民族鄉補充民族區域自治論文

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編者按：本文主要從民族鄉的建立和發展；民族鄉的性質和地位；民族鄉為什么不能成為一級民族自治地方；小結進行論述。其中，主要包括：民族鄉是根據憲法和民族區域自治法在相當于鄉一級的少數民族聚居地區建立的基層行政區域、以一個少數民族聚居的相當于鄉的地方建立的民族鄉、以兩個或兩個以上少數民族共同聚居的相當于鄉的地方建立的民族鄉、民族鄉作為一個實實在在存在著的政治實體、民族鄉確立和發展大體可以分為四個階段、民族鄉到底是什么性質的、處在什么樣的地位，沒有明確的答案、民族鄉與民族自治地方相比較、民族鄉是解決民族問題的一種政治形式、民族鄉功能上的地位更不能忽視、成立民族鄉的地方，基本上都不具備成立民族自治地方的條件、發展民族鄉教育方面同樣也是需要上級的扶持等，具體請詳見。

民族鄉是根據憲法和民族區域自治法在相當于鄉一級的少數民族聚居地區建立的基層行政區域。民族鄉是我國基層政權的一種形式，是我國民族區域自治地方的重要補充。它是我國在不具備實行民族區域自治條件的少數民族較小的聚居地方建立由少數民族自主管理內部事務的鄉級基層政權，是解決我國散雜居少數民族問題的一種特殊政治形式，是民族區域自治制度發展和完善的結果。民族鄉的類型有兩種：一種是以一個少數民族聚居的相當于鄉的地方建立的民族鄉；另一種是以兩個或兩個以上少數民族共同聚居的相當于鄉的地方建立的民族鄉。民族鄉的名稱，一般以地方名稱加民族名稱組成。在民族鄉人民代表大會中，當地各民族都有適當名額的代表，代表由選民直接選舉，每屆任期3年。民族鄉的鄉長由建立民族鄉的少數民族公民擔任。民族鄉使用當地少數民族通用的語言文字。在我國遼闊的大地上遍布著一千多個民族鄉，分布在我國大陸的31個省、自治區、直轄市中，除山西、上海和寧夏回族自治區，其他28個省、自治區、直轄市都建有民族鄉(鎮)。而從55個少數民族來看，除景頗族、撒拉族、保安族、高山族、獨龍族、仫佬族、京族等幾個民族未建立民族鄉外，大多數少數民族建立了民族鄉。截至2001年底，我國共有1248個民族鄉(包括59個民族鎮)。1992年的統計數字表明，當時全國共有民族鄉(鎮)1270個，民族鄉面積約為26.5萬平方公里，民族鄉的少數民族人口為853.08萬人，約占全國少數民族人口的8.2％，其中建鄉民族人口達733.66萬人，占全國散雜居少數民族人口的24.26％。可見民族鄉制度在中國占有相當重要的位置。

民族鄉作為一個實實在在存在著的政治實體，它的優越性體現在哪里呢?它與實行民族區域自治制度的意義相當，維護祖國的統一、加強民族團結、保障少數民族當家作主的平等權利。民族鄉自然屬于民族區域自治的范疇，但無論從理論還是從實踐上來說，民族鄉不能成為一級民族區域自治地方，它只能是民族區域自治的補充形式。

