國(guó)務(wù)院會(huì)議制度探討論文

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一、綜述

作為中央人民政府的國(guó)務(wù)院，是中國(guó)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。它由總理、副總理(若干人)、國(guó)務(wù)委員(若干人)、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)及秘書長(zhǎng)組成。

國(guó)務(wù)院，具有憲法賦予的“根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，決定和命令”；“向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出議案”；“規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國(guó)性的行政工作”等18項(xiàng)職權(quán)。

事實(shí)上，1954年《憲法》只規(guī)定了“總理領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作，主持國(guó)務(wù)院會(huì)議”，并未就國(guó)務(wù)院會(huì)議的具體形式做出規(guī)定。1975年和1978年《憲法》則未對(duì)國(guó)務(wù)院會(huì)議形式作任何規(guī)定。現(xiàn)行的1982年《憲法》是這樣規(guī)定的：“總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書長(zhǎng)組成國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。總理召集和主持國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)院全體會(huì)議。”

1982年底開始實(shí)施的《國(guó)務(wù)院組織法》第四條表述得較為明確：“國(guó)務(wù)院會(huì)議分為國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。國(guó)務(wù)院全體會(huì)議由國(guó)務(wù)院全體成員組成。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書長(zhǎng)組成。總理召集和主持國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。國(guó)務(wù)院工作中的重大問(wèn)題，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或者國(guó)務(wù)院全體會(huì)議討論決定。”也就是說(shuō)，法定的國(guó)務(wù)院會(huì)議，是指國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議。

2003年3月，根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》和《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議產(chǎn)生的新一屆中央人民政府制定了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》。這一規(guī)則指出“國(guó)務(wù)院實(shí)行國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議制度”并對(duì)其做了具體描述，對(duì)會(huì)議的議題、組織工作、公開、數(shù)量、規(guī)模等多方面事項(xiàng)也做出了規(guī)定。

我國(guó)的國(guó)務(wù)院是世界上最有代表性的幾種政府組織形式之一。雖然我國(guó)《憲法》規(guī)定“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制”，但《憲法》同時(shí)也規(guī)定了“國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制的原則”，總理負(fù)責(zé)制下還輔以全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議的民主形式。因此，國(guó)務(wù)院的組織形式實(shí)際上是首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制與合議制（委員會(huì)制）相結(jié)合的一種政府組織形式，這意味著國(guó)務(wù)院工作中的重大問(wèn)題必須經(jīng)國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或常務(wù)會(huì)議討論，在充分討論的基礎(chǔ)上，由總理集中正確意見(jiàn)，做出最后決定。

二、國(guó)務(wù)院全體會(huì)議

《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第三十六條規(guī)定：國(guó)務(wù)院全體會(huì)議由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、人民銀行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)、秘書長(zhǎng)組成，由總理召集和主持。主要任務(wù)是：（一）討論決定國(guó)務(wù)院工作中的重大事項(xiàng)；（二）部署國(guó)務(wù)院的重要工作；（三）通報(bào)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)。一般每半年召開一次，根據(jù)需要可安排有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。

從2003年3月18日新一屆政府組成到2005年7月底，國(guó)務(wù)院共召開了7次全體會(huì)議。第一次全體會(huì)議在新一屆政府剛剛組成之時(shí)召開（2003-03-21），內(nèi)容是通報(bào)了國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志分工，宣布了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置，討論通過(guò)了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》等國(guó)務(wù)院工作中的重大事項(xiàng)。第二次在非典時(shí)期召開（2003-05-21），以中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理的雙重身份主持會(huì)議并發(fā)表重要講話。第三次（2004-01-18）和第五次（2005-01-21）都是在3月份全國(guó)人大開會(huì)之前召開，討論即將提請(qǐng)會(huì)議審議的《政府工作報(bào)告（征求意見(jiàn)稿）》。第四（2004-09-01）、第六（2005-03-12）、第七（2005-06-21）這三次會(huì)議都是關(guān)于香港、澳門兩個(gè)特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的人事安排問(wèn)題。

從中可看出，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議的召開，時(shí)間根據(jù)需要而定，“每半年召開一次”不一定意味著上、下半年各開一次，如有需要次數(shù)也可突破每年兩次的限制。有的年份如2003年，兩次會(huì)議都在上半年召開（本年度第二次全體會(huì)議的召開是因?yàn)橛型蝗缙鋪?lái)的非典）；有的年份如2005年，上半年就已開了三次（本年度第二次、第三次全體會(huì)議的接連召開因?yàn)槎ㄈA的請(qǐng)辭而引發(fā)的香港特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官的變動(dòng)）。已形成制度的是：每屆政府組成后的幾日內(nèi)會(huì)召開第一次國(guó)務(wù)院全體會(huì)議，主要討論領(lǐng)導(dǎo)同志分工、機(jī)構(gòu)設(shè)置，討論通過(guò)新修訂的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》等重大事項(xiàng)；每年的全國(guó)人民代表大會(huì)召開之前，會(huì)開會(huì)討論即將提請(qǐng)會(huì)議審議的《政府工作報(bào)告（征求意見(jiàn)稿）》。

