憲政制保持政治穩定論文

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內容提要:憲政所表明的是一整套規則、一系列觀念和一種穩定狀態,它能夠提供基本的政治資源,從而有效保持政治穩定。這種功能體現在對權力進行限制以防止權力濫用、化解政治沖突中的矛盾、維護多元社會的秩序和防止意識形態專制等方面。

政治穩定是人類政治實踐和政治理論中永恒的話題。人類自有政治生活以來,構建良好的政治秩序并為人類自身提供更多福祉的追求就從未停止過。及至近代,政治理論和政治實踐已經證明,惟有憲政才能為政治生活的有序性提供最重要的資源,它的規制和觀念可以有效化解政治系統中導致政治不穩定的因素,并培育促成政治穩定的因素。

憲政的規定性給憲政下一個完整定義的努力近于徒勞,不同的人會有不同的觀點。比如有人從道德觀念角度出發主張憲政是由意識形態和文化決定的一系列特殊道德觀點,又有人從制度規范和政治運行角度出發認為,憲政是指法律化的政治等程序,即限定和鉗制政治權力的公共規則和制度。還有人認為:所謂憲政就是拿憲法規定國家體制,政權組織以及政府和人民相互之間權利義務關系而使政府和人民都在這些規定之下,享受應享受的權利,負擔應負擔的義務。①對憲政解說的多重性恰恰由于其產生過程本身就是復雜和多重的,作為人類文明發展的產物,憲政在西方可以說是一種被稱為UnintendedConsequence的東西,即沒有預期到的,沒有想到的結果。②它植根于西方文化傳統,同時又是西方文化的一個重要組成部分,作為一種文化形態它由基于人們心理活動的價值觀念以及現實中存在的一系列制度規范所構成,其所蘊含的是西方世界數個世紀以來對個人與集體、公民與國家、私域與公域相互之間關系的思考、體認和對基本秩序的建構。

憲政首先表現為一整套規則。從形式上來看,總要有一部憲法或是若干憲法性的文件構成其最為基本的依據,并且是以文字體現的“成文法”,一些國家所謂的“不成文憲法”事實上亦是一種成文的東西,只是較之于“成文憲法”而顯得“不成文”,其成文于零散的文件之中,分散于大量的法律淵源之中。無論成文與不成文,憲政都不是一部法所能夠涵蓋的,它是以“憲法”為中心的一整套規則的結合物,這些規則是對:(1)國家公權力與個人私權利之界限的規定;(2)國家主要政權機關產生及其設置方式的規定;(3)國家主要政權機關之職能分工和它們之間相互關系的規定。在這些類規則當中,規則(1)是最為基本的內容,它決定著和體現著一國憲政的實質。憲政其次表現為一系列觀念。人類政治生活中規則與制度的建構生發于人們的觀念,作為憲政的一整套規則的背后是一系列有關憲政的觀念。這些觀念大致包含三個方面的內容:(1)個人權利本位的觀念。意指國家與個人之關系中,個人優位于國家,體現在制度設計上便是人民主權的原則,個人權利是公共權力的唯一合法性來源,公共權力的存在的唯一理由就是保護個人權利不受侵害,對個人權利的保護觀念構成了憲政的核心。(2)多元政治與分權制衡的觀念。這種觀念又可以分為兩個次一級的觀念:一是社會多元利益集團有效地分割了國家的政治權力,實現社會對國家的控制(制衡);二是在公權力的組織結構中各種主要政權組織機構的相互分立與制衡。(3)任何權力都不應當是專斷的以及一切權力都應當為更高級的法律(higherlaw)所限制的法律至上主義的觀念。憲政還表現為一種穩定狀態。詹寧斯爵士在論述英國憲政產生時說:“大多數國家在歷史發展的某個階段,都產生過正式確定政府主要機構的構成和職能的需要。秩序或許必然來自于重大社會革命造成的混亂,或者國家要擺脫外來征服者的奴役,或者需以某種方式與傳統決裂,或者國家產生于若干較小的政治單位的合并。總之,創建新國家或重組一個舊的政治復合體的方法多種多樣,但是無論在什么情況下,只要認為需要,就可指定某人或某些人起草一部憲法。”③這充分說明,憲政是為了保有一種穩定的狀態,它產生于對秩序的需要。