一、民族鄉的建立和發展

民族鄉確立和發展大體可以分為四個階段：

第一階段，是抗日戰爭時期至1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》頒布，這一時期，我黨在陜北根據地建立了民族鄉，作為民族區域自治的初步實踐。黨成立初期，在解決中國民族問題上就已經出現了民族區域自治思想。抗日戰爭爆發后，我國大片疆域已經被日本帝國主義所宰割。為了適應民族矛盾上升為主要矛盾的形勢，為了團結各族人民，建立民族統一戰線，一致對外，在解決民族問題上，我黨依據馬克思主義的基本原則，總結我黨在長期的民族革命斗爭中積累的豐富經驗，明確地確立了民族區域自治的原則作為對國內民族問題的基本方針和政策，1936年5月25日，中華蘇維埃中央政府《對回族人民的宣言》中指出：凡屬回族的區域，由回族建立獨立自主的主權，解決一切政治、經濟、宗教、習慣、道德、教育以及其他的一切事務，凡屬少數民族區域，亦以區鄉村為單位，在民族平等的原則上，回民自己管理自己的事情，建立回民自治的政府。1938年10月黨的六屆六中全會上同志作的題為《論新階段》的報告中，做了綱領性的論述，在后來的1941年陜甘寧邊區政府通過的《中華蘇維埃中央政府對回族人民的宣言》和《陜甘寧邊區施政綱領》明確規定：依據民族平等原則，“建立回民自治政府”“建立蒙回民族自治區”。我國最早建立的陜甘寧邊區三邊、關中地區的回民自治鄉和城川蒙民自治區，就是在這一歷史條件和社會背景下產生的。1946年《陜甘寧邊區憲法原則》等重要文獻中，對在抗日根據地內實現民族區域自治制定了具體的政治措施。為此，陜甘寧邊區政府在回、蒙民族聚居的區和鄉建立了，一批自治政權。1936年10月，在寧夏建立的豫海縣回民自治政府是縣一級的自治政府外。后來到1946年間成立的都是縣以下的回、蒙民族區、鄉自治政權。主要有定邊縣惠民鄉、鎮寧縣龍咀子回族鄉、三岔回族鄉、曲子回民鄉、環縣回民鄉等等。

第二階段，是1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》頒布至1954年憲法頒布前。起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，以法律的形式確立了民族區域自治的原則，記載了已往實行民族區域自治的經驗，條文規定“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治。按照人口多少和區域大小，分別建立各種民族自治機關。”1952年，中央人民政府根據這一原則，制定了《民族區域自治實施綱要》，對民族區域自治制度作了具體規定，在相當于鄉(村)、區、縣、專區或專區以上行政地位內聚居的少數民族，都可以建立自治地方，而且都稱為自治地區。也就是說當時縣級以下的區、鄉(村)級民族自治地方在法律上享有自治權。

第三階段是1954年憲法頒布至1958年實行政社合一體制。1952年黨提出了過渡時期的總路線，為了適應新民主主義向社會主義過度，國家于1954年制定了我國第一部憲法，憲法對全國的行政區域劃分作了新的規定，采取四級制：中央、省、縣、鄉，與之相適應，民族自治地方行政地位分為自治區、自治州、自治縣三級，縣級以下的民族聚居區不再建立自治地方，但可以建立民族鄉，作為縣的行政區域，從此在我國確立了民族鄉制度。根據憲法規定，1955年12月29日，國務院發出《關于更改相當于區的民族自治區的指示》、《關于改變地方民族民主聯合政府的指示》、《關于建立民族鄉若干問題的指示》，將原來縣級以下曾經建立過民族自治區、自治鄉和民族民主聯合政府的小片少數民族聚居地區改建為民族鄉。民族鄉的建立標志著我國民族區域自治體制進一步完善和發展，民族鄉的建設進入了新的階段，至1956年，我國已經建立了1200余個民族鄉。1958年以后，我國基層政權實行政社合一體制，大部分民族鄉被取消，“”十年期間，民族鄉幾乎不復存在，1975年“”橫行時期修改出來的憲法，在法律上取消了民族鄉。這種狀況一直延續到1982年。

第四階段是1982年新憲法頒布至今。十一屆三中全會以后，我黨在一系列重大問題上進行了撥亂反正，確定民族工作的總任務就是大力發展少數民族經濟和文化，逐步縮小和趕上漢族的水平。為了適應這一需要，1982年修改的新憲法恢復了1954年憲法規定的民族鄉條文，重新確立了民族鄉的法律地位。1983年我國農村開始普遍實行政社分開，建立鄉政府。同年，國務院根據憲法規定，發出了《關于建立民族鄉問題的通知》，對建立民族鄉的原則、意義及民族鄉職責作了較明確的規定。