三、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議

《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》第三十七條規(guī)定：國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議由總理、副總理、國(guó)務(wù)委員、秘書長(zhǎng)組成，由總理召集和主持。主要任務(wù)是：（一）討論決定國(guó)務(wù)院工作中的重要事項(xiàng)；（二）討論法律草案、審議行政法規(guī)草案；（三）通報(bào)和討論國(guó)務(wù)院其他事項(xiàng)。一般每月召開三次，如有需要可臨時(shí)召開。根據(jù)需要可安排有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。

從2003年3月18日到2005年7月26日，國(guó)務(wù)院共召開了100次常務(wù)會(huì)議，研究、討論了309個(gè)重要議題，做出了許多重要決策。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，這些議題中：涉及政府自身改革和建設(shè)的議題31個(gè)。如國(guó)務(wù)院第43次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，第23次會(huì)議研究貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)行政許可法》等。

涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃31個(gè)。如《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》、《中長(zhǎng)期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》、《國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃》、《扶植人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》、《全國(guó)防沙治沙、環(huán)保工作規(guī)劃》等。

涉及食品藥品市場(chǎng)整治、艾滋病防治、安全生產(chǎn)、科教文衛(wèi)、就業(yè)和社會(huì)保障、社會(huì)救助等議題50個(gè)。如國(guó)務(wù)院第59次常務(wù)會(huì)議研究部署加強(qiáng)食品安全工作；國(guó)務(wù)院第79次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》以及105個(gè)專項(xiàng)和部門應(yīng)急預(yù)案；國(guó)務(wù)院第20次常務(wù)會(huì)議討論《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村教育工作的決定》等。

對(duì)這100次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議進(jìn)行統(tǒng)計(jì)可發(fā)現(xiàn)，從2003年3月19日開第1次到2005年7月26日開第100次的860天內(nèi)，平均不到9天就開會(huì)一次；29個(gè)月里，平均每個(gè)月開會(huì)3.4次。從會(huì)議的主要內(nèi)容可看出，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議的議題一般涉及我國(guó)發(fā)展、改革、穩(wěn)定和政府自身建設(shè)等方面的重要事項(xiàng)，反映出這屆政府把轉(zhuǎn)變職能、發(fā)展社會(huì)事業(yè)、做好公共服務(wù)、解決人民群眾生產(chǎn)生活困難放在了政府工作的重要位置。這些事實(shí)說(shuō)明在實(shí)踐中，為了履行《憲法》賦予的各種職權(quán)，特別是面對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)深入的發(fā)展、加入WTO后對(duì)法律法規(guī)的需求增多的情況，國(guó)務(wù)院需要通過(guò)頻繁召開常務(wù)會(huì)議來(lái)討論決定自身工作中的諸種事項(xiàng)。實(shí)踐證明更多地通過(guò)常務(wù)會(huì)議來(lái)進(jìn)行重要事項(xiàng)的討論，有利于總理更好的實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)，也使國(guó)務(wù)院的決策更加穩(wěn)定。

國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議與國(guó)務(wù)院全體會(huì)議相比，人數(shù)少，少在沒(méi)有與會(huì)的各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、人民銀行行長(zhǎng)、審計(jì)長(zhǎng)；重要性低，討論決定的是國(guó)務(wù)院工作中的“重要事項(xiàng)”而不是“重大事項(xiàng)”，但實(shí)際意義重大的法律草案、行政法規(guī)草案只在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上討論或?qū)徸h；次數(shù)頻繁靈活，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議理論上每年會(huì)開36次，遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于國(guó)務(wù)院全體會(huì)議的2次，并且“如有需要可臨時(shí)召開”。總的說(shuō)來(lái)，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議制度不如國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議制度完善，其運(yùn)行需要進(jìn)一步改善。

