戶籍制度改革探究論文

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一、我國(guó)戶籍制度的形成、發(fā)展與局部改革

當(dāng)今中國(guó)的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》為核心的限制農(nóng)村人口流入城市的規(guī)定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動(dòng)就業(yè)制度、醫(yī)療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉(zhuǎn)業(yè)安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規(guī)定。它們構(gòu)成了一個(gè)利益上向城市人口傾斜、包含社會(huì)生活多個(gè)領(lǐng)域、措施配套、組織嚴(yán)密的體系。政府的許多部門都圍繞這一制度行使職能。

從狹義的角度分析，我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度大體經(jīng)歷了形成（建國(guó)初―1958年）、發(fā)展（1958年―1978年）、初步改革（1978年至今）等三個(gè)階段，其間頒布的主要法規(guī)、制度簡(jiǎn)列如下：

1951年7月，公安部頒布實(shí)施了《城市戶口管理暫行條例》，這是建國(guó)以后最早的一個(gè)戶籍法規(guī)，使全國(guó)城市戶口管理制度基本得到統(tǒng)一。

1955年6月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立經(jīng)常戶口登記制度的指示》，規(guī)定全國(guó)城市、集鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村都要建立戶口登記制度，從而統(tǒng)一了全國(guó)城鄉(xiāng)的戶口登記工作。

1958年1月，全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并以國(guó)家主席令形式頒布了《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》。該條例以國(guó)家法律的形式對(duì)戶籍管理的宗旨、戶口登記的范圍、主管戶口登記的機(jī)關(guān)、戶口簿的作用、戶口申報(bào)與注銷、戶口遷移及手續(xù)、常住人口與暫住登記等方面都作了明確規(guī)定，標(biāo)志著全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的正式形成。

1964年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》，該文件比較集中的體現(xiàn)了處理戶口遷移的基本精神，即兩個(gè)“嚴(yán)加限制”：對(duì)從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)的要嚴(yán)加限制；對(duì)從集鎮(zhèn)遷往城市的要嚴(yán)加限制。此規(guī)定堵住了農(nóng)村人口遷往城鎮(zhèn)的大門。

1977年11月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》，提出“嚴(yán)格控制市、鎮(zhèn)人口，是黨在社會(huì)主義時(shí)期的一項(xiàng)重要政策”。該規(guī)定進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格控制農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，第一次正式提出嚴(yán)格控制“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。稍后，公安部在《關(guān)于認(rèn)真貫徹〈國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)“公安部關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定”的通知〉的意見》中，具體規(guī)定了“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的內(nèi)部控制指標(biāo)，即每年從農(nóng)村遷入市鎮(zhèn)的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人數(shù)不得超過(guò)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)人口的1.5‰。

1984年10月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問(wèn)題的通知》，規(guī)定凡在集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民和家屬，在集鎮(zhèn)有固定住所，有經(jīng)營(yíng)能力，或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企事業(yè)單位長(zhǎng)期務(wù)工，準(zhǔn)落常住戶口，口糧自理。

1985年7月，公安部頒布了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，決定對(duì)流動(dòng)人口實(shí)行《暫住證》、《寄住證》制度，允許暫住人口在城鎮(zhèn)居留，這些規(guī)定對(duì)《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》中關(guān)于超過(guò)三個(gè)月以上的暫住人口要辦理遷移手續(xù)或動(dòng)員其返回常住地的條款，作了實(shí)質(zhì)性的變動(dòng)。

1985年9月，全國(guó)人大常委會(huì)頒布實(shí)施《中華人民共和國(guó)居民身份證條例》，規(guī)定凡16歲以上的中華人民共和國(guó)公民，均須申領(lǐng)居民身份證，為人口管理的現(xiàn)代化打下了基礎(chǔ)。

1992年8月，公安部發(fā)出通知，決定在小城鎮(zhèn)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)戶口制度，以解決要求進(jìn)入城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民過(guò)多與全國(guó)統(tǒng)一的計(jì)劃進(jìn)城指標(biāo)過(guò)少之間的矛盾。

