政治體制改革分析論文

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一、深化政治體制改革的重大意義

在《現代漢語詞典》中，推進是指“推動工作，使前進”。深化則包含有“（矛盾、認識）等向更深的階段發展”的意思。[1]可見深化比推進的含義更深刻。十七大報告提出“深化政治體制改革”，不僅包含有“推進政治體制改革”的量的要求，而且在質的方面更進了一步。即我國政治體制改革不再滿足、停留于“外圍戰”階段，而是真正進入“深水區”、核心領域，開始“攻堅戰”階段。因此，十七大提出“深化政治體制改革”，對于促進政治、經濟、社會的全面發展，保證國家長治久安，具有重大的意義。

第一，深化政治體制改革，是經濟社會發展的必然要求。

十一屆三中全會以來，伴隨著我國社會主義現代化事業的蓬勃發展，政治體制改革不斷推進，取得了顯著成果。“盡管政治體制改革的時間還不長，但已經使我國長期沿襲的政治體制發生變化，社會主義民主和法制建設取得前所未有的進展。”[2]應當說，我國的政治體制是基本適應經濟發展的要求的，這一點不容否認。否認政治體制改革取得的進步，就無法解釋經濟體制改革所取得的巨大成功，也無法解釋中國經濟為什么能夠持續多年健康快速發展。2006年4月，總書記在美國耶魯大學回答校方主持人、墨西哥前總統塞迪略提出的關于中國經濟體制改革和政治體制改革的關系的問題時，指出：“從1978年以來，中國進行了包括經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革等在內的全面改革。凡是對中國有比較深入了解的人就會得出這樣的結論。無論是在經濟體制改革方面還是在政治體制改革方面，中國都取得了重要成果。20多年來中國經濟持續快速發展的事實也表明，中國的政治體制是基本適應中國經濟發展的要求的。”[3]當然，“基本適應”并不意味著完全適應——政治體制的確存在一些不適應經濟發展的深層次問題，不承認這一點就不是實事求是的態度。十六大以來，我國經濟保持平穩快速發展，國內生產總值年均增長10%以上，經濟效益明顯提高，財政收入連年顯著增加。經濟社會的快速發展，必然要求深化政治體制改革，以同經濟社會發展的總進程相協調、同步伐。

第二，深化政治體制改革，是人民政治參與不斷提高的必然要求。

隨著經濟社會的迅速發展，我國的社會階級結構、階層結構也出現了很大的變化。最明顯的就是從傳統的工人、農民、干部這種比較單一的階級結構轉向了多元化的階級結構和階層結構。其中，私人企業主、科技創新人員、科研人員、私人企業和三資企業的管理人員以及新興信息產業的從業人員大量增加，這種趨勢是與國際發展的潮流一致的，也是人類現代化進程當中難以避免的一種普遍化的現象。經濟的發展、社會利益的分化和階層結構的變化，必然導致新興的社會力量政治參與的擴大，甚至形成“參與爆炸”，這給傳統政治體制提出了巨大的挑戰。如果不積極推進政治體制改革，不努力提供健全的體制、機制等民主管道，那么，利益驅動下的政治參與或者成為一句空話，或者會在體制或法制外泛濫失序，甚至會演化成不同利益主體間的碰撞、沖突與對抗，這就很可能出現政治不穩定局面，從而阻斷中國現代化進程。因此，為了與人民政治參與積極性不斷提高相適應，必須深化政治體制改革，提高體制的張力和柔韌性。

第三，深化政治體制改革，是保證黨和國家長治久安的必然要求。

政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分，這是一個客觀事實。黨的十一屆三中全會以來，我們黨是這樣設計的，也是這樣實施的。鄧小平同志早就明確指出：我們提出改革時，就包括政治體制改革，“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”。[4]因為制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。歷史的經驗證明，政治制度不健全或者政治腐敗，對整個經濟社會發展的破壞是極為嚴重、甚至是毀滅性的。遠的不說，20世紀50年代的“”、反右擴大化，60-70年代的“”都還“殷鑒”不遠。所有這些“失誤”，如果不從政治制度上找原因，不深化政治體制改革，我們就可能一而再、再而三地重復這些“失誤”；我們的人民還會為這些“失誤”付出更加沉重的代價；我們民族的復興、國家的強盛，都有可能被這些“失誤”所斷送。鄧小平說過，“我們今天再不健全社會主義制度，人們就會說，為什么資本主義制度所能解決的一些問題，社會主義制度反而不能解決呢？這種比較方法雖然不全面，但是我們不能因此而不加以重視。”“如果不堅決改革現行制度中的弊端，過去出現過的一些嚴重問題今后就有可能重新出現。”[5]所以，深化政治體制改革，乃是保證黨和國家長治久安的根本之策。

