民主建設研究論文

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一

民主最初是時古希臘各種政體比較而抽象出的概念。從同源上說“民主”首先是指國家的政治制度是一種有別于君主獨裁（cmonarchy）和貴族寡頭統治（oligarchy）的政府形式。古希臘歷史學家希羅多德首次使用“民主”一詞時，是用來表述希臘城邦這樣一種政治實踐：即城邦事務是由公民組成的公民大會通過直接討論和投票表決方式來做出最終決定。因此、“民主”從一開始就是一個政治概念，它是“講多可能的政府形式之一。在這種政府形式中，權力不是屬于某一個入，或者某一部分人，而是屬于每一個人，或者更確切地說，屬于大數人”。所以后來列寧總結說：“民主是一種國家形式。”

一般認為，民主是指“以多數入的意志為政權的基礎－承認全體公民自由、平等的統治形式和國家形態”作為一種國家形式．民主的最大特點在于：它以公民的意志作為其政治合法性基礎，承認主權在民·確認保護“多數人”的利益和意志·以“多數人”的意志為最高意志。但是．由于現代社會已經不具備實現直接民主（directdermnoscracy）的基本要件（小國寡民、交通發達、國家事務簡單、公民知識程度高），而且在復雜龐大的現代社會，以公民親自參與政治決策為基礎的直接民主，往往導致效率低下．成本高昂和權威貶值的政治后果。因此民主并非意味著社會中的多數人直接成為統治者，間接的代議制民主才是現實政治的必然選擇。在這里。多數人的統治僅僅是指少數人在多數人的真正同意和委托下執政．并且受到多數人的有效制約與監督。所以密爾在《代議制政府》中說：“理想上最好的政府形式就是主權或作為最高手段的最高支配權力屬干整個社會集體的那種政府”。

為了更深刻地理解代議制民主，這里有必要將國家權力從學理上分解為所有權與行使權兩部分。”國家的一切權力（國家權力所有權）屬于人民，這種完整的國家權力，正是憲法學或政治學上所說的主權；國家權力的行使權則是指國家權力的所有者委托給其人的權力，但人必須能夠保障所有者的利益和政治權利得以實現，正是在這個意義上，“只有當代議制成功地保證了政府的行動確實是按照人民的愿望和需要辦事時，我們才有理由稱之為代議制民主”。二而代議制民主，就是指由“選舉產生的代表民意的國家機關來行使國家權力的制度形式”。

因此，作為國家形式的民主所要解決的根本問題在干國家權力所有權與行使權的關系，即少數人執政和保護多數人利益和政治權利的關系。所以列寧說：“民主同任何國家一樣，也是有組織有系統地對人們使用暴力，這是一方面，但另一方面，民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利”。”而在現實社會中，國家權力的所有權與行使權處于二元相對分離與對立統一狀態，民主的實現則往往是通過對國家權力行使權的合理配置和有效監控，以及國家權力所有者的積極或消極的政治參與來完成的。

基于此，代議制民主可以從形式上劃分為兩部分：l、國家權力行使權的運作帳IJ國家權力行使權的合理配置）；2、國家權力所有權的運作（即公民的政治參與）。

之所以這佯劃分，是基于我們對民主的認知應當從內容與形式上加以必要的區分：體現國家階級性質的特定內容和與之相適應的表現形式”。民主的內容決定其形式．但民主的形式又對其內容產生極為重要的影響，它可以促進特定民主內容的發展，也可以導致這種民主內容的衰亡。處在社會主義初級階段的中國民主的內容實際上是由國家形態的民主向非國家形態民主的過渡階段，其內容可概括為擴展民主主體，縮小專政對象，這一內容已基本穩定和確定，沒有多少發展余地，而實現民主內容的基本形式尚存在諸多不完善之處，所以當代中國民主建設的重心應當是放在民主形式建設上。這樣劃分，既使抽象的國家形式的民主趨于具體化，明晰化，又更具有可操作性。

而代議制民主終究是一種間接民主（indrecdemocracy）其實現程度取決干國家權力所有權與行使權的運作及相互關系。在現實政治實踐中，國家權力行使權（以下簡稱國家權力）往往表現為相對獨立干國家權力所有權（以下簡稱公民權利）之外而存在的相對集中運用的物質力量，具有通常分散存在和運用的公民權利所無可比擬的強度。因此，對民主的最大威脅來自于國家權力：玉、國家權力一旦形成，就極易反過來控制公民權利甚至奴役公民，使公民與國家機關及其官員之問政治上的主仆關系在現實政治生活中錯位；2、由于國家權力具有強烈的利益屬性，極易轉化為或還原為以金錢為代表的物質財富，因此失控的國家權力勢必成為腐敗之源。當然，公民權利的無限擴張以及國家權力的過分分散也會對民主產生威脅，只是這并非現代民主中的主要問題，在此不想詳論。