80年代開始，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”政策發(fā)生變化。“農(nóng)轉(zhuǎn)非”對(duì)象逐漸擴(kuò)大，控制指標(biāo)有所調(diào)整，控制辦法得到改變。

1986年，安徽滁州市天水縣秦欄鎮(zhèn)實(shí)行“綠卡戶籍制”。1992年，浙江溫州推行“綠卡制”。1993年，上海推行“藍(lán)印戶口制”。1995年，廣東深圳施行“藍(lán)印戶口制”。以此為代表，部分地區(qū)實(shí)行投資入戶、購(gòu)房入戶或藍(lán)印戶口等政策，以吸引人才和資金。

1997年6月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的試點(diǎn)方案》。根據(jù)此方案，已在小城鎮(zhèn)就業(yè)、居住、并符合一定條件的農(nóng)村人口，可以在小城鎮(zhèn)辦理城鎮(zhèn)常住戶口。

1998年8月，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)公安部《關(guān)于當(dāng)前戶籍管理中幾個(gè)突出問(wèn)題的意見》，主要規(guī)定：實(shí)行嬰兒落戶隨父隨母志愿的政策；放寬解決夫妻分居問(wèn)題的戶口政策；投靠子女的老人可以在城市落戶；在城市投資、興辦實(shí)業(yè)、購(gòu)買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，符合一定條件可以落戶。戶籍制度進(jìn)一步松動(dòng)。

經(jīng)過(guò)以上演變的戶籍制度，在特定的歷史條件下有其特定的內(nèi)容和具體的社會(huì)功能，但其基本的社會(huì)功能概括起來(lái)主要有四項(xiàng)：證明公民身份；維護(hù)社會(huì)治安；控制城鎮(zhèn)人口的機(jī)械增長(zhǎng)；戶籍部門掌握著準(zhǔn)確的戶口資料。但是，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)的逐步確立，相對(duì)戶籍制度的功能而言，戶籍制度的弊端越來(lái)越突出，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：等級(jí)身份效應(yīng)；死水效應(yīng)；怪圈效應(yīng)；馬太效應(yīng)（請(qǐng)參閱二元制改革方略弊端）。改革戶籍制度的呼聲越來(lái)越高。

二、戶籍制度改革方略

不少地區(qū)和部門以及一部分學(xué)者均提出了戶籍制度改革的具體方案，筆者認(rèn)為，盡管這些改革方案林林總總，千差萬(wàn)別，但從理性分類的角度看，其改革方略不外乎兩種：一元制和二元制。所謂一元制是指取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口兩種戶口類型，實(shí)行全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中華人民共和國(guó)戶口，切斷社會(huì)待遇與戶籍之間的聯(lián)系，恢復(fù)戶籍的本來(lái)面目。所謂二元制，是指保留兩類戶口，放寬戶口遷移的限制，通過(guò)設(shè)置高低不等的門檻條件（經(jīng)濟(jì)、人口素質(zhì)等）來(lái)控制農(nóng)村人口的流向、流量和流速。這樣劃分的依據(jù)，表面上是戶口種類的多少，實(shí)質(zhì)上是隱藏在不同種類戶口內(nèi)部的利益差別。從上文對(duì)戶籍制度的定義可知，一元制改革方略與廣義的戶籍制度相對(duì)應(yīng)，二元制改革方略與狹義的戶籍制度相對(duì)應(yīng)。因此，本文第一部分所敘述的狹義戶籍制度的局部改革，無(wú)論是自理口糧戶口，還是有效城鎮(zhèn)戶口；無(wú)論是小城鎮(zhèn)改革，還是投資落戶、購(gòu)房落戶、藍(lán)印戶口，都屬于二元制改革方略的范疇。有些地區(qū)實(shí)行的藍(lán)印戶口，表面上是獨(dú)立于農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的第三類，但其利益較接近于非農(nóng)業(yè)戶口，根本還是要保留戶籍制度所引起的利益差別，因而只不過(guò)是二元制的一種變形。

在當(dāng)今中國(guó)的現(xiàn)實(shí)條件下，兩種改革方略哪個(gè)更可取呢？下面，筆者從戶籍制度需要兼顧的公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定這三個(gè)價(jià)值取向逐一對(duì)兩種改革方略進(jìn)行分析。