并且事實證明,在人類的政治智慧中,憲政亦是維系穩定的最好方式,它可以有效地化解政治系統領域中引發不穩定的因素。政治系統中影響政治穩定的基本因素政治穩定所描述的是一種狀態,意指政治系統中各要素有序的構成和運行,從而使整個政治系統處于連續和有序的狀態,實現對價值的權威性分配。當然穩定不等同于靜止,社會經濟結構的變革決定了政治系統的變革,而前者的變革是不以人的意志為轉移的。“人們在自己生活的社會生產中發生一定的、必然的、不以他們的意志為轉移的關系,即同他們的物質生產力的一定發展階段相適合的生產關系。這些生產關系的總和構成社會的經濟結構,即有法律的和政治的上層建筑豎立其上的并有一定的社會意識形式與之相適應的現實的基礎。物質生活的生產方式制約著整個社會生活、政治生活和精神生活的過程。”“隨著經濟基礎的變更,全部龐大的上層建筑也或快或慢地發生變革。”④

因此,政治穩定是一種動態的穩定,政治系統能夠適應變更了的經濟基礎實現新的穩定狀態。在這個過程中,存在一些基本的因素影響著政治穩定。1.權力因素。政治權力是政治系統中的核心要素,是其它要素存在、運行和變化的基礎,是對政治穩定最為重要的影響因素。這種影響可以從兩個方面來探討,一方面是權力受到限制的程度,另一方面是權力傳承的方式。政治經驗表明,在一國的政治生活中,不受限制的權力,即無限權力是政治穩定的最大敵人(純粹意義上的無限權力事實上是不存在的,這里所描述的是用以限制權力的力量不足以控制被限制權力的濫用和恣意妄為),權力的無限性包括兩個方面的內容,一是權力之間缺乏有效的制衡機制,二是在政治系統縱向結構中的最高權力得不到有效的控制,權力處于失控的狀態。其對

政治穩定的影響表現在:(1)無限權力導致權力崇拜,以絕對的思想控制斷絕言路,壓制意見的自由表達,使得當權者在不受控制的前提下任意行事,一旦決策失誤所造成的后果將極為嚴重。我們不以最壞的惡意來估計權力的擁有者,承認他們運用權力所做的一切都是出于良好的動機,但是,誠如波普爾所言:“即使懷抱著建立人間天堂的最美好的愿望,但它只是成功地制造了人間的地獄———人以其自身的力量為自己的同胞們準備的地獄。”⑤這種結果對于一個社會來說,無疑是一種極大的災難。(2)無限權力會產生腐敗,這一論點無需更多說明。因為腐敗而導致社會動蕩、政府倒臺和政治混亂在歷史上可以說是司空見慣。

權力———特別是最高權力———的傳承對于政治系統來說至關重要。在無限權力的條件下,權力不是帶來責任,它對于獲得者來說意味著取之不盡的財富、說一不二的權威和無與倫比的榮耀,于是對權力的爭奪成為政治活動的首要目的。這種條件下權力傳承的方式有:(1)獨裁者死后各實力集團對最高權力進行爭奪;(2)獨裁者在生前選定接班人。毋庸贅言,方式(1)必將引發政治混亂。而方式(2)由于獨裁者在選定接班人時,并不傾向于選擇那些有獨創精神、才能卓越的人,因為這樣的人往往不大會對獨裁者惟命是從,他會選擇那些相信并服從他的權威的人,但在這樣做的時候,他很可能就會選擇一個平庸之輩,而對于這樣的平庸之輩來說試圖在已經于前一獨裁者在位時形成的實力集團面前樹立自己的權威,其難度可想而知,于是這種方式的實質與方式(1)已經沒有太大的區別,所以,結論是:在無限權力的條件下,權力傳承的方式極易造成政治的不穩定。2.社會流動因素。這可以從兩個方面來看。(1)社會流動會產生“合法性危機”。

隨著生產力的持續發展,社會經濟結構會發生不斷的變化,在社會中參與經濟活動的個人或者集團所擁有的資源、財富也會發生變化,人們在經濟生活中所處的地位也相應變化,特別是產生一些新的階級、階層或利益集團,這些新勢力為了能夠在對價值的分配過程中獲得與自身地位相符合的份額,或者不被擁有價值分配權威的勢力所剝奪,就需要通過一定的方式參與到分配的過程中來。于是經濟領域中地位變化了的階級、集團或個人會通過各種方式在政治領域中尋求與之相應的地位,謀取更多的政治資源,擴大影響力,要求對政治權力的重新分配,從而產生:(a)主要的保守組織機構的處境在結構變革時期受到威脅;(b)社會上的主要團體在過渡時期或至少在它們一旦提出政治要求時,不能進入政治系統。⑥在這種情況下,如果一個政治系統僅僅維護傳統勢力的權威并采取一定手段來排斥新勢力,那么新勢力就會運用經濟和社會資源比如金錢來拉攏和腐化政治系統中的各級官僚,使他們成為自己在該政治系統中的代言人;積蓄自身的力量并聯合所有被排斥于舊政治系統之外的力量,將該政治系統推翻從而建立自己的政治系統。這兩種方式必然引發政治不穩定。(2)政治制度化水平不能滿足政治參與的擴大而產生政治不穩定。經濟增長與政治不穩定之間的關系是復雜的,亨廷頓的研究表明:倘若經濟發展水平很低,那么二者之間存在著正比關系;倘若處在中等經濟發展的水平,二者則近乎無關聯性;倘若經濟發展水平很高,二者間便存在著反比的關系。