四、其他制度上的規(guī)定

國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議都是由總理召集和主持，在總理缺席的情形下不會(huì)召開。除去列席會(huì)議的人員，國(guó)務(wù)院全體會(huì)議有36人參加，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議有10人參加，但規(guī)則中并沒(méi)有規(guī)定“法定人數(shù)”。這說(shuō)明總理負(fù)責(zé)制下，只有總理才是國(guó)務(wù)院的負(fù)責(zé)人，具有最后決定權(quán)，其他國(guó)務(wù)院組成人員只是總理的助手并只對(duì)總理承擔(dān)責(zé)任，國(guó)務(wù)院的會(huì)議本質(zhì)上不具有決策功能而是咨詢和協(xié)商機(jī)構(gòu)，總理的決策權(quán)不會(huì)受會(huì)議的影響，國(guó)務(wù)院會(huì)議所形成的多數(shù)對(duì)總理沒(méi)有限制性的影響。為了保證會(huì)議的順利舉行，《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》規(guī)定：“國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志不能出席國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，向總理請(qǐng)假；如對(duì)議題有意見(jiàn)或建議，可在會(huì)前提出。”這也體現(xiàn)了會(huì)議的嚴(yán)肅性，有助于政治生活的制度化。

國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議有列席制度。根據(jù)需要國(guó)務(wù)院全體會(huì)議或國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議都可安排有關(guān)部門、單位負(fù)責(zé)人列席會(huì)議。比如國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上會(huì)議內(nèi)容涉及的部長(zhǎng)等人士要列席。

關(guān)于其他國(guó)務(wù)院會(huì)議的數(shù)量和規(guī)模。“國(guó)務(wù)院及各部門召開的工作會(huì)議，要減少數(shù)量，控制規(guī)模，嚴(yán)格審批。應(yīng)由各部門召開的全國(guó)性會(huì)議，不得要求以國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院辦公廳的名義召開，不邀請(qǐng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府負(fù)責(zé)人出席，確需邀請(qǐng)的須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。全國(guó)性會(huì)議應(yīng)盡可能采用電視電話會(huì)等快捷、節(jié)儉的形式召開。”

100次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議總共涉及309個(gè)重要議題，媒體對(duì)其中的280多個(gè)議題所涉內(nèi)容及時(shí)作了公開報(bào)道，公開的數(shù)目約占議題總數(shù)的91%。這與本屆政府在政務(wù)公開、保障廣大公眾的知情權(quán)方面進(jìn)行的制度創(chuàng)新有關(guān)。

最后需要指出的是，對(duì)國(guó)務(wù)院會(huì)議制度做出明確詳細(xì)表述的《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》畢竟不是國(guó)家法律，其理應(yīng)僅是國(guó)務(wù)院展開工作的程序性安排，《規(guī)則》中的許多內(nèi)容乃至?xí)h做決定的方式、會(huì)議的舉行間隔、會(huì)期等，應(yīng)該充實(shí)到《國(guó)務(wù)院組織法》中去，以進(jìn)一步體現(xiàn)中央政府法制化、制度化的決心和努力。

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[2]政府組成后的第二天（2003年3月19日），就召開了本屆政府的第1次國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，討論并原則通過(guò)了《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則（草案）》，決定將《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則（草案）》提交將要召開的國(guó)務(wù)院第一次全體會(huì)議討論通過(guò)。

[3]浦興祖.中華人民共和國(guó)政治制度[M].上海人民出版社,2004.209.

[4]原始資料來(lái)源于新華網(wǎng),新一屆國(guó)務(wù)院全體會(huì)議匯總./zhengfu/2003-11/06/content_1164225.htm

[5]見(jiàn)新華網(wǎng).清明政風(fēng):寫在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開百次之際、運(yùn)籌帷幄謀發(fā)展:寫在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開百次之際、統(tǒng)籌兼顧促和諧:寫在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開百次之際等三篇文章.

[6]原始數(shù)據(jù)來(lái)源于新華網(wǎng),新一屆國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議匯總./zhengfu/2003-07/31/content_1003289.htm

[7]楊鳳春.中國(guó)政府概要[M].北京大學(xué)出版社,2002年，189.

[8]新華網(wǎng).清明政風(fēng):寫在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議召開百次之際.

[9]劉薇.國(guó)務(wù)院工作規(guī)則[N].京華時(shí)報(bào),2005-02-21.

[10]張?jiān)?國(guó)務(wù)院組織法[J].行政法學(xué)研究,1999年(1).

[摘要]本文根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院組織法》及《國(guó)務(wù)院工作規(guī)則》等法律法規(guī)中有關(guān)國(guó)務(wù)院會(huì)議制度的有關(guān)規(guī)定，對(duì)國(guó)務(wù)院的會(huì)議制度作了宏觀的概述，論述了國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在國(guó)務(wù)院最高決策中的地位和作用。