首先，從公民權(quán)益的維度來(lái)看，一元制優(yōu)于二元制。

1．遷徙自由是現(xiàn)代國(guó)家公民權(quán)利的重要內(nèi)容。“國(guó)際人權(quán)兩公約”――《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》是落實(shí)《世界人權(quán)宣言》的兩個(gè)具有法律約束力的公約。其中《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第12條第1款規(guī)定“合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由”。1997年10月，我國(guó)簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》。1998年10月，我國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表秦華孫代表國(guó)家簽署了《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》。此公約第二條規(guī)定“凡未經(jīng)現(xiàn)行立法或其他措施予以規(guī)定者，本公約每一締約國(guó)承擔(dān)按照其憲法程序和本公約的規(guī)定采取必要步驟，以采納為實(shí)施本公約所承認(rèn)的權(quán)利所需的立法或其他措施”，意即締約國(guó)所承擔(dān)的條約義務(wù)不是“漸進(jìn)性”的，而是“即刻性”的。但是，我國(guó)目前的憲法并沒(méi)有保障公民遷徙自由的條款。1949年第一次全國(guó)政協(xié)會(huì)議通過(guò)的《共同綱領(lǐng)》和1954年第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》都明確寫有公民享有遷徙自由的條款。1975年通過(guò)的《憲法》以及后來(lái)歷次修改的《憲法》取消了這一條款，這是戶籍制度在國(guó)家根本大法中的體現(xiàn)。盡管這種安排避免了戶籍制度與憲法之間的沖突，但在我國(guó)已正式簽約《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》的情況下，繼續(xù)維持現(xiàn)狀既有損于憲法的權(quán)威，在法理上也是一種欠缺。為了承擔(dān)公約所規(guī)定的義務(wù)，我國(guó)政府當(dāng)然會(huì)有所行動(dòng)。一元制實(shí)行統(tǒng)一的戶籍制度，其特點(diǎn)之一就是實(shí)行遷徙自由，它要由人口流動(dòng)來(lái)決定戶口遷移，而不是由戶口遷移決定人口流動(dòng)。相對(duì)于傳統(tǒng)的戶籍制度而言，二元制在自由遷徙方面有一定的進(jìn)步，但它只能使一小部分有經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、素質(zhì)基礎(chǔ)的優(yōu)勢(shì)群體獲益，對(duì)于廣大農(nóng)民這一弱勢(shì)群體來(lái)說(shuō)，距離真正意義上的自由遷徙仍有漫長(zhǎng)的路程要走。

2．社會(huì)主義社會(huì)追求人們權(quán)利與義務(wù)的平等，但是，二元制在一定程度上維持了傳統(tǒng)戶籍制度造成的事實(shí)上的不平等。主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

一是兩類戶口的劃分造成利益分配的不平等。二元戶籍制與就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、福利、社會(huì)保障、甚至部分商品的供應(yīng)等一系列的待遇具有制度化的聯(lián)系。在這種利益分配的差距上，一方面，非農(nóng)業(yè)戶口明顯優(yōu)于農(nóng)業(yè)戶口。據(jù)國(guó)家計(jì)委和國(guó)家統(tǒng)計(jì)局保守估計(jì)，城鎮(zhèn)每安排一個(gè)人的就業(yè)和生活需花費(fèi)3―4萬(wàn)元，2億多人就需要6萬(wàn)多億元。另一方面，在兩類戶口的內(nèi)部，仍有不同的等級(jí)，比如非農(nóng)業(yè)戶口內(nèi)部就有大城市戶口、中等城市戶口、小城市戶口、城鎮(zhèn)戶口等區(qū)別。不同級(jí)別的戶口享有不同的待遇，有的甚至差別很大。

二是兩類戶口在一定程度上衍生出具有不同等級(jí)的社會(huì)身份。二元戶籍制在利益分配上的城市偏向，造成了不同等級(jí)的利益金字塔，也隨之造成了不同等級(jí)的社會(huì)身份金字塔。長(zhǎng)期以來(lái)，城里人歧視農(nóng)村人，北京人、上海人排斥外地人，都不能不說(shuō)是二元戶籍制的流弊之一。