這說明,在經濟發展水平較低的情況下,人們的社會預期會隨著經濟的發展得到釋放,而經濟發展的水平一旦不能滿足人們的期望時便會造成一定的社會挫折感,如果社會所提供的流動機會不能有效地化解人們的社會挫折感時,人們就會通過政治參與的途徑來向公共部門表達個人的意見,從而影響對價值的權威性分配,但在政治制度化水平不高的情況下,政治系統無法對輸入系統的要求進行整合,這樣就會產生政治不穩定,一個政治制度化和政治參與水平皆低的社會,與政治制度化程度高而政治參與水平更高的社會相比,前者會比后者更為穩定。⑦3.觀念因素。這種因素對政治穩定的影響突出表現在群體性觀念的非理性傾向方面。在政治系統中活動著的個人的行為受制于人的觀念,而單個的人除非擁有遠超于他人的政治影響力時其個體行為才能夠在政治系統中產生效用,對于絕大多數普通人來說,他們試圖在政治系統中有效表達自己的意志,惟一的辦法就是形成群體,利用群體的力量實現個人所無法達到的目標,但群體觀念的形成并不是個體觀念簡單相加的結果。這是因為個體的行為往往是理性的,因為他可以預期到行為所產生的后果,并受到可能為此行為所產生的后果而承擔相應責任的制約,但當個體合為群體時,這一群體的行為往往是非理性的,由“他”結成為“他們”之后,由“他們”來承擔責任并不等于是由“他”本身來承擔責任,而群體所受制裁分擔到個人的量也會和群體構成之數成反比,于是在群體的狀態下,責任主體出現缺位,作為群體構成單位的個體行為便失去了約束,其所反映的正是群體在觀念上的非理性。

這將進一步導致(1)群體會無視現存的規范,并變本加厲地去破壞這種規范,以釋放個體受制于規范時所積已久的憤恨,從而產生政治動蕩;(2)非理性的群體觀念容易受到蠱惑和左右,特別是受到群體中領袖觀念的影響,“群體沒有推理能力,它也無法表現出任何批判精神,也就是說,它不能辨別真偽或對任何事物形成正確的判斷。群體所接受的判斷,僅僅是強加給他們的判斷”⑧。于是在一個群體中,最終的結果是整個群體只有一位被視為或被吹捧為“真正”的理論家,也只有一個無所不知的大腦在思考,同時也只有一個聲音在說話,當領袖的觀念經過某種方式進入群體中個人的頭腦并產生一系列的后果時,任何試圖與之對抗的努力都是徒勞的,這樣集聚起來的力量對一個政治系統來說極具有破壞性。憲政的政治穩定功能1.憲政對權力進行控制,能有效避免權力的濫用。從制度的角度來體認憲政,我們可以看到它是關于“我們如何能夠既被統治而又不受壓迫”這一問題的漫長而痛苦的試錯進程的產物。試錯的結論是:為保證統治的有效性、合法性和穩定性,必須對公共權力進行限制,“限政”成為憲政的重要價值。如果從更深的層次探究對公共權力進行限制的合理性,它源于一種對與權力有著密切關聯的權威的不信任。而事實上,人類社會要保有秩序就不可能不存在權威,憲政主義者們所防范的只是不受限制的權威,“人世間沒有一個權威因其本身值得尊重或因其擁有的權利不可侵犯,而使我愿意承認它可以任意行動而不受監督,和隨便發號施令而無人抵制。當我看到任何一個權威被授以決定一切的權力和能力時,不管人們把這個權威稱作人民還是國王,或者稱作民主政府還是貴族政府,或者這個權威是在君主國行使還是在共和國行使,我都要說:這是給暴政播下了種子。”⑨