所以為確保民主的實現，首先就要限制國家權力的強度．不僅應適當分散國家權力以削減其強度，同時還應當讓國家權力的不同構成部分形成一定形式的相互制約平衡關系以自我抵消一部分強度。除此之外，另一個不可或缺的措施就是加強公民權利建設，“以權利制約權力”，即公民根據憲法和法律規定的各項民主權利和其他權利，消極地作為國家權力不可逾越的界限，積極地作為干預國家權力運作的手段，對國家權力進行監督制約。

國家權力的配置模式由于各國國家性質和國情等差異而千差萬別，但作為一種國家形式的民主一般要求國家權力的配置科學化，國家權力結構合理化，能適應現代法治和發展市場經濟的要求。

（二）監督制約機制弱化。建國四十多年來，我國法制建設一條最沉痛的教訓就是對權力運行缺乏制約，監督乏力。作為統一行使國家權力的人民代表大會職權虛化，難以按憲法與法律規定有效行使對行政、司法機關的監督。司法機關缺乏獨立行使職權的制度保護，發揮不了作為獨立對等的權力實體對行政機關的有效監督作用。監督體制中自上而下的監督代替了平行與自下而上的監督，造成了監督環節中不少誤區和空檔；重視監督違紀違法，疏忽監督失策，追懲性的事后監督難以避免重大決策的失誤。

改革開放以來，針對上述問題進行了局部性調整，但總的看來，并未從制度上去尋求解決問題的方法，而“我們過去發生的各種鍺誤，固然與某些領導人的思想、作風有關相是組織制度、工作制度方面的問題更重要”。因此，與其揚湯止沸，不如釜底抽薪——依法對國家權力進行科學配置。理由很簡單，法治的核心是人民通過理性的法律規范政府——人民的仆人，然而法律又是一紙規范，欲使仆人不能違法，唯有設計結構合理、科學的政府，使政府因其內部結構本身不能不依法辦事。

首先，要厘清執政黨與國家機關的夫系。從理論上而言，黨不是一級國家機關，不得直接行使國家權力。黨的領導主要是政治領導，黨的意志只能通過法定途徑上升為國家意志。針對我國的實際情況，可以考慮在適當時機直截了當地制定一部“執政黨與國家機關關系法”·把黨有哪些領導權，黨如何行使領導權包括進去，把黨權、黨政關系納人法治軌道，使黨政（權）權能分開，而不僅僅是職能分開。

其次，要在強化人民代表大會功能的前提下進一步明晰各個不同性質國家機關之間的權力界域，對權力進行一定程度量化，防止權力越界行使，越權無效因之成為法治的基本原則。在現行人民代表大會制度這一根本前提下，應當進一步明晰各個不同性質國家機關之間的分權關系，擴大和落實權力機關的權力，現范行政機關的權力，保證司法機關完整獨立地行使司法權力。設立專門性的憲法監督機構及權威性的反貪機構，制定一部監督法，加強監督制約。再次，對中央與地方關系的處理，應當考慮在加強中央權威的前提下實行中央集權與地方分權相結合原則，這一點可以在即將出臺的《立法法》中反映出來，或者制定一部專門的中央與地方關系法來明確規范權力劃分關系。針對監督乏力的現狀，應當加強對權力運行的控制與約束，“對各級領導干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門機構迸行鐵面無私的監督檢查”。其根本點在于使每一國家機關違法行使權力時，都可以立即招致其他國家機關的強烈反應，使國家權力在法治中有效運作，確保人民利益的實現。

加強公民權利建設是民主建設的另一個重要方面。公民參政是實踐公民權利，保障人民主權的實現形式，它反映了公民在政治系統中政治活動的地位、作用和選擇范圍。政治參與往往成為衡量政治系統民主化程度的標尺，“元參與便無民主”。而“訟民自愿地通過各種合法方式參與政治生活的行為”有助于政府最大限度集中公民的意志，防止決策的片面性；有助于加強對政府的監督，以濟國家機關相互監督之窮；有利于培養公民的主體意識，增強公民的政治責任感。所以說：“只有讓人民來監督政府一政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息”。

當代中國的政治參與誕生于革命戰爭年代和大規模的群眾運動，經過四十多年的社會主義建設，人民代表大會制度、中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度以及民主選舉、民主管理、民主監督制度、基層群眾自治制度等為公民政治參與提供了廣泛途徑。比較而言，社會主義民主的優越性在這里體現得極為明顯：沒有資格限制，參與渠道多元化等。但是，我們也必須清醒地認識到我國政治參與的嚴峻現狀；高參與率與低參與質量并存，還伴有不同程度的政治冷漠。

這種狀況如果得不到及時解決，極易發展成廣泛的政治冷漠。這種政治冷漠并不意味著人們的政治意識與意志的完全消失，而是意味著人們的政治注意力相對和暫時的轉移．因而可以說是一種政治能量的積累。在發展市場經濟之初這種政治冷漠有其有利的方面，易于保持相對的社會政治穩定和有利于集中精力抓經濟建，但是久而久之就會造成一方面政治過程由于公民政治參與的減弱而易失去合法性與權威性；另一方面也使公民對政治過程的監控程度降低，使公共權力可能發生異化，而且隨著社會主義市場經濟的建立與發展，利益分化與利益沖突日益成為社會主要矛盾．如果這些不能及時通過合法渠道加以緩解，如果利益多元化的表達無法及時實現，勢必影響政治發展和社會穩定。因此，加強公民權利建設，提高政治參與質量，拓寬政治參與渠道已是大勢所趨。可供選擇的思路是：