三是在金字塔的等級(jí)結(jié)構(gòu)中，戶口自下而上的垂直遷移非常困難。而戶口又具有世襲性，一定終身，世代相傳。每個(gè)人的社會(huì)身份、所受待遇從投胎開始就已基本確定，除了招工、招干、升學(xué)等幾條有限的途徑外，再無(wú)例外。這種起點(diǎn)的不平等，勢(shì)必引起結(jié)果的不平等。

四是投資、購(gòu)房落戶等條件過(guò)于苛刻，一定程度上等同于戶口的商品化。這些附加的人口遷移的門檻條件，表面上不同于直接買賣戶口，實(shí)質(zhì)上卻沒(méi)有什么差別，反而使戶口買賣合法化、公開化。戶口具有商品價(jià)值不但有損于戶籍管理的嚴(yán)肅性，也是不合理、不公平的。這是因?yàn)椋恨r(nóng)民已通過(guò)工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品剪刀差的方式，交納了巨額的建城費(fèi)，讓他們重交不公平；現(xiàn)有市民入城時(shí)并未交建城費(fèi)，讓以后進(jìn)城者交費(fèi)不合理。

與二元制不同，一元制則實(shí)現(xiàn)了戶口面前人人平等。人們獲取利益的大小，不再取決于戶口的等級(jí)，而是取決于個(gè)人的努力。

其次，從經(jīng)濟(jì)發(fā)展的維度來(lái)看，一元制同樣優(yōu)于二元制。

1．一切經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素都是人造成的，最基本的生產(chǎn)力是人，最重要的資源是人力資源。勞動(dòng)力素質(zhì)在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中處于決定作用。而如果在戶籍改革中奉行二元制方略則非常不利于人才的培養(yǎng)和流動(dòng)。

第一，從人才的培養(yǎng)上看。二元制下的人口遷移受到限制，絕大多數(shù)農(nóng)村人口被束縛在土地上，“畫地為牢”，封建社會(huì)遺留下來(lái)的愚昧、迷信、落后、保守的思想意識(shí)在封閉的農(nóng)村得以蔓延，城市文明很少能輻射到農(nóng)村，農(nóng)村人口自然增長(zhǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市，農(nóng)村人口素質(zhì)無(wú)法提高。同時(shí)，在缺少競(jìng)爭(zhēng)的城市，城市人口也易養(yǎng)成不思進(jìn)取、貪圖安逸的觀念，不利于于其素質(zhì)的提高。

第二，從人才的流動(dòng)來(lái)看。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，勞動(dòng)力的流動(dòng)是實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置的基本條件。社會(huì)學(xué)的研究證明，社會(huì)流動(dòng)的速度反映了社會(huì)發(fā)展的快慢。發(fā)達(dá)國(guó)家的人口年遷移率，一般均在10%以上，美國(guó)更高達(dá)25%左右。而我國(guó)人口年遷移率只在0.5%―3%之間。可見，二元制在遷移條件上設(shè)置的重重障礙，已經(jīng)嚴(yán)重制約了人才的有效配置，尤其對(duì)農(nóng)村的優(yōu)秀人才來(lái)說(shuō)，要想脫穎而出難度是很大的。

2．經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城市化有著密切的關(guān)系。世界銀行的報(bào)告《城鎮(zhèn)化：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)的前景》中曾指出，人均收入與一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)人口與總?cè)丝诘谋戎刂g有很強(qiáng)的正相關(guān)關(guān)系。而傳統(tǒng)的戶籍制度由于限制人口的流動(dòng)，導(dǎo)致城市人口的發(fā)展主要依賴于人口的自然增長(zhǎng)，較少依賴于人口的機(jī)械增長(zhǎng)，大大減緩了我國(guó)城市化的發(fā)展。我國(guó)固然要走自己的城市化道路，不能盲目發(fā)展，但戶籍制度不解禁，必然減緩正常的發(fā)展步伐。請(qǐng)見下表：

