民主監督反腐敗論文

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[摘要]村民自治是具有中國特色的基層民主政治制度，目前與村民自治相悖的有村官自治和村官腐敗兩種現象。出現這些現象的重要原因是農村基層組織的權力制約機制不健全。為此，完善村民自治這一制度，必須創新農村基層監督體制，合理配置領導權、決策權、執行權、監督權，形成相互制約、相互協調的權力關系。

[關鍵詞]村官自治；村官腐敗；村民白治；監督體制

一、問題的提出：“村官自治”、“村官腐敗”

《村民委員會組織法》(以下簡稱《組織法》)頒布實施以來，我國農村的廣大農民群眾不斷進行對“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的實踐。如在民主決策方面，一些地方采取“議行分離”的方法，使村政村務的決策權與行政權分離，做實村民代表大會制度或成立村民理事會，將其塑造成行政村的議決機關，而原來的權力機關村委會則成為具體的執行機構；在民主管理方面，各地農村紛紛制定了村民自治章程或村規民約，建立了民主理財、財務審計、村務管理等制度；在民主監督方面，村民通過村務公開、民主評議村干部、村民委員會定期報告工作、對村干部進行離任審計等制度和形式，監督村民委員會工作情況和村干部行為。通過實踐，有力地促進了農村的民主政治生活，面貌發生了可喜的變化，村民自治工作取得了顯著成效。但是，這種發展態勢只是初步的、不平衡的，“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的制度化政治格局尚在建立中。

目前農村一些地方只有民主選舉，民主監督還很脆弱，村務公開、民主理財、民主決策等監管措施流于形式，一些“村官”獨斷專行，我行我素，目無政策、法律，“村官自治”、“村官腐敗”的現象依然存在，對此，村民感到不滿和失望。

“村官自治”的現象主要表現在三個方面：一是村官獨攬決策權。即在村務活動中，一切事物的決定權均由村官獨攬，大小事情統統由村官說了算。如村辦集體經濟項目的可研立項、工程發包、土地出租(出讓)、學校、村道修建維護、宅基地使用等涉及村民利益的事項，本應由村民會議或村民代表會議民主討論才能決定的事情，變成了由村支書、村主任說了算，或者開個村委會少數幾個人作出決定，發個通知了事，根本不召開村民會議實行民主決策。從表面看，這些村官敢說敢干，有魄力，實則與組織法背道而馳，嚴重侵害了村民的民主權利。二是村官獨攬管理權。如村辦集體經濟項目的經營管理、集體土地和財產的管理、水電費管理等具有一定經濟效益的事項，絕大多數都是由村官決定，暗箱操作，由村官及其家屬子女或親朋好友來經營管理，真可謂肥水不流外人田。特別是村級財務更是典型的村官管理。主要表現在對資金使用上的主宰權和隨意性。為此，常常引發村民告狀上訪、打架鬧事、干群關系緊張等事端，形成了不安定因素。三是村務不公開。《組織法》規定，凡是由村民會議或村民代表大會討論決定的事項及其辦理情況都應及時、真實、詳細的公開，接受村民的監督。而在“村官自治”的地方，村務公開走過場，脫離監督，村務公開名不符實，公開的內容不真實具體，公開的時間不及時。

筆者在福建省泉州市農村調研中了解到，從1998～2007年共9年期間，洛江區紀委就村兩委成員違紀違法立案36件。其中違反組織人事紀律1件、違反政治紀律1件、違反計生3件、失職瀆職2件、妨害社會管理秩序4件、違法違紀經濟類25件。筆者發現，在經濟類案件中違紀違法的村干部大部分是在村里掌握實權的村支書、村委會主任和村會計，違法違紀涉及的數額少則幾千元，多則幾十萬元、幾百萬元。一個顯著的事實是，村兩委干部違紀違法的主體以黨支部書記、村主任“一把手”居多，占村干部違紀違法案件總數的70％以上，民怨極大。這些案件主要表現在利用職權，以貪占、截留、私分、挪用等形式非法占有土地補償款，救災救濟、扶貧優撫款物；以低價私自出租、轉讓、發包集體所有耕地、林地、荒地，貪污土地補償款、工程款及廠房承包款等。