二、深化政治體制改革必須堅持正確的政治方向和原則

（一）深化政治體制改革必須堅持社會主義方向

深化政治體制改革必須堅持社會主義方向，這是確保政治體制改革不轉向、不偏向的根本性問題。任何偏離社會主義方向的“改革”都是必須堅決反對的。盡管“社會主義究竟是個什么樣子，蘇聯搞了很多年，也并沒有完全搞清楚”[6]，我們也未必敢說就完全搞清楚了，但有一點是可以肯定、非常明確的，那就是深化政治體制改革必須有利于加強黨的領導、鞏固黨的執政地位，而不是削弱、否定黨的領導和執政地位。我們黨成為執政黨，既是歷史的選擇、人民的選擇，也是時代的要求。對于一個經濟文化都相對落后的后發達國家而言，只有擁有強大的政黨和強大的政府，才能夠推動經濟社會的現代化，舍此無他路可走。戰后東亞國家和地區如日本、韓國、新加坡、中國臺灣現代化的成功經驗充分證明了這一點。盧西恩·派伊指出：“發展和現代化面臨的問題，都淵源于能否建立起更有效、更靈活、更復雜和更合理的組織……鑒別發展的最終試金石在于一個民族是否有能力建立和維系龐大、復雜、靈活的組織形式。”[7]在中國，還沒有其他的政治黨派可以代替共產黨，成為全國的領導核心。離開中國共產黨的領導，中國現代化建設必然缺乏有力的政治權威，現代化建設最終會受到影響。

當然，強調堅持社會主義的政治方向，并不是要去刻意追求中國特色，或者把“中國特色”作為一種時髦，而是要大膽地借鑒人類政治文明的先進經驗和有益成果。我們學習、利用資本主義，是為了戰勝資本主義，彰顯比資本主義更優越的政治文明。因此，在政治體制改革上，也要“大膽地試”、“大膽地闖”。鄧小平同志講過，資本主義社會講的民主無非是多黨競選、三權鼎立、兩院制，我們不能搞西方那一套。但他并沒有講過社會主義的國家權力不需要監督和制約。因此，我們完全可以借鑒、吸收分權制衡這一防止權力腐敗的基本原則，加強對權力的監督和制約。鄧小平同志也沒有明確否定政治競爭。與市場競爭沒有階級性一樣，政治競爭也沒有階級性，它僅是政治資源配置的一種手段而已。哪個階級利用它，它就為哪個階級服務。在堅持中國共產黨領導這一前提下，發展適度的政治競爭，不僅是必要的，也是可行的。鄧小平同志還在1987年講過：“高層領導直接選舉的條件還不成熟，首先是文化素質不行。”[8]但他并不是從根本上否定直接選擇，而只是說“現在條件還不成熟”。換言之，只要條件成熟了，也是可以搞的。鄧小平同志是一個偉大的馬克思主義者，他最講實事求是；他帶頭反對“兩個凡是”，從來不認為他講過的話句句是真理，在任何場合、任何時候都是真理。所以，“今天我們也有進一步解放思想的必要，也有一個完整、準確地理解鄧小平理論的問題。”[9]只有這樣，才敢于大膽地推進政治體制改革，政治體制改革也才有出路。

（二）深化政治體制改革必須堅持漸進性的原則

十七大提出“深化政治體制改革”，并不是要“畢其功于一役”，旦夕之間取得較大的突破甚至徹底改變現行的政治體制。盡管政治體制改革的最終目的是要從根本上削除現行體制中的弊端，但由于政治體制改革“涉及的人和事都很廣泛，很深刻，觸及許多人的利益，會遇到很多的障礙，需要審慎從事”。[10]因此，政治體制改革必須遵循漸進性的原則，既要“大膽地試、大膽地闖”，又要扎扎實實、穩步推進，不能急于求成。