人口城鎮(zhèn)化的國(guó)際比較

1950年1960年1970年1980年1990年2000年

中國(guó)美國(guó)日本印度東歐亞洲拉美11%64%50%17%39%17%42%19%70%63%18%48%22%50%17%74%71%20%56%23%57%20%74%76%23%63%27%65%26%75%77%26%68%32%71%35%78%78%29%73%38%77%

（資料來(lái)源：聯(lián)合國(guó)《世界城市化展望》1994年）

從上表可見，從國(guó)與國(guó)的橫向?qū)Ρ戎校覈?guó)城鎮(zhèn)化滯后的現(xiàn)象相當(dāng)明顯。盡管國(guó)情有別，但城鎮(zhèn)化發(fā)展水平之低已經(jīng)達(dá)到反常規(guī)的程度。例如，1990年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤挥?6%，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，甚至低于亞洲的平均水平。預(yù)計(jì)到2000年，這一比例將達(dá)到35%，增幅較大，但仍然低于亞洲的平均水平。在兩種改革方略中，二元制僅僅對(duì)一小部分符合一定條件的人網(wǎng)開一面，本質(zhì)上還是沒(méi)有動(dòng)搖傳統(tǒng)的戶籍制度，城鎮(zhèn)化進(jìn)程也不會(huì)因此而有較大的提高。由于城鎮(zhèn)化的滯后，城鎮(zhèn)的聚集效益和規(guī)模效益大量損失，從而在一定程度上影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的正常發(fā)展。

3．二元制一方面阻礙了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，另一方面也制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。這是因?yàn)椋?/p>

其一，二元戶籍制的城市偏向，削弱了農(nóng)業(yè)自身積累能力和再生產(chǎn)能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1959―1978年通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”一項(xiàng)就“掠奪性”地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)積累4075億元，占同期財(cái)政收入的21.3%。改革開放以來(lái)，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)輸血，1991―1997年農(nóng)村就有20873億元通過(guò)財(cái)政、金融和“剪刀差”流向城市。

其二，二元戶籍制使9億農(nóng)民依附于有限的土地上，農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)，集約化程度很低，農(nóng)業(yè)的邊際生產(chǎn)力低下。作為原因之一，造成了“世界40%的農(nóng)民僅僅養(yǎng)活了世界7%的非農(nóng)民”的怪現(xiàn)象。

4．二元制設(shè)置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了地區(qū)間發(fā)展的不平衡狀態(tài)。沿海開放城市等發(fā)達(dá)地區(qū)采取這類政策，吸引了更多的人才和資金，使“孔雀越發(fā)東南飛”，而相對(duì)落后的中西部地區(qū)缺乏人才和資金的情況則將更趨嚴(yán)重，從而加劇了兩極分化，對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展構(gòu)成危害。