二、癥結所在：權力失衡、監督乏力

農村基層之所以出現“村官自治”、“村官腐敗”現象，重要的原因就是農村基層組織的權力制約、監督機制不健全。現村級組織設有：兩委(村黨組織、村委會)、兩會(村民會議、村代表會議)、兩組(財務公開監督小組、民主理財小組)。村級組織權力結構中有四項基本權力：政治領導權、決策權、執行權和監督權。根據《村民委員會組織法》《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》的規定，村級組織的政治權力格局應該是：村黨組織行使政治領導權，村民會議(或村代表會議)行使決策權，村委會行使執行權，財務公開監督小組和民主理財小組行使監督權。但在現實中，權力過于集中在村黨組織和村委會，出現領導權、執行權強，決策權、監督權弱的狀況。權力失衡這一狀況產生的原因：

一是原有制度的慣性。過去我國農村一直實行以黨的一元化領導為核心的一元權力結構。改革開放之后，農村直接公開的村民選舉改變了農村黨政權力結構，由過去的一元性轉型為二元性即黨政二元權力結構。

二是人們認識的偏差。根據《村民委員會組織法》的精神，村民自治的自治權應該是由全體村民行使，村民會議是村民自治的決策機構，而村民委員會是村民會議的執行機構，向村民會議負責并報告工作。也就是說村民自治應是“村民”的自治，而不是“村民委員會”的自治。但是在實際運行中，由于村民委員會是村民行使自治權的自治組織，這就使得行使自治權的主體往往演變成了村民委員會，而村民委員會的權力往往又集中于村委會主任一人手中，“村民的自治”實際上異化成了“村委會主任的自治”。

為了加強對“村官”的約束監督，改善村務活動的管理，保證人民群眾直接行使當家作主的民主權利，2004年6月22日中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布了《關于健全和完善村務公開和民主管理制度的意見》(以下簡稱《意見》)，在制度設計上設立了村務公開監督小組和民主理財小組。從實施情況來看，取得了一定的效果，但其在制度設計上，也存在三個明顯缺陷，影響了這一制度安排的效果。

一是監督主體多元。根據《意見》的規定：“村務公開監督小組成員經村民會議或村民代表會議在村民代表中推選產生，負責監督村務公開制度的落實?！薄懊裰骼碡斝〗M負責對本村集體財務活動進行民主監督，參與制定本村集體的財務計劃和各項財務管理制度，有權檢查、審核財務賬目及相關的經濟活動事項，有權否決不合理開支?！庇纱丝梢姡谛⌒〉拇寮壗M織行使監督權竟同時設有兩個機構，村民理財小組與村務公開監督小組在監督權上存在著交叉，村民理財小組與村委會在村級管理權上存在交叉，因而易造成職能混亂，難以協調。

二是地位不高。村務公開監督小組、民主理財小組不是與村兩委并列的村級組織，處于被主導地位，加之村務公開監督小組職權、手段有限，導致其權威性不足。兩小組成員不能列席參與村務會議，從而無法了解村務的全部過程，只是每季度村務要公開或票據須簽字認證才來一次，這就難以保證監督信息的全面性和真實性。

三是監督范圍偏窄。根據《意見》的規定，村務公開監督小組只是“負責監督村務公開制度的落實”，“民主理財小組負責對本村集體財務活動進行民主監督”，然而其他村務活動由誰監督，《意見》并沒有作出明確規定，這就造成監督的“空白區”。

政治學告訴我們：從權力監督的邏輯結構上看，權力監督有兩個要素：信息、權力。監督信息的獲取和傳送，是整個監督活動的起點，監督信息獲取的數量和質量，直接決定著監督的質量和效果。理想的監督，應該監督權與被監督權適當分離。如果監督權與被監督權由同一機構或者個人掌控，或者如果監督權與被監督權形式上雖是分設，但兩者之間卻有著緊密的利益關系，甚至前者就是隸屬于后者，監督權就必然會軟化、虛化，不可能對被監督權實施嚴格的監督。理想的監督，還應該監督權與被監督權效力相當。假如我們要實現以權制權，那么我們所設置的監督權的大小強弱即它的“權力量”，應當與被監督權大致相當。也就是說，監督權所占有和能夠使用的各種政治資源、強制性影響力之充分，足以阻止和糾正被監督權所發生的違規行為。一個弱小的權力是難以抗御強大的權力濫用的。