二、民族鄉的性質和地位

民族鄉在中國的確立已經有半個世紀了，但對其性質的研究尚還薄弱，有關民族鄉的現有法律、法規規定民族鄉不是一級自治地方政權，又不同于一般鄉的基層政權。但民族鄉到底是什么性質的、處在什么樣的地位，沒有明確的答案。這種狀況導致了民族理論界對民族鄉的性質、地位的許多不同看法。當然，我們從不同的層面或不同的角度，就會產生不同的認識。目前，比較多的民族工作者和學者都認為民族鄉是民族區域自治的范疇，但是在無法“調和”民族鄉與民族區域自治地方“關系”的時候，便提出民族鄉是民族區域自治的一種補充。

民族鄉與民族自治地方相比較，可以發現它們有很多相同或相似點。回顧民族鄉建立和發展的歷史過程，民族鄉與民族區域自治地方是在同一歷史條件下同時產生，它們建立的社會歷史背景、宗旨和目的都相同，并在同一政策的指引下發展和完善的，因此說民族鄉具有民族自治地方的性質也不無根據。從一開始，建立民族鄉就是依為實行民族區域自治政策的內容和形式來考慮的，在早期還允許民族區、鄉、村政府冠以“自治”的稱謂。比如中華蘇維埃中央政府《對回族人民的宣言》就明確規定：“凡屬回族的區域，由回民建立獨立自主的政權，……凡屬回民占少數的區域，亦以區鄉村為單位，在民族平等的原則上，回民自己管理自己的事情，建立回民自己的政府。”Ⅲ再如：建國之初的國家臨時憲法，中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》規定：“各民族聚居地區，實行民族區域自治，按照民族聚居人口多少和區域大小，分別設立自治地方。”還有后來1952年頒布的《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》規定：“各民族自治區的行政地位，即相當于鄉(村)區、縣、專區或專區以上行政地位，依其人口多少及地域大小等條件區分之。”“”期間，建設民族鄉和民族自治地方的政策幾乎被停止，直到十一屆三中全會以后，才得以恢復。1984年頒布施行的《中華人民共和國民族區域自治法》第十二條規定：“民族自治地方內其他少數民族聚居的地方，建立相應的民族自治地方或民族鄉。”

建立民族鄉與建立民族區域自治地方的宗旨和目的是相同的。建立民族鄉與民族自治地方，都是旨在建立適合我國多民族國情的政治制度，維護祖國統一，保障少數民族當家作主的平等權利和自主管理本民族內部事務的自治權利，加強民族團結，以完成黨在各個時期的歷史任務。

建立的理論和政策依據相同，都源于黨的民族區域自治理論和政策。建立的前提基礎和原則基本相同，都以少數民族聚居區為基礎建立，以民族關系、經濟發展條件等歷史情況為區劃原則，這里都涉及民族因素與地域因素、政治因素與經濟因素的正確結合問題。地方政府的組成原則基本相同。民族區域自治法第17條規定：“自治區主席、自治州長、自治縣長由實行民族區域自治的民族公民擔任。自治區、自治州、自治縣人民政府的其他組成人員，應當合理配備實行區域自治的民族和其他少數民族人員。”國務院《關于建立民族鄉問題的通知》規定：“民族鄉人民政府配備工作人員，應當照顧到本鄉的各民族。民族鄉的鄉長由建立民族鄉的少數民族公民擔任”。政府機關使用民族語言文字的規定基本相同。民族區域自治法第21條規定：“民族自治地方自治機關在執行職務的時候，依照本民族自治地方自治條例的規定，使用當地通用的一種或幾種語言文字。”國務院《關于建立民族鄉問題的通知》規定：“民族鄉使用當地通用的語言文字。”在發展經濟、文化、教育、衛生等方面的照顧規定基本相同。民族區域自治法第6條規定：“民族自治地方的自治機關根據本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下有權采取特殊政策和靈活措施，加速民族自治地方經濟文化建設事業的發展。”國務院《關于建立民族鄉問題的通知》規定：“民族鄉依照法律和有關規定，可以結合本地區的具體情況和民族特點，因地制宜地發展經濟、文化教育和衛生事業。”上級國家機關的領導和幫助的原則基本相同。民族區域自治法55條規定：“上級國家機關在制定國民經濟和社會發展計劃的時候，應當照顧到民族自治地方的特點和需要。”國務院《關于建立民族鄉問題的通知》規定：“上級人民政府應當切實加強對民族鄉的領導，并注意照顧當地民族的特點和少數民族人民的需要。”

