總統獨裁制違背政治模式論文

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論文摘要:“五五憲草”于20世紀30年代由南京國民政府主持制定。在當時民主、憲政已經成為時代潮流的情況下,南京國民政府卻在憲法草案中將中央政治體制確定為實質上的總統獨裁制。從社會、思想淵源以及當時國民黨內保守勢力的影響等三個方面分析該現象形成的原因,并在此基礎上提出了對總統獨裁制之合理性和可行性的質疑。

論文關鍵詞:五五憲草總統獨裁制五權憲法

1“五五憲草”中的“總統獨裁制”

“五五憲草”中規定總統由國民議會選舉產生,為國家元首,統率全國陸海空軍,得依法公布法律、命令。總統有宣戰、媾和及締結條約、宣布戒嚴解嚴、大赦、特赦、減刑、復權、任命文武官員的權力,并得召集五院院長會商關于二院以上事項、總統咨詢事項以及召集國民大會。總統有權任免行政院正副院長和政務委員,各部部長各委員會委員長,也由總統于政務委員中任命。雖然立法院和監察院的院長、副院長由國民大會選舉產生,立法委員、監察委員都由各省、蒙古、西藏及僑居國外的國民所選出的國民代表舉行預選,再將候選人名單提交國民大會選舉正式產生,但是在過渡條款中規定立法委員和監察委員的半數由立法、監察兩院院長各提請總統任命。第44條還特別規定:“國家遇有緊急事變、或國家經濟上有重大變故,須為急速處分時,總統得經行政會議之議決,緊急命令、為必要之處置,但應于命令后三個月內,提交立法院追認。”這樣就構造出來了一個以總統權利為中心的五院制中央政府,確定的中央政治體制實質上是總統獨裁制。那么在20世紀30年代的中國,民主、憲政已經成為時代潮流的情況下,當時的南京國民政府為什么要選擇這樣一種總統獨裁的中央政府體制呢?本文就將從這個問題入手,結合史實探討“五五憲草”選擇這種模式的原因,以期形成一家之言。

2原因探究

2.1社會原因:內憂外患的刺激

在國際形式方面,一戰后,歐美許多國家發生了嚴重的社會問題、經濟破產、社會不安、工商業疲軟、失業問題、賠款問題成為這些國家的焦點,時常因為黨派互相攻擊,造成互相牽制使問題不能解決,行政機關也由于無法執行處于窘境。民主政治的議會逐漸失去了人民的信任,成為浪費的、缺乏效率的象征。越來越多的國家傾向產生一個強有力的政府,用直接的命令強制人民嚴格服從。英國人懷疑民主政治,美國行政權顯著擴大,土耳其和南斯拉夫的獨裁者,仍以籌建真正民主政治為號召,墨索里尼則不屑民主政治。有人認為:“獨裁政治既是舊的政治制度和社會制度崩破以后產生出來的一種政治制度,是乘著戰爭以后國家凋敝的機會而產生的,獨裁政治即是由于政治的紛亂和權利的薄弱而起,也不能不歸罪于過去民主政治措施的不當。”尤其是為應付世界經濟危機而實施的“羅斯福新政”產生的積極效應的影響,到了“五五憲草”起草的時期,各國紛紛開始修改憲法,改變一戰后建立起來的立法權對于行政權的優勢地位。行政權就此開始膨脹,而立法權與直接民權則受到越來越多的限制。伴隨著國家干涉主義和經濟凱恩斯主義的出現,這種趨勢逐漸趨于制度化和法律化。從國內形勢來看,一方面,南京國民政府建立后,名義上為統一的中央政府,實際上由于地方分立主義千方百計與中央政府對抗,使其難以在全國推行其政令、軍令。從1930年至1933年,反蔣派先后在北平、廣州和福州等地組織國民政府、西南政務委員會、“中華共和國人民革命政府”以及其他一些政權機構,與南京國民政府分庭抗禮。1935年12月,南京國民政府屈服于日本對華北“特殊化”的要求,在北平設立冀察政務委員會,名義上隸屬于國民政府,實質上是半獨立性的政權機構。另一方面,“九—八”事變以后,國民黨采取不抵抗政策,導致東北淪陷,從而引起各界對國民黨的強烈不滿,出現了旨在要求民主、實行憲政,以推動抗日斗爭的民主憲政運動。

因此,20世紀30年代,中國一方面面臨如何從近代百年來國家的獨立、主權和領土完整遭受的侵略和威脅中解脫出來,確保國家統一,改變四分五裂的地方分立主義各自為政的嚴峻局面和挑戰;另一方面,執政當局又必須回應社會各界結束訓政、實行憲政的民主訴求。正如有學者所言:“20世紀上半葉的中國政府,始終面臨兩難選擇:不擴大公共參與,將削弱其合法性基礎;擴大公共參與,推進地方自治,又與其面臨的提高中央政府政治整合能力、加強對地方的嚴峻使命背道而馳。”南京國民政府就此面臨著兩難的選擇,應該說在這樣一種內憂外患的情況下,它在政治體制上做出什么樣的選擇在一定程度上已經不是簡單的民主法治與獨裁專制能夠解決的。在那樣的環境下我們并不能斷定選擇總統獨裁制就一定是歷史的倒退,民族的不幸,很可能這種選擇也是一種挽救民族危亡的權宜之舉。

