人民監督員制度研究論文

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一、人民監督員制度的法律背景

我國《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”第二十七條規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害。”該條進一步從公民的權利、國家機關的職責以及要求的角度，重申了公民的監督權。憲法中的上述三條規定，從一般到具體，既規定了公民對國家機關和國家機關工作人員的監督權，又規定了國家機關及其工作人員接受監督的義務，同時，又原則地規定了公民進行監督的方式方法。應該說，憲法對公民監督權的規定是明確的、完備的，為人民行使各項權利提供了可靠的保障，也為檢察機關人民監督員制度的建立提供了憲法依據。我國《刑事訴訟法》第六條規定：“人民法院、人民檢察院和公安機關進行刑事訴訟，必須依靠群眾，必須以事實為根據，以法律為準繩。”這一條規定明確了司法機關進行刑事訴訟“必須依靠群眾”，依靠群眾的含義就包括依靠公民對檢察機關進行監督。同時，我國《人民檢察院組織法》第七條也規定：“人民檢察院在工作中必須堅持實事求是，貫徹執行群眾路線，傾聽群眾意見，接受群眾監督。”這是檢察院組織法對檢察機關接受公民監督更為清楚、明確、具體的規定。由上可見，在我國政治體制中，人民享有廣泛的參政權和監督權。人民有權參與各項社會管理活動，有權對國家機關和及其工作人員的活動進行監督，這是憲法賦予人民群眾的一項法定權利，有關國家機關及其工作人員必須接受人民群眾的監督，這是憲法規定的法定義務。就檢察機關來說，檢察工作必須接受人民群眾的監督，傾聽群眾意見，而人民監督員制度正是檢察機關就職務犯罪案件工作接受人民群眾監督、傾聽群眾意見的一種具體方式。這既有憲法這一具有最高法律效力的法律依據，又有規制整個檢察機關活動原則的組織法的法律依據。高檢院決定試行人民監督員制度是嚴格依照憲法和人民檢察院組織法的有關規定，在檢察職權范圍內，通過有關規章制度，把人民群眾依法應該享有的、對檢察工作進行監督的權利予以程序化和制度化。

作為監督機關的人民檢察院享有了對職務犯罪的偵查權、決定逮捕權、公訴權，可以依法限制和剝奪犯罪嫌疑人的人身權利和財產權利，那么對于這種偵查權如何進行有效的監督和制約，就成為社會公眾關注和檢察機關自身必須面對和解決的問題。檢察機關高層在探索從內部解決這個問題，嘗試了加強內部紀檢監察、完善偵查制約機制、開展專項治理活動等辦法，但一直不能從根本上得到解決，職務犯罪案件查辦處理的全過程籠上了一層神秘的面紗，人民群眾對辦案缺乏理解和信任，給反腐敗工作的深入開展造成諸多不利。因此，“必須研究建立必要的機制，接受外部的監督，唯此，才有利于提高辦案質量，并解決‘誰來監督監督者’的問題”。人民監督員制度就是在強化對檢察工作監督的背景下孕育的，通過規范程序將辦理職務犯罪案件的關鍵環節有效地置于人民群眾監督之下，力求通過民眾參與檢察從制度上保證檢察權特別是職務犯罪偵查權的正確行使，防止檢察權的濫用。“科學的監督依據應當從權力的本質中發生。權力除了本質上具有階級屬性外，還具有公共屬性。權力如何行使，理應由公眾來監督。”

二、人民監督員制度的價值

首先，有助于提高司法民主。美國學者羅伯特·達爾在《論民主》一書中認為，司法民主根源于以下司法觀念：一是司法權來源于人民；二是司法機關存在的必要性；三是司法機關必須尊重人格尊嚴和價值；四是司法權的有限性；五是以民為本的司法制度才具有生命力。在司法系統內引入非法律職業人員參與司法過程，將大大增加司法制度的開放度和透明度。人民監督員制度的建立，意味著在檢察工作中增設了一條人民群眾直接參與和監督檢察工作的新途徑，有利于檢察機關接受人民群眾的監督，傾聽人民群眾的意見，因而符合我國社會主義檢察制度的本質要求和發展方向。檢察權在本源意義上屬于人民所有，在性質上當然可以由人民直接地或部分地行使，在具體制度安排上應當設置人民直接參與的程序。檢察機關和檢察官只是代表人民行使檢察權，不應當異化為檢察權的壟斷者。中外的司法實踐都證明，由非司法職業人員(如人民陪審員)與司法職業人員相結合，共同行使一定范圍的司法權，不僅有利于防止司法的專斷、司法權的濫用和腐敗，而且有利于防范各種外部的不當干涉，保證司法的中立、獨立和公正，樹立司法權威。西方國家實行的陪審制、參審制、陪審團制等，民眾參與檢察體制的日本檢察審查會制度，都值得我們研究與借鑒。