政治改革必須遵循漸進性的原則，既為古今中外的政治思想家首肯，也為政治改革實踐反復證實。古希臘思想家亞里士多德以瑣里伊城邦改革失敗為例，認為“修改的門戶一經開放，其它的變革便接踵而來；這時他們雖竭力阻遏，已經擋不住狂瀾。”[11]瑣里伊城邦最終從“貴族-平民”政體變成門閥（寡頭-貴族）統治。17世紀英國哲學家培根也認為，任何變革永遠都是使有些人受益，使其他人受損；從變革中得益的人認為是命運使然；受到損害的人則認為受到命運不公正的對待，因而對革新者耿耿于懷。因此，“除非非常有必要，或者好處是一目了然的，否則最好不要在國家中進行革新實驗。”[12]當代美國保守主義政治理論家亨廷頓甚至認為，改革比革命更為艱難，需要更高超的政治技巧。改革者不但要比革命者更善于操縱各種社會力量，而且在對社會變革的控制上也必須更加老練。他著眼于變革，但又不能變得太徹底，他要求逐步的變革，而不是劇烈的變革。比起革命來，他要把更多的注意力放在變革的途徑、手段和時機上。正因如此，他認為“一個成功的革命者無需是政治巨匠，而一個成功的改革者則必是一流的政治家。”[13]

當然，在歷史上，激進主義改革（閃電式改革）不乏成功的實例，但是，對一個志在對社會——經濟結構和政治制度方面實行一系列重大變革的改革者來說，最好的方法是將閃電式改革與費邊式改革（漸進主義改革）結合起來使用。在亨廷頓看來，能否把費邊主義和閃電戰術恰當地結合起來，“是對改革者政治技巧的一種嚴峻的考驗”[14].總體上看，我國政治體制改革必須堅持漸進性原則，但在某些領域、某些層面也有必要推行閃電式改革，以取得局部的突破。由于黨內民主對人民民主具有重要的示范和帶動作用，而政治體制改革首先從黨內搞起，風險比較小。在黨內率先改革和完善領導體制，發展自身的民主，暫不從根本上觸動國家與社會的關系，“這就可以避免可能引起的黨對國家和社會的失控，以致震蕩”。[15]所以，有必要加快黨自身改革的進程，使黨內民主取得較大的突破。

三、深化政治體制改革的路徑選擇

黨的十七大報告指出，深化政治體制改革，必須“以保證人民當家作主為根本，以增強黨和國家活力、調動人民積極性為目標，擴大社會主義民主，建設社會主義法治國家，發展社會主義政治文明”。一言以蔽之，十七大規劃的政治體制改革包括兩大目標取向：民主取向和法治取向。這的確抓住了政治體制改革的根本。民主與法治具有內在的、深刻的聯系。民主需要法治，因為沒有法治，民主就不能鞏固；但法治更需要民主，因為沒有民主，法治就要落空。因此，深化政治體制改革，應當雙管齊下：一方面，要加強民主建設，擴大社會主義民主；另一方面，要加強法治建設，加快建設社會主義法治國家。

（一）發展黨內民主

中國政治體制改革的關鍵在于黨自身的改革，黨內民主是深化政治體制改革的突破口和切入點。因此，在黨自身的改革方面應當重點推進。建議在以下兩方面進行大刀闊斧的改革：（1）進一步提升黨的代表大會的權威。一切重大政治問題和組織問題都應由代表大會討論決定，任何個人或組織都無權代替或改變黨的代表大會的決定。要實行黨代表大會常任制，這是完善黨的代表大會制度的關鍵環節。（2）引入競爭機制，發展黨內民主競爭。要在全黨推行普遍的、公開的、競爭的選舉制度。鄧小平曾經指出：“不管黨也好，政也好，根本的問題是選舉。”[16]黨的各級領導人都應當通過競爭性的選舉產生。候選人應當充分暴露在黨員面前，讓黨員辨識、挑選。