因此，民族鄉與民族區域自治制度這兩個層次的政權在性質上沒有較大的區別，只是國家憲法和法律賦予它們的地位和權利不同。所以民族鄉是一個具有二重性質的基層政權。

民族鄉是解決我國散雜居民族問題的一種有效的政治形式。一方面，它和一般鄉一樣，都是我國的一級基層政權，具有和一般鄉相同的性質和職能，另一方面，從民族鄉與一般鄉的特點來看，民族鄉又是不同于一般鄉的基層政權。根據有關法律規定，民族鄉比一般鄉具有更廣泛的自主權。在政權性質上有許多不同。建鄉的主體民族不同。一般鄉多以漢族為主體。而民族鄉則主要在雜散居民族地區建立，以一個或兩個以上少數民族為主體。它們的法律地位有所區別。一般鄉鎮在國家法律中沒有賦予特殊的權利，而民族鄉則不同。《中華人民共和國憲法》第99條第3款規定：“民族鄉的人民代表大會可以依照法律規定的權限采取適合民族特點的具體措施。”政府機關行使的職能有所區別，而對國家在對民族鄉行使職能方面做出特殊的規定：“鄉長由建立民族鄉的少數民族公民擔任”；“民族鄉可使用當地通用的語言文字”；“民族鄉依照法律和有關規定，可以結合本地區的情況和民族特點，因地制宜地發展經濟、文化、教育、衛生事業”；“民族鄉應注意對各民族居民進行民族政策和民族團結教育，以不斷促進社會主義民族關系的發展，加強各民族間的團結互助。”

從上述不同特點可以看出，民族鄉不同于一般鄉主要是在國家賦予民族鄉有一定的自主權，而這種自主權又都帶有自治的性質。因此我們認為民族鄉是帶有民族區域自治性質的基層政權。

民族鄉是解決民族問題的一種政治形式，它是中國共產黨在長期的革命和建設實踐中的一個創舉，結合了中國民族的實際情況解決民族問題。民族鄉的地位是民族鄉的性質決定的，它是一種特殊的基層政權形式。民族鄉的行政地位是由法律賦予的，民族鄉除依照《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第52條的規定，行使和一般鄉、鎮的職權之外，還具有比一般鄉鎮更多的自主權，可以根據有關法律和法規的規定，結合本地區的具體情況和民族特點，因地制宜地發展經濟、文化、教育、衛生等事業；對于上級人民政府及其所屬工作部門的決議、決定和其他規定中不符合本民族鄉情況的部分，可以報請該上級人民政府及其所屬工作部門批準變通執行或停止執行。民族鄉人民政府組成方面也有別于一般鄉鎮。民族鄉鄉長應由建立少數民族公民擔任。兩個或三個少數民族聯合建立的民族鄉，根據民族干部的條件，經過協商，選舉建鄉民族的公民分別擔任鄉長、副鄉長。鄉人民政府其他工作人員的配備，應保證建鄉少數民族公民占有一定的比例。民族鄉人民政府在執行職務時，使用當地通用語言文字或同時使用兩種以上的語言文字。國家對民族鄉實行優惠政策。各級黨委和政府在制定政策時，根據民族鄉的特點，幫助和扶持民族鄉發展經濟和文化事業。