從以上分析可以看到，我們在權力監督的邏輯結構信息要素和權力要素上都出現了問題，從而影響監督的有效性。從政治學的角度看，不受監督制約的權力必然導致權力的濫用和腐敗。由于監督的缺失，在許多地方村務公開、村財民管鄉指導、財務集中核算、民主理財、民主決策等制度只是掛在墻上，沒有真正落到實處。

三、對策思路：設立監委、合理配置權力

民主監督是村民自治的保障，是反腐敗的利器。也是自治活動能長久堅持下去的關鍵環節。那么，如何完善村級組織體制建設，提高民主監督的能力，保障村民自治呢?

1.創新農村基層監督體制，提升監督組織的地位作用。合并村務公開監督小組、村民民主理財小組，整合監督資源，設立村務監督委員會。村務監督委員會與村委會同期民主選舉產生，實行任期回避和工作報告。明確監委會在村黨支部領導下代表村民獨立行使監督權，列席村委會議和村兩委聯席會議，全程參與村務決策和管理活動，監督黨支部和全體黨員、村委會和村組干部正確履行工作職責。村黨支部、村委會、監委會按照各自章程有序理事。在確保村民群眾民主權利的前提下，以決策監督、事務監督和財務監督為重點，前移監督關口，使民主監督滲透到村民自治全過程。同時，界定監委會的職能，其職能職責主要是：對執行黨的路線、方針、政策及村級管理制度執行情況實行監督；對執行村民會議或村民代表會議的情況及時進行跟蹤監督；對財務公開清單和報賬前的憑證進行審核；建議村委會就有關問題召開村民代表會議；對不按村務管理制度規定作出的決定或決策提出廢止建議，村委會須就具體事項提交村民代表會議表決決定；協助鄉鎮、街道黨委對村干部進行年終述職考評；根據多數村民和村民代表的意見，對不稱職的村委會成員提出罷免建議，提請村黨支部，報上級黨委、政府后，依法啟動罷免程序。

2.深化村務管理體制改革，實行決策、執行、監督三分開的管理制度。按照精簡、統一、效能的原則和決策、執行、監督相互制約、相互協調的要求，分離村級自治權，構建由村民會議(或村代表會議)行使決策權、村委會行使執行權和管理權、村監委行使監督權的政治權力框架。必須明確村民委員會是農村基層群眾性自治制度的實體組織，是村民自我管理、自我教育和自我服務的組織。它在性質上屬于民間團體，不在政府的行政序列之內，是村民會議休會期間的常設機構。其職責任務可歸納為兩大方面，即執行村民會議的決定，組織開展各項自治活動，辦理本村的各項事務；執行上級政府交辦的任務，協助國家機關做好工作。村民會議與村民代表會議是農村的權力機關，同時也是決策機構。經過改革和調整，監委會與黨支部、村委會、村民代表會議之間的關系是：黨支部是領導核心，村委會是村務管理和決策的執行機構，村民代表會議是村里的決策機構，監委會是村務的監督機構。

3.實現黨組織功能的轉換。正確行使黨的領導權。隨著村民自治日益規范，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等一系列自治措施的實施，農村社會各種力量將進行重新調整，村民自治組織以及黨組織都將面臨組織功能轉換問題。農村基層黨組織必須適應這一改變，不斷改善黨的領導，實現政黨從行政性功能向政黨性功能的轉換。具體來說，就是村黨組織要從村莊事務的一線中退出來，凡是《組織法》明確規定由村自治組織處理的問題，村黨組織不再直接參與操作，村黨組織在村級組織的領導核心作用，主要應當是監督保證作用。村黨組織的基本功能是：協調好村委會、監委會、村民代表會議三者之間的關系；作好村后備干部的培養、村干部的監督；做好選舉工作，保證民主選舉的真實性、合法性；將合適的人選，通過民主選舉的渠道，輸送到村級組織中去；廣泛收集民意，將上級黨和政府的政策制定成適合當地實際的措施、方案。在具體工作中，黨支部對村中大事，可以先研究提出建議，召開三委班子聯席會議研究制定方案，再由村委會提交村民會議或村民代表會議討論決定。