二）加強政治協商、民主監督，倡導“唱社會主義對臺戲”

共產黨領導的多黨合作和政治協商，是我國政黨制度的一大特色和優勢。它既避免了多黨競爭、相互傾軋造成的政治動蕩，又避免了、缺少監督造成的種種弊端。要進一步加強協商民主建設，把政治協商納入決策程序、納入立法程序。要積極倡導“唱社會主義的對臺戲”，加強對共產黨執政的監督。說：“資本主義國家的制度我們不能學，那是剝削階級專政的制度，但是，西方議會的某些形式和方法還是可以學的，這能夠使我們從不同方面來發現問題。換句話說，就是允許唱''''對臺戲''''，當然這是社會主義的戲。”[17]所謂對臺戲，簡單地說，就是指共產黨提出一種政策，派再提出一種政策，通過互相調劑、取長補短，最終使國家獲利。政治協商、民主監督本身就包含有“政治對臺戲”的意思。派對共產黨的監督，不應是附和、吹捧、抬轎子，而是要勇敢地對共產黨在施政中所出現的失誤進行批評，用的話說，就是“罵共產黨”。“我們有意識地留下派，讓他們有發表意見的機會。”“讓他們罵，罵得無理，我們反駁，罵得有理，我們接受。”[18]徹底實現、提出的“唱社會主義政治對臺戲”的設想，既將極大地提高共產黨的執政能力和政治威信，也必將大大地推進中國政治民主化的進程。

（三）健全選舉制度，發展地方層面的政治競爭

鄧小平在1987年就曾指出：“大陸在下個世紀，經過半個世紀以后，可以實行普選。”[19]目前，在全國實行普選的條件尚不成熟，但在地方，特別是在鄉鎮及縣城，由于電視等大眾傳媒的普及，使信息傳遞大大加速，從而使選民深入了解具體問題的能力加強。這表明，在地方推行競爭性選舉的條件已經成熟。下一步改革應進行鄉（鎮）長、縣（區）長的直接競爭性選舉。

有民主選舉的地方，就會有當選和落選的結果。如何正確看待共產黨員參加縣鄉兩級政權選舉中的當選和落選問題，早在1953年第一次全國普選前就已做了科學回答：“我們應該通過選舉來檢查工作和考驗干部。能不能選得上決定于人民的態度，如果你工作做得好，人民當然會選你。有人認為只有共產黨員才能被選上，這是不對的。即使是共產黨員，如果人民不信任你，也選不上。”當然，黨員個體不能代表整個執政黨，甚至不能代表某個黨組織，某一鄉、某一區縣由派出任行政首腦，并不意味著共產黨在這些地區喪失政權。中國共產黨在全國執政，并不意味著每一地區、每一部門都要由中國共產黨黨員把持。正因如此，黨的十七大報告強調要選拔和推薦更多優秀黨外干部擔任領導職務。如果將更多的各級政府職位騰出來，放手讓黨內外人士在法治的框架內進行競爭，必能促進生動活潑的政治局面的形成，促進和諧社會的建設。

（四）提高政治寬容度，營造積極參政、放言議政的政治氛圍

寬容、妥協是民主的精神，是民主區別于專制的根本特征。美國政治學者科恩指出：“民主國家的公民須樂于以妥協辦法解決他們之間的分歧。民主的所有條件之中，這是最重要的，因為沒有妥協就沒有民主。”[20]寬容、妥協體現在統治者容忍公民有批評、反對執政黨及其政府的自由。因為任何執政黨及其政府都不必然代表真理，更不能壟斷真理。但不幸的是，人類社會歷史中，大部分都是壓制反對者的歷史，壓制者毫無例外地認為他們自己是有理的，是代表公共利益的。建國后我們所出現的一系列失誤，究其原因，部分也在于同志不愿意接受批評和監督意見，不能容納反對者。如鄧小平所說：“在那個條件下，真實情況是難于反對。”[21]黨的十七大強調，要“從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業”。為此要求：（1）切實保障憲法規定的公民的言論自由。公民有權自由地表達自己的政治見解，對執政黨及其政府的方針、政策、政治過程提出批評。所有這些權利，應當得到憲法、法律以及執政黨的尊重和保護，任何人都無權予以剝奪和加以限制。（2）要實行政治公開化。列寧曾經說過：“沒有公開來談民主是可笑的。”只有當人民群眾充分了解國家事務后，才可能行使參政、議政的權利。因此，積極實行政治公開，乃是政治體制改革的重要內容。