其次，有助于權力制衡。“一切擁有權力的人都易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”孟德斯鳩的這句名言，已經成為人們熟知的真理，它提醒人們任何權力均需要監督制約，否則權力就易被濫用。對權力的監督制約，既需要來自權力系統內部的，也需要來自權力系統外部的。檢察權也不例外。法律監督首先要求監督主體對實權強大的國家機關發揮控制、約束、督促作用，目的在于防止公共權力的失度行使。當國家機關違法、瀆職、腐敗、超越權力或濫用公共權力時，監督主體即要通過監督權力的行使，“以權力制約權力”。權力需要內外監督，只有內部的制約不足以防止權力被濫用。檢察機關職務犯罪偵查權，是國家偵查權的重要組成部分，為了防止其被濫用，必須設置內部與外部的監督和制約、訴訟內與訴訟外的制約和監督。實行人民監督員制度，是檢察機關主動向人民群眾尋求監督，這是完善檢察權外部監督機制的大膽改革，其實質是利用社會權利來制約國家權力。

最后，有助于保障人權。人民監督員制度，通過制約公訴權的行使保護被追訴人的合法權益，維護社會的公平正義。通過對一些冤假錯案進行分析，我們不難發現，正是由于檢察機關行使公訴權發生了偏差，造成人民法院發生誤判，產生了一些冤假錯案。故此，有必要通過人民監督員制度來制約公訴權的行使。公訴權制約，就是通過對公訴權的行使進行檢查和評判，保證公權和撤訴權。《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百四十一條規定：人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定，按照審判管轄的規定，向人民法院提起公訴。“為保證公訴權正確行使，立法應使公訴權運作的具體程序透明化。”作為公權力的國家公訴權不能單純為了維護國家利益或保護被害人而啟動，或僅僅為了懲罰被追訴人而運作，而必要從有利于國家利益的角度，通過請求給予被追訴人適當的懲罰來保護被害人的利益。這是國家利益、被害人利益和被追訴人利益發生矛盾的一面。對國家和社會而言，國家公訴機關應該代表統治階級的意志和利益，正確地行使國家對犯罪的追訴權。既要做到懲罰犯罪，保障國家安全和社會公共安全，又要注重保護無辜，不使無罪的人錯誤地受到刑事追訴；對被追訴人而言，公訴機關既要將真正的犯罪分子訴交法院，又要保障被追訴人的合法權益；對被害人而言，公訴權的運用要達到保護國家社會的整體利益與被害人個人利益的統一，同時要盡量避免被害人因受損害的利益在刑事追訴活動中得不到保護而再次受害。

三、人民監督員制度的功能性

首先，有利于懲罰犯罪與保障人權。在當今世界上，保障人權越來越受到各國人民、政府和國際組織的重視。尊重人權和保障人權是世界各國所公認的準則。作為人權領域中一個重要組成部分，它通過規定一系列的訴訟原則保護人權，在法律領域反映了人類的文明程度。我國檢察機關是國家的法律監督機關，負責立案偵查貪污賄賂、瀆職侵權等國家工作人員職務犯罪案件。現有刑事訴訟程序規定，這些案件的立、偵、捕、訴都由檢察機關一家決定，只有起訴以后才受到法院的審查和制約，這就難免會使人產生“誰來監督監督者”的法律追問。“任何人不能充當自己案件的法官”，任何公權力主體單一的自我約束、自我監督也都難以完全讓人信服，很難實現打擊犯罪和保障人權的統一。人民監督員的介入，可以在一定程度上平衡此類案件中的訴訟結構。人民監督員的監督范圍，就體現了這一指導思想。實踐證明這種外部監督與檢察機關的內部監督具有互補性，而且外部監督的超然性在一定程度上彌補了自偵案件立、偵、捕、訴程序的封閉性缺陷。

其次，有利于促進司法文明、構建社會主義和諧社會。構建社會主義和諧社會是我們黨和國家一項重要的戰略性任務和目標。我們所要建立的和諧社會是政治文明、民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。公平正義是和諧社會的根本要求，而政治文明、民主法治是建立和諧社會，實現公平正義的根本保障。現代政治文明的最終表現形式是憲政文明和法治文明，要求在政治權力的規范化和國家機構法治化基礎上實現決策機制的民主化。人民監督員制度實質正是通過社會公眾的參與，實現檢察工作的民主化，從制度上提高檢察機關在查辦職務犯罪過程中決策機制民主化程度，有效防止查辦職務犯罪案件決策的隨意性，這是當代法治文明的應有之義。從這個意義上說，實行人民監督員制度形成了一種符合當代法治文明潮流的先進司法文明機制，形成了專門機關和廣大人民群眾相結合共同推進查辦職務犯罪工作的和諧局面，因此，也是構建社會主義和諧社會的重要組成部分。

[摘要]我國人民監督員制度是我國人民監督體系中的重要組成部分，是人民檢察制度外部監督機制的重要體現。其職責是針對三類案件五種情況進行監督，它有提高司法民主權力制衡，保障人權的價值，并有提高司法文明的功能。

[關鍵詞]人民監督員；司法；價值