最后，從社會(huì)穩(wěn)定的維度來(lái)看，二元制則優(yōu)于一元制。

1．二元制有利于抑制不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生。傳統(tǒng)戶籍制的長(zhǎng)期實(shí)行，已經(jīng)形成了一種心理定勢(shì)：兩類戶口的分離與差異是天經(jīng)地義的。一元制完全取消了利益分配的差距，既得利益群體――市民必然一時(shí)無(wú)法理解，從而產(chǎn)生不穩(wěn)定因素。而二元制則基本上不改變現(xiàn)有的利益格局，避免了社會(huì)的劇烈動(dòng)蕩。2．二元制尤其有利于維護(hù)城市的穩(wěn)定。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的著名理論――達(dá)托羅人口流動(dòng)模型（TheTodaroMigrationModel）指出，促進(jìn)人口流動(dòng)的基本力量，是比較利益與成本的理性經(jīng)濟(jì)考慮。預(yù)期的城鄉(xiāng)工資差異，使人們作出移入城市的決策。這種預(yù)期因素包括：工資水平與就業(yè)概率。我國(guó)戶籍制度的城市偏向，造成城鄉(xiāng)之間的經(jīng)濟(jì)勢(shì)差與社會(huì)勢(shì)差巨大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984年以后，城市居民的收入增長(zhǎng)速度連續(xù)十年超過(guò)農(nóng)民收入的增長(zhǎng)速度。1984―1994年，城鎮(zhèn)居民人均生活費(fèi)收入與農(nóng)村居民人均收入的比差從1.7:1擴(kuò)大到2.6:1。1995年，1996年雖分別下降為2.5:1，2.3:1，但差距仍然巨大。城鄉(xiāng)之間除了貨幣差異之外，還存在各種各樣的非貨幣差異。根據(jù)達(dá)托羅人口流動(dòng)模型可知，城市對(duì)農(nóng)民的吸引力是巨大的。按照一元制，不對(duì)人口流動(dòng)進(jìn)行有序化引導(dǎo)，勢(shì)必造成大量人口涌入城市，使城市中出現(xiàn)就業(yè)困難、環(huán)境污染、住房緊張、交通擁擠、公用基礎(chǔ)設(shè)施不足、犯罪增加等現(xiàn)象。例如，盡管80年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)已經(jīng)吸納了近1億的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，但由于戶籍制度的長(zhǎng)期阻礙，我國(guó)農(nóng)村仍滯留著大量的剩余勞動(dòng)力，1997年底達(dá)到1.4億。而城市失業(yè)問(wèn)題也愈發(fā)嚴(yán)重，1997年底城鎮(zhèn)累計(jì)下崗職工達(dá)到2000萬(wàn)，占國(guó)有與城鎮(zhèn)集體職工總數(shù)的20%。在這種嚴(yán)峻的條件下，按照一元制方略放開人口流動(dòng)，必然給城市帶來(lái)沉重的就業(yè)壓力。再拿犯罪來(lái)說(shuō)，北京近年來(lái)，外來(lái)人口刑事犯罪的比例直線上升，1990年為22.5%，1993年則高達(dá)43.6%。當(dāng)然，不可否認(rèn)的是，現(xiàn)行戶籍制度使大量流動(dòng)人口無(wú)法溶入到所在城市的管理體制中，使體制外生存的流動(dòng)人口犯罪成本與收益具有極大的不對(duì)稱性，這是流動(dòng)人口給社會(huì)秩序的穩(wěn)定帶來(lái)巨大隱患的重要原因。尤其需要指出的是，大城市與農(nóng)村之間的差距更大，引力也更大。這一點(diǎn)已被現(xiàn)實(shí)所證明。北京、上海的日流動(dòng)人口已超過(guò)300萬(wàn)，不少大城市也在100萬(wàn)以上。而大城市的“過(guò)度城市化”已相當(dāng)嚴(yán)重，城市病已相當(dāng)突出。若不對(duì)人口流動(dòng)方向加以控制，大量流動(dòng)人口將集中流向大城市，城市病會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重。

當(dāng)然，二元制的穩(wěn)定作用也不是絕對(duì)的。在一定條件下二元制也存在不利于社會(huì)穩(wěn)定的因素。正如上面所分析的那樣，二元制加劇了兩極分化，兩極分化達(dá)到一定限度時(shí)，將危及社會(huì)穩(wěn)定。此外，二元制也不利于農(nóng)村的穩(wěn)定。1億多的剩余人口流向城市縱然會(huì)給城市帶來(lái)不可估量的災(zāi)難，但同樣的，若使其滯留在農(nóng)村，無(wú)法安置，也會(huì)帶來(lái)難題，必將危及農(nóng)村的發(fā)展。

經(jīng)過(guò)以上分析，可以看到，在不同的價(jià)值取向上，一元制和二元制各有各的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)。那么在中國(guó)當(dāng)前的條件下，如何確定三種價(jià)值取向之間的權(quán)數(shù)？在難以兼顧的情況下，哪種價(jià)值取向應(yīng)該放在首要位置？

三、戶籍制度改革方略選擇

筆者認(rèn)為，我國(guó)戶籍制度改革方略的選擇要以社會(huì)穩(wěn)定為主導(dǎo)價(jià)值取向，戶籍制度改革要采用漸進(jìn)的方式。下面引進(jìn)漸進(jìn)決策模型。