民族鄉功能上的地位更不能忽視，當前，散雜居民族地區的建設成為我國全面建設小康社會和構建和諧社會的重要組成部分。民族鄉的建立，對散雜居少數民族地區各項社會事業的建設和發展中發揮了極其重要的作用。同時，民族鄉政府在建立社會主義新型民族關系、維護社會穩定、鞏固邊疆安寧等方面都起著舉足輕重的作用。

其重要性還體現在它是一種解決散雜居民族問題的政治形式，就全國而言，民族鄉的散雜居人口數占全國散雜居人口的三分之一，民族鄉制度的創立，是馬克思主義民族理論與中國的具體實踐相結合，對民族問題的解決具有十分深遠的意義。它是民族區域自治制度的補充形式，如同一顆大樹繁茂的根須，雖不是主干，但其作用不可忽視，它關系著雜散居民族地區社會的和諧發展。

三、民族鄉為什么不能成為一級民族自治地方

如前面所述，盡管民族鄉與民族區域自治有很多相似之處，其建立的理論依據和政策依據相同，建立的宗旨和目的都是為了保障少數民族管理自己的內部事務；建立的條件是以少數民族聚居區為基礎；建立的原則都涉及到民族因素和地方區域因素、政治因素與經濟因素、歷史因素與現實因素的正確結合；地方政府的組成原則基本相同，行政首長都由建鄉的主體民族成員擔任；在發展經濟、教育、文化方面的照顧以及上級國家機關的領導和幫扶的原則基本相同。民族區域自治視域下的民族鄉建設，從上層到基層，是民族區域自治的延伸，更進一步的體現了保障少數民族的平等權利，但是民族鄉為什么不能成為一級民族區域自治地方呢?

首先，從民族鄉自身條件來看，成立民族鄉的地方，基本上都不具備成立民族自治地方的條件。它不具備自治地方的自治權利，因為民族鄉的少數民族聚居人口相對比較少，對財力和物力的支持都達不到條件，如地方立法條件、對外貿易條件、建立公安部隊條件等等，也不可能設置檢察院、法院等機構，財政管理權限很小。民族鄉的管轄區域有限，以廣西為例，就分布在瑤族自治縣以外的瑤族而言，“插花式”的分布在不同地方，瑤族鄉是瑤族小聚居的地方，與其他民族雜居在一起，管轄面積都是相對較小。如百色地區的瑤族，由于歷史遷徙的原因，居住都很分散，達不到建立縣級民族區域自治地方的條件。

聚居人口比較少。在中國的少數民族基本上都具有自己大小不一的聚居區，較大的聚居區建立了民族自治地方，而較小的無條件建立民族自治地方的聚居區的少數民族，則被列入雜散居少數民族的范疇，他們居住的地區，被稱為民族雜居地區；一些本身人口數量較少的民族，雖然他們也有自己的聚居區，但聚居的規模還達不到建立民族自治地方的標準，因此，作為一個少數民族整體，他們也被納入雜居少數民族范疇，他們所居住的地方也同樣被列入民族雜居地區。如1987年4月17日中共中央、國務院批轉的中共中央統戰部、國家民委《關于民族工作幾個重要問題的報告》曾提到“未實行民族區域自治的赫哲、俄羅斯、德昂等11個少數民族”就是這種情況。由以上可知，我國民族鄉的建立工作主要在少數民族呈小聚居狀態的民族雜居地區進行。民族鄉也主要分布在這些地方，例如廣西唯一的回族鄉——草坪回族鄉，總人口4902人。

其次，民族鄉在發展經濟、政治、教育等方面都離不開上級國家機關的支持與幫助。

財政方面來說，民族鄉財政由各省、自治區、直轄市人民政府按照優待民族鄉的原則確定。民族鄉的上一級人民政府在編制財政預算時，應當給民族鄉安排一定的機動財力。鄉財政收入的超收部分和財政支出的節余部分，應全部留給民族鄉周轉使用。因此民族鄉的財政收入很有限，許多民族鄉財政支大于收，依靠上級補貼，財政權限小，不可能同自治地方一樣行使管理財政的自治權。