（五）落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家

從人治到法治，從原始倫理精神到法的精神，這是一場極為深刻的社會性變動，也是人類走向現代文明社會和更高級的社會形態的必由之路。[22]依法治國是社會主義民主政治的基本要求。法治的基本要求是法律至上，也就是說，法律具有極大的權威，任何組織和個人都必須嚴格依法辦事。黨的十七大報告多次要求要“維護社會主義法制的統一、尊嚴、權威”，極其鮮明地突出了對“法律至上”原則的強調。為此，要通過深化改革、健全體制，維護憲法和法律的權威和尊嚴。

1.改革黨的領導方式和執政方式，實現依法執政。

黨能否做到依法執政，是落實依法治國基本方略的關鍵環節，也是防止黨不犯、少犯錯誤的重要保障。鄧小平深刻地指出：“在中國來說，誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大。因此，我們黨應該特別警惕。”[23]要改革完善黨的領導方式和執政方式，堅持依法執政。要理順黨委、人大、政府、政協的關系，堅持在法律規定的職權范圍內各司其職、各負其責。要逐步實現依法執政程序化。要加強對黨執政活動的監督，保證黨依法執政。

2.推進依法行政，建設法治政府。

十七大報告要求，法治政府建設要“取得新成效”。為此，要深化行政管理體制改革，進一步理順政府與企業、政府與市場的關系，切實轉變政府職能，依法行使職權。要完善行政責任制度，建設責任政府。行政機關及其工作人員違法行政、濫用職權，必須承擔相應的行政責任和法律責任。要加強人大對政府的控制，應當明確規定：政府工作報告、財政預算報告、重大人事任命事項及行政事項未獲人大通過的，政府領導人必須辭職。

3.深化司法體制改革，保證司法獨立。

十七大報告強調，要“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度”。深化司法體制改革，關鍵在于：（1）優化司法權的配置。要按照司法規律，對公安機關的偵查權、檢察機關的職務犯罪偵查權、批準逮捕權、公訴權、抗訴權，法院的自行啟動再審程序權、執行權等重新審視并進行合理配置。（2）建設高效權威的司法制度，保證司法獨立。在檢察體制改革方面，要理順檢察一體化與檢察官獨立性的關系，既要加強上級檢察官對下級檢察官的指揮監督，又要保證檢察官辦案的獨立性。在審判體制改革方面，要徹底貫徹司法獨立原則，廢除案件請示制度及審判委員會制度；要排除任何外來的干預和影響，保證法官依法獨立審判，只服從法律。

注釋:

[1]中國社會科學院語言研究所詞典編輯室編：《現代漢語詞典》，商務印書館1983年第2版，第1167、1015頁。

[2]遲福林、田夫主編：《中華人民共和國政治體制史》，中共中央黨校出版社1998年版，第532頁。

[3]王恬：《理性風趣共鳴主席在耶魯大學演講答問記》，載《人民日報》2006年4月24日。

[4]《鄧小平文選》，第三卷，人民出版社1993年版，第164頁。

[5]《鄧小平文選》，第二卷，人民出版社1994年版，第333頁。

[6]《鄧小平文選》，第三卷，人民出版社1993年版，第139頁。

[7]引自亨廷頓著：《變化社會中的政治秩序》，王冠華等譯，三聯書店1989年版，第29頁。

[8]《鄧小平文選》，第三卷，人民出版社1993年版，第242頁。

關鍵詞:政治體制改革/民主/法治/深化

內容提要:深化政治體制改革是黨的十七大作出的重大戰略部署，既是經濟社會發展的必然要求，也是人民政治參與性不斷提高的必然要求。深化政治體制改革應當堅持社會主義的政治方向，要有利于鞏固黨的領導，而不是削弱、否定黨的領導；應當遵循漸進性原則，逐步推進；應當從民主和法治兩個層面展開，既要擴大社會主義民主，又要全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家。