正是基于這種考慮,于是在制度的設計過程中便通過對公共權力的分立實現它們之間的相互制衡,使任何一種權力都不具有絕對的權威,同時也使權力的擁有者不具備任意發號施令的政治資源,避免對權力的濫用,保持政治穩定。2.憲政為各種政治主體的活動提供制度性規范,可以有效化解政治沖突中的矛盾。政治系統中各種政治主體力量對比的變化突出表現為各種各樣的政治沖突,為了不使這些沖突的主體在沖突中互相消滅對方最終同歸于盡,在長期的博弈過程中便會形成一套規則(制度),“從歷史的角度看,政治制度產生于各種社會勢力間的分歧和相互作用;它是解決各種社會勢力間分歧的程序,也是組織手段逐步發展的結果。”⑩這種規則將沖突限制在一定的范圍之內,有效地化解沖突,使沖突中的雙方或多方都能夠獲得自身的利益,從而保持整個社會的政治穩定,這種規則在現代社會中集中體現為憲政規則。憲政規則在兩個領域中具有突出的穩定性功能:(1)它可實現權力傳承的合法性,避免因爭奪權力而產生的流血事件發生。波普爾的分析認為,政府有兩種主要類型,第一種形式的政府可以通過不流血的方式推翻,如普選,也就是說,該社會制度提供了被統治者可能推翻統治者的方式,而該社會條件也確保這些制度不會輕易地被那些握有權力的人破壞,這可以稱作民主的形式。第二種形式組成的政府,被統治者除了舉行成功的革命之外,無別的推翻政府的出路,這可以稱作是專制的形式。

在現代社會,憲政成為民主制度的最重要政治資源,憲政構建了民主政府的框架的同時也為基本政治制度提供了一切必須的權利和保證。(2)它有利于政治主體在既定的制度中參與政治活動,運用權力,實現利益的表達,并且可以將各種要求進行整合,使政治系統始終處于一種有序的狀態。政治主體參與政治活動的主要目的是為了實現利益的表達從而影響對價值的權威性分配,在利益表達的過程中,勢必會出現一定的爭端和沖突,所以建立一套憲政體制,“從而,當發生重大爭端的時候,體制所規定的程序能夠避免各種僵局、拖延和逃避行為一直持續下去,同時又鼓勵人們采取積極行動來處理這些爭端”

將政治穩定建立在秩序的基礎之上。3.憲政可以保有多元社會的基本秩序,保持政治穩定的狀態。在當今世界,市場經濟成為惟一有效的并為公眾所接受的經濟模式,其基本原則是參與市場的利益主體能夠自由有序地競爭,而競爭的前提是利益主體的獨立和多元,這是多元社會的一個基本表征,憲政從兩個方面保障了多元社會中政治參與主體的權利,從而實現政治穩定的狀態。(1)從政治系統外部來看,憲政可以構建“公共領域”,使公民可以通過一定的社會機構組織起來與國家權力相抗衡,避免國家權力的專斷和濫用,保有社會自發產生的秩序。“自我調節的經濟以及公眾輿論,這就是社會能夠在政治機構之外達成某種統一或合作的兩種方式。它們提供了洛克思想的主干,而又反過來具有中世紀思想的根基,即,社會有外在于政治維度的自我同一性。似乎結果是,政治權威應該尊重其得以呈現之領域里面社會的自治權。這包含著對該權威的一種新限制。”這種對國家的社會限制與國家公權力機構之間的相互限制和制衡共同構成了憲政限制國家權力的兩極。并且憲政保障個人權利的特性也使得公民能夠在不受國家權力隨意干預的狀態下對這一領域產生一種忠誠和依賴感,“一個多元主義的社會是一個獨立于國家的公民通過其他的社會機構組織起來的社會,而這種社會機構又會要求他的在一定程度上與對國家的忠誠相抗衡的忠誠。”(2)從政治系統內部來看,一方面,憲政體制不排斥在經濟發展中產生的新力量,其權利保障的功能為所有的集團和個人提供表達意愿的機會,并將這種表達傳遞到政治系統中,從而實現各種利益的整合。另一方面,憲政體制也將把新舊勢力的沖突與交鋒控制在規則之中,為所有參與到政治過程中來的力量提供一個公共的穩定的制度平臺。4.憲政的寬容精神可以防止意識形態的專制,避免群體的盲從。思想之解放乃是人類自身解放之第一要義,憲政發展史表明:個人意見的自由表達是生成憲政的重要基礎,同時憲政體制也為個人意見的自由表達提供基本保證。傳統觀念認為,保持一個社會思想的同質性是實現穩定的政治統治所必不可少的資源,于是依靠意識形態來實現政治統治合法性成為重要的手段,而意識形態要成為公眾思想觀點的主導,就不能不對現實進行掩飾和歪曲,“這些歪曲不僅包括故意、撒謊,而且也包括部分是故意的和不知不覺的掩飾;既包括精心策劃的欺騙他人的嘗試,也包括自欺。”

這種欺騙在多元社會中事實上又難以久長,要達到這樣一種思想同質的狀態的可能性幾乎為零,我們所見的常態是各種異質思想和觀念的共生,所以惟有憲政才能有效避免意識形態的專制和欺騙,使人們對自己所屬的政治系統產生獨立的認知和情感,同時也使這些異質的思想能夠在一個大家都可接受的制度框架中沖突和融合,保持政治的穩定。