政治權利方面，在機構設置上，自治地方可以設同級的法院和檢察院，而民族鄉沒有必要設同樣的機構。而民族立法上，在鄉一級的民族聚居地方也不可能把民族立法單獨提出來，因為民族鄉范圍小，人口也少，涉及的立法問題也少，民族鄉范圍內遇到的問題和情況，國家和省一級自治地方的法規、條例都可以包括，不可能再制定一個鄉范圍內的法規。民族鄉無法行使立法自治權。民族鄉與一般鄉比較可以看出，民族鄉是具有民族區域自治性質的基層政權，屬自治性的鄉級行政區域。比一般鄉有更多的自主權。而與民族區域自治地方相比，民族鄉又不是完全的自治區域，因為，在只有一個區域相當于鄉的少數民族聚居區內，事實上不可能完全行使憲法中規定的各種自治權。民族鄉不可能建立完善的立法機構以及其他與民族區域自治有關的部門，以行使自治權。

民族鄉信貸方面也需要國家和上級機關的支持與照顧。國家規定，信貸部門應對經濟發展水平較低的民族鄉用于生產建設、資源開發和少數民族用品生產方面的貸款給予照顧、減免稅賦。縣級以上地方各級人民政府依照稅收法律、法規及稅收管理權限，可以采取減稅、免稅措施，扶持民族鄉經濟的發展。

發展民族鄉經濟方面，也缺少不了上級國家機關專項資金的支持。縣級以上地方各級人民政府在分配支援經濟不發達地區專項資金及其他固定或者臨時專項資金時，對經濟發展水平較低的民族鄉給予照顧。

發展民族鄉教育方面同樣也是需要上級的扶持。縣級以上地方各級人民政府應當在師資、經費、教學設施等方面采取優惠政策，幫助民族鄉發展教育事業，提高教育質量。對長期在邊遠地區民族鄉工作的教師、醫生和科技人員，應當給予優惠待遇，這些都離不開上級的支持。

最后，法律對民族鄉的規定來看，民族鄉的行政地位是法律所賦予的。我國憲法中很明確的規定：民族鄉不是民族自治地方，它不是一級自治地方政權，因此民族鄉不屬于民族區域自治的范疇，他們歸屬兩個不同類型的范疇。第三十條“中華人民共和國的行政區域劃分如下：(一)全國分為省、自治區、直轄市；(二)省、自治區分為自治州、縣、自治縣、市；(三)縣、自治縣分為鄉、民族鄉、鎮。直轄市和較大的市分為區、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區、自治州、自治縣都是民族自治地方。”這一規定首先明確了民族鄉是與鄉鎮同屬一級的政權；其次還明確了民族鄉是我國最基層的政權形式；第三，明確民族鄉是一種特殊的政權形式，它不屬于民族自治地方，也不同于一般的鄉鎮。但是民族鄉又有著法律賦予的特殊意義。憲法第九十九條第三款規定“民族鄉的人民代表大會可以依照法律規定的權限采取適合民族特點的具體措施。”這一規定進一步加大了民族鄉和一般鄉、鎮的區別，民族鄉通過法律賦予的形式，獲得了一般鄉鎮所沒有的特殊自主權。所以民族鄉不是一級自治地方，它又不同于一般鄉的基層政權，而是一種特殊的基層政權形式。

四、小結

建立民族鄉的目的在于適應中國少數民族雜居這種小聚居的特點，充分保障和實現散雜居少數民族當家作主的平等權利。依照法律規定的權限，它可以靈活地采取適合民族特點的具體措施。實踐證明，通過法律賦予民族鄉以一定的自治權，可以從政治上保證民族鄉內各少數民族享有事實上的平等權利，照顧到各民族的特點和各類民族地區的實際，使人口較少、聚居區較小的民族同人口較多、聚居區較大的民族一樣，在黨和國家的關懷下共同發展共同繁榮。在中國廣泛的民族區域上，民族鄉是少數民族較小的聚居區域，是中國基層政權的行政區域，它不能成為民族區域自治的一級自治地方，但它被稱為民族區域自治制度的一種補充形式。

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