最早提出漸進(jìn)決策模型的是美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、政治學(xué)家查爾斯?E?林德布洛姆，漸進(jìn)決策模型是對(duì)理性優(yōu)化模型的批判，它把公共政策看作是對(duì)以往政策的不斷修正。它有以下一些內(nèi)涵：

1．漸進(jìn)模型要求決策者必須保留對(duì)以往政策的承諾。

2．決策者不必過(guò)多的分析與評(píng)估新的備選方案，只著意于現(xiàn)存政策的修改和補(bǔ)充。

3．漸進(jìn)決策主義著意于目標(biāo)與備選方案之間的相互調(diào)適，使問(wèn)題較易處理，而并不關(guān)心基礎(chǔ)的變革。

4．漸進(jìn)主義在面對(duì)同一社會(huì)問(wèn)題的不同解決方案時(shí)，只著意減少現(xiàn)行政策的缺陷，不注重目標(biāo)的重新改進(jìn)，也不注重手段和方案的重新選擇。

決策者采用漸進(jìn)模型的原因如下：

1．決策者沒(méi)有時(shí)間、情報(bào)(intelligence)或資金去調(diào)查所有的備選方案。

2．由于新政策結(jié)果的不確定性，決策者接受了原來(lái)政策的合法化。

3．對(duì)現(xiàn)存政策已經(jīng)進(jìn)行了巨大的投資（沉淀成本），如資金投入、組織結(jié)構(gòu)、心理定勢(shì)、行政實(shí)踐等。

4．政治上的權(quán)宜考慮。

5．決策者自身的特點(diǎn)。決策者很少尋找“最好的方案”（onebestway），當(dāng)他們發(fā)現(xiàn)“有效的方案”（awaythatwillwork）時(shí)，他們就結(jié)束了尋找。

6．在缺少公認(rèn)的社會(huì)目標(biāo)和統(tǒng)一的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)的時(shí)候，多元社會(huì)中的決策者不會(huì)進(jìn)行針對(duì)特定目標(biāo)的政策變革。

可見，漸進(jìn)決策模型認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)政策的制定對(duì)既有政策具有路徑依賴。這一模型把穩(wěn)定作為追求的目標(biāo)，以量變?yōu)橹鳎⒅匦扌扪a(bǔ)補(bǔ)，而不是動(dòng)大手術(shù)。

社會(huì)穩(wěn)定是改革和發(fā)展的前提。由于種種原因的存在，出于社會(huì)穩(wěn)定的考慮，中國(guó)的改革基本上采用了漸進(jìn)的方式，要“摸著石頭過(guò)河”。作為系統(tǒng)改革的一部分，特別是其中關(guān)涉面寬、影響大、敏感性強(qiáng)的一部分，在相同原因以及其他一些特有原因的作用之下，我國(guó)戶籍制度改革同樣需要選擇漸進(jìn)的方式。戶籍制度改革直接涉及城鄉(xiāng)兩大社會(huì)體系，是較之農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革和城市改革更深層的改革，關(guān)系重大，牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此戶籍制度改革更應(yīng)以社會(huì)穩(wěn)定為價(jià)值取向。中國(guó)有12億人口，相當(dāng)于全球所有發(fā)達(dá)國(guó)家人口的總和，“人口大國(guó)如果靠自發(fā)調(diào)節(jié)，會(huì)出現(xiàn)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題和人口問(wèn)題。”僅此一點(diǎn)就決定了采用漸進(jìn)模式，是中國(guó)戶籍制度改革的正確選擇。

一元制與二元制的劃分只是一種理性的分類，具體的方略選擇還要具體情況具體分析。在不同的地區(qū)，在不同的階段，可以有不同的選擇。在不同的時(shí)空條件下，也可以考慮兩種方略的不同組合。正確的戶籍制度漸進(jìn)模式選擇，既不是簡(jiǎn)單、絕對(duì)的二元，也不是一元，而是你中有我，我中有你。總的呈漸進(jìn)，局部、個(gè)別可以快一些，多數(shù)慢一些。不過(guò)，由于二元制改革方略是相對(duì)于狹義戶籍制度而言的，缺乏與整個(gè)社會(huì)大環(huán)境的溝通，因而本身具有局限性。當(dāng)二元制改革方略施行到一定程度的時(shí)候，勢(shì)必需要突破其本身的局限，向一元戶口制過(guò)渡。因此，一元戶籍制是戶籍制度改革的最終目標(biāo)。