（一）健全政治參與機制。改革和完善現有的政治參與機制，即改革和完善人民代表大會制度、中國共產黨領導下的多黨合作和政治協商制度、民族區域自治制度、基層民主自治制度等建立和健全大眾傳播媒介的組織機制，形成多層次、多渠道的網絡體系，在整個社會中形成廣泛的、大量的信息流，為公民政治參與提供更為廣泛的途徑；發展直接民主機制，如公民創制、復決、罷免等形式作為代議制民主的補充。公民在立法方面的創制、復決制度，公民依法直接罷免國家機關組成人員等。這都是不少兩方資本主義國家早已實行了的直接民主措施，它們也應當

是社會主義民主的應有之義。在利益多元化的市場經濟社會，以這些直接民主措施濟間接民主的人民代表大會制度之窮，十分必要。

（二）提高政治參與質量。我國公民政治參與中的“高參與率低參與質量”的形成是多種因素綜合的結果．可以從以下幾方面加以改進：l，營造適應社會主義市場經濟發展所需要的積極主動參與型政治文化，為公民政治參與創造良好的政治心理背景（主要是培養公民的平等觀念、自主意識、法治原則和責任意識）；2加強政治參與的制度建設，對公民政治參與的內容、方式、途徑等做出明確規范．使其可以接一定程序操作，并用法律形式固定下來．使政治參與法律化、制度化、經常化；3．提高政務透明度，使公民及時知情并能及時作出相應反應，改變公民參政僅停留在了解國家大政方針的淺層次而忽視與自身利益休戚相關的問題，拓寬政治參與廣度，促進政治參與的深度。

應該注意到，我國的社會主義市場經濟才剛剛起步，由于經濟文化水平的相對落后及傳統政治文化等因素影響，公民政治參與的熱情還不高．市場經濟發展也暫時轉移了人們的注意力，但我們絕不能因此而忽視公民權利建設，防患于未然，構建社會政治穩定的“安全閥”才是明智之舉！而反過來，公民的政治冷漠也正反映出我國民主建設中還存在種種問題，在這種矛盾還未激化之時而加以消解，必然有利于減少危及社會政治穩定的因素。

四

綜上所述，作為一種國家形式的民主在現代社會只能是代議制民主，其關鍵在于協調國家權力運作與公民權利運作問的相互關系。因此．民主在要求國家權力合理配置以削減其強度的同時，也反對國家權力的過度分散，反對漫無邊際的權力制約。在保障合法、正當的權力運用及其應有權威樹立的同時應防止和制止侵害公民權利、危及民主價值的傾向。公民權利建設一向容易被忽視，但公民權利的無限擴張也會危及民主本身，往往易導致無政府主義和為獨裁開辟道路。清醒地認識到這些．對于渴求民主而又缺乏民主經驗的中國非常重要．西方學者對于民主演化成多數暴政、民主淹沒個人生活等的擔憂同樣應該引起我們的警覺！

在社會主義初級階段，社會主義市場經濟的建立與發展為民主建設創造了前所未有的機遇，這勢必有利于加快民主建設之步伐。但是經濟文化水平相對落后的基本國情以及“舊中國留給我們的封建制傳統比較多，而民主法制傳統比較少的傳統政治文化，則決定了當代中國的民主建設不可能一蹴而就，只能是一個逐步積累的漸進發展過程。況且，民主建設不可能無視國家性質和具體國情而盲目學習西方．我們的目標是要建設有中國特色的社會主義民主政治，決不能照搬西方的多黨制與三權分立。在民主建設問題上，還是鄧小平說得好：“我們的現代化建設，必須從中國的實際出發，無論是革命還是建設，都要注意學習和借鑒外國經驗。但是，照抄照搬別國經驗、別國模式．從來不能得到成功。”

[摘要]在現代國家，民主是預防專制和反對專制的一種普遍國家形式。但是，對于民主的認知卻始終迷霧重重，正如英國學者Keith．Granam曾經說過的：“十八世紀以前，每個人對民主是什么都有一個清晰的概念，但很少有人擁護它；而現在的情況正好相反，每個人都擁護它，但對民主到底是什么卻不再有那樣清晰的概念了”近代以來，民主一直被視為中國人實現強國富民的必由之路，但在民主認知上的誤差卻使中國的民主建設運命蹇劣。今天，當著我們在改革開放中走向社會主義現代化，建立和發展社會主義市場經濟之時，重新認識作為一種國家形式的民主，調適方向，矯正誤差。對于我們建設有中國特色的社會主義民主政治將大有裨益。