等的評價。說明政府工作人員的態度顯著影響了市民對政府的評價。由此看來，當前我國的政府創新大都與改進工作作風和提高辦事效率有關，不能不說是一種有助于改善政府與市民關系的好做法，同時也印證了當前以“群眾滿意不滿意”來考評政府具有很好的針對性。媒體有關政府的報道是否可信居于第二位。即媒體是否真實、準確地報道有關政府的信息會影響市民對政府的評價，這也進一步說明了加強政府與市民的溝通有助于改善政府與公眾的關系。因為媒體的報道是市民獲得政府信息的一個主要渠道，政府信息越公開，越真實，越容易受到市民監督；媒體公布的政府信息越可信，也越容易提高市民對政府的信任。
居于第三位的是政府的回應。一般來說，市民的價值和優先考慮經常會集中在他們自己當前的利益上，但政府卻必須看到將來和整個社區的利益。因此，政府的政策目標有時會與公民的短期需求不盡一致，這更要求政府在決策時要注意傾聽市民的意見和做好溝通解釋工作，在工作中做到言而有信，取信于民。另外，政府是否尊重市民權利也是其中的一個重要變量，我們在問卷中所說的權利是個綜合的權利概念，包含的內容比較寬泛，沒有具體特指是政治權利還是一般的個人權益。這個變量對政府評價的影響較大，說明政府在施政過程中，不僅要尊重市民的政治權利，而且也要尊重市民的經濟權利等各項權利。官員的廉潔狀況居第四位，說明吏治腐敗確實會損害政府形象，影響市民對政府的評價。但這一因素并未如我們日常所理解的那樣會對政府的評價產生最重要的影響，這在某種程度上反映了市民對政府廉潔狀況的失望和容忍，也有可能市民認為它是一種全國性的普遍現象，不是地方政府能夠解決的問題。
對“政府網站是了解政府施政情況的一個重要窗口”的回答，在影響政府評價主要因素中居于第五位，說明市民認可政府網站是降低行政成本，提高公共服務水平，方便群眾的有效手段，政府網站建設的好壞會影響市民對政府的評價。
從不可控變量模型可以看出，政府施政效果影響市民對政府評價的解釋力(調整后的R2＝0.376)比可控變量的要低，說明政府的施政效果對政府的影響力要小于政府行政方式的影響。這些因素中，居第一位的是義務教育狀況。原因可能有二：一是市民認為義務教育是地方政府的應盡責任，而教育的質量和收費問題事關市民的切身利益。二是受訪者中學歷在大專以上人員的比重較大(23.3％)，一般來說，教育程度越高的人越重視對子女的教育，因為這些人更理解教育的重要，而且自己也是接受過較好的義務教育的受益者。環境狀況位列第二位(Beta＝0.152)。盡管一個城市環境狀況的好壞，并不是政府能夠完全控制的，特別是天津市地處華北，每年都深受來自西北地區的沙塵暴等自然災害的影響。但在改善其他環境質量方面，如控制城市廢氣排放、加大城市污水處理、增加城市綠化覆蓋率、降低城市噪音等方面，城市政府還是大有可為的。
影響程度居第三的是社會治安、風氣、衛生狀況。這幾項因素中，社會治安和城市的公共衛生對市民的日常生活影響很大，也是公共服務型政府的基本職能。經濟發展速度對總體評價的影響力位居第四，反映出市民對政府經濟建設能力的關注。其他幾項如本市的交通狀況、看病是否更方便、貧富差距等也影響了對政府的總體評價，但它們都只在5％的水平上通過了檢驗。值得一提的是市民對貧富差距的評價對政府的總體評價的影響不僅只在5％的水平上通過了顯著性檢驗，而且Beta值也僅為0.059，這一社會熱點問題并沒有像我們日常理解的那樣影響到了對地方政府總體評價。這也反映出本次調查中體現出的一個總的傾向：那些越具有全國性的問題，即那些不是單個地方政府能夠解決的問題往往對政府評價的影響較小。
(三)混合分析市民對兩類因素的評價對政府總評價的影響
最后我們將可控的和不可控的兩類影響因素混合起來進行逐步回歸分析。
混合分析結果中，調整后的R2為0.454，說明混合模型比兩類因素分開考慮更有解釋力。在前四項有顯著性影響的自變量中，不可控因素中的義務教育和環境狀況分別居第一、第二位。我們認為，這是在政府“百年大計教育為本”、“科教興國”的指導思想和越來越嚴峻的就業壓力影響下，教育在市民心中的重要性提高了的表現。而環境保護與經濟發展的矛盾日益突出，再加上市民生活水平的提高增加了他們對環境改善的預期，因此它也成了評價政府績效的重要因素。這些也表明隨著經濟的發展，市民生活水平的提高，他們對生活質量的要求更高了，渴望能夠有更好的生活環境，也希望子女能夠接受更好的教育。而環境保護和義務教育歷來被看作是有很大正外部性的公共產品，是地方政府基本職責，因而市民對這兩個問題評價相比其他因素更會影響到對政府的總體評價。媒體對政府的報道可信與政府工作作風列第三和第四位，說明政府的公信力和親和力仍然是影響市民對政府的評價的主要因素。政府公務員是政府形象的代表者，市民對于他們的工作態度、方式和辦事效率的滿意與否對政府的評價影響很大。后面幾個因素的影響力相差都很小，而且Beta值比較低，但他們的顯著性也很高，都在0.01的顯著性水平上通過了檢驗。值得注意的是政府的回應下降到了第五位。政府能否及時對公眾的意見作出負責任的反應，及時迅速地提供優質高效的服務是衡量善治程度的重要內容。天津市民對政府回應的關注不夠，反映了天津市政府在積極回應工作上做得還不夠，市民也沒有完全認識到這也是政府的重要責任。從政治生態學的角度來看，公民與政府問應該是一個互動的關系，政府應積極創造條件讓公民參與公共事務，而公民的素質也會影響到政府服務意識的強弱，因而政府首先應切實回應公民的需求，而培育市民的公民意識也會有助于增強政府對公民訴求的回應。最后，值得一提的是所有的經濟發展因素都沒有進入模型，即經濟發展績效并沒有顯著地影響到市民對政府的評價，說明從市民的需求而言，政府職能應該從經濟建設為主轉變到注重公共服務上面來。
四、結論
天津市是我國東部的經濟發達城市，生活水平得到大幅提高后的市民，他們的公共需求已不再像溫飽階段那樣片面地追求財富的增長，而是更關注生活質量和被尊重。他們對政府職能的要求轉向了希望政府提供公共產品和公共服務。政府作為公共權力人，公民的需求和滿意是政府績效改進的主要方向，這樣做能夠有效地減小市民與政府間的裂痕。因此，加快公共服務型政府建設反映了市民對政府的實際需求。從我們的調研來看，在公共服務型政府建設中要注意大力改進政府工作作風。在市民最關注的公共產品，比如優美的城市環境、良好的義務教育這些影響對政府評價的最重要因素上，政府要在保持現有成績的基礎上盡量滿足民眾對于教育的需求。