二元制改革方略的主要做法是：在堅(jiān)持傳統(tǒng)的二元戶籍的前提下，采取“嚴(yán)格控制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”的遷移政策。一方面，逐步降低人口遷移的門檻條件，促進(jìn)人才的適量、合理的流動(dòng)，把戶籍制度對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約減到最小。另一方面，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)改革，讓5萬(wàn)多個(gè)小城鎮(zhèn)向農(nóng)民打開門戶，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，然后再逐步開放中等城市、大城市，呈階梯狀向前逐步推進(jìn)。目前中國(guó)戶籍制度本身的各種改革，都屬于這一方略的范圍。

一元制改革方略主要做法是：首先要逐步淡化城市偏向，逐步取消城鄉(xiāng)之間利益分配的差距，先改內(nèi)容后改形式，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，實(shí)行居住地登記戶口的原則，建立以常住戶口、暫住戶口、寄住戶口為基礎(chǔ)的戶口登記制度。建立戶口簿、身份證、出生證為主要證件的戶口管理辦法。戶口簿具有證明家庭成員之間關(guān)系的法律效力。身份證是16周歲以上公民的身份證明，出生證是16周歲以下公民的身份證明。把以戶管理為重點(diǎn)，轉(zhuǎn)向以人管理為重點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)開放、動(dòng)態(tài)的戶籍制度。從這個(gè)意義上說(shuō)，戶籍制度的改革也早已進(jìn)行。定量商品糧供應(yīng)制度已基本取消，雙向選擇的勞動(dòng)就業(yè)制度已基本建立，醫(yī)療保健制度改革也已起步，住房制度改革剛剛開始，為一元制的推行創(chuàng)造著條件。當(dāng)然，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化還需要相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間。

我國(guó)地大物博、幅員遼闊，各個(gè)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，戶籍制度改革所面對(duì)的條件也不同。因此，強(qiáng)求步伐一致，搞“一刀切”，并不可取。要審時(shí)度勢(shì)，因地制宜，在國(guó)家的宏觀調(diào)控下，允許各地實(shí)行不同的改革方略。大體來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)、城鄉(xiāng)差距不大的地區(qū)，可以考慮試行一元制改革方略，其他地區(qū)則主要加快推行二元制改革方略。在條件成熟的時(shí)候，二元制戶籍制度逐步向一元制戶籍制度過(guò)渡，從而在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行統(tǒng)一的戶籍制度。

后語(yǔ)

以上三個(gè)部分是筆者對(duì)戶籍制度改革方略及其選擇的部分思考。目前，世界上只有中國(guó)、朝鮮、貝寧三國(guó)對(duì)公民實(shí)行嚴(yán)格的戶籍管理，變嚴(yán)格的戶籍管理為寬松的戶籍管理是大勢(shì)所趨。中國(guó)戶籍制度改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，關(guān)系重大，應(yīng)以穩(wěn)定為前提，逐步創(chuàng)造條件，把握時(shí)機(jī)，循序漸進(jìn)，從而早日實(shí)現(xiàn)兼顧公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等三種價(jià)值趨向的戶籍制度。

注釋

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內(nèi)容摘要

戶籍管理是我國(guó)行政管理的重要組成部分。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，現(xiàn)行戶籍制度的弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來(lái)。剛性戶籍制度的軟化是大勢(shì)所趨。本文首先界定了狹義和廣義的戶籍制度，并從狹義的角度簡(jiǎn)單回顧了建國(guó)后我國(guó)戶籍制度的演變。然后，根據(jù)定義提出兩種戶籍制度改革方略：一元制和二元制，分別從公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定等三個(gè)價(jià)值取向出發(fā)，分析兩種方略的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)。最后，引進(jìn)漸進(jìn)決策模型，從社會(huì)穩(wěn)定的價(jià)值取向出發(fā)，具體探討了戶籍制度改革方略的選擇。