2.2從思想淵源:孫中山先生“五權憲法理論”和“建國三時期理論”的影響

“五五憲草”分八章,共148條。其序言稱:“中華民國國民大會受全體國民付托,遵照創立中華民國之孫先生之遺教,制茲憲法,頒行全國,永矢咸尊。”孫中山憲政思想的主要內容是“五權憲法理論”和“建國三時期理論”。“五權憲法思想”體現了孫中山憲法思想靜態的一面,“建國三時期”則是孫中山憲法思想實現的動態過程。

五權憲法理論中對人民權利和政府組織的基本原則是“人民有權,政府有能”。在孫中山的憲法理論中,他強調權能區分,五權分立,但行政居于主導地位。孫中山認為,“政是眾人之事,集合眾人之事的大力量,便叫政權:政權就可以說是民權。治是管理眾人之事,集合管理之事的大力量,便叫做治政,治權就可以說是政府權。所以政治之中,包含有兩個力量:一個是政權,一個是治權。這兩個力量,一個是管理政府的力量,一個是政府自身的力量。”“講到國家的政治,根本上要人民有權:至于管理政府的人,便要付之予有能的專門家”,“只要他們有本領,忠心為國家做事,我們就應當把國家的大權托付于他們,不限制他們的行為,事事由他們自由去做,然后國家才可以進步”,所以,孫中山所欲建立的用五權憲法組織的政府,是能為人民控制又能為人民謀幸福的“萬能政府”。孫中山認為三權憲法雖好,但“不完備的地方還是很多,而且流弊也很不少”,最大的缺陷在于三權分立只重“法”而不重“人”,“集合中外的精華,防止一切流弊,便要采用外國的行政權、立法權、司法權,加入中國的考試權和監督權,連成一個很好的完壁,造成一個五權分立的政府,象這樣的政府,才是世界上最完全最良善的政府。”在五權憲法中,政府的“五權”并非兩方“三權”與傳統政治中“兩權”簡單相加。五權分立體現的是“能”下五種治權的分立,主要的不是政府權力之間的制衡,而是行政集權下的分工,其目的在于建立一個真正的“萬能政府”。孫中山把憲政化過程分為三時期:軍政時期,“以積極武力,掃除一切障礙,而奠定民國基礎”;訓政時期,“以文明治理,督率國民,建設地方自治”;憲政時期,“俟地方自治完備之后,由國民選舉代表組織憲法委員會,創制憲法。憲法頒布之日,即為革命成功之時”。并且,“自革命軍起義之時,自憲法頒布之時,名日革命時期。在此時期之內,一切軍國庶政,悉歸本黨黨員負完全之責任。”在1924年的《國民政府建國大綱》中,“建國三時期”理論臻至成熟。“建國三時期”理論、孫中山的早期黨權政治理論開始與“以黨治國”的主張相結合,軍政時期成為“以黨建國”時期,訓政時期成為“以黨治國”時期,憲政時期則采用五權憲法,實現三民主義。于是,十幾年軍權政治的經歷和俄國革命政權的樣板使孫中山尋求到了中國憲政化道路的答案:以黨治國加“建國三時期”理論,國民黨就此成為不容質疑不容動搖的訓政主體。

2.3主體的角度:國民黨內保守派“積極追求”的結果

1933年1月20日,立法院成立了由42人組成的憲法起草委員會,以孫科為委員長,吳經熊、張知本為副委員長。憲草委員會從1933年1月開始起草工作,到1936年5月5日正式公布憲法草案,共計用了3年零4個月的時間,其間七易其稿,并三次公開發表征求意見。根據憲草的擬定及其內容變化。“五五憲草”的出臺大致經過了憲草的起草、憲法草案的審查修正、憲草的定型三個階段。在整個“五五憲草”制定過程中我們可以很清楚的看到國民黨保守派對于憲草制定的干預。在制定“五五憲草”之初,孫科主觀上是希望通過制憲確立某些資產階級民主政治原則的,他認為,首先,未來的憲法政府應遵循孫中山遺教中所描述的形式加以組建;其次,政府的立法部門應具有較高的權威,以防止軍事獨裁者的控制。在起草憲法總綱中企圖用分權制取代集權制,以內閣制代替總統制,防止個人權力的過度集中,具有民主主義色彩。依據這個總綱的規定,孫科任命吳經熊起草初稿,經吳經熊起草的憲法草案初稿一經公布,針對分權原則,立即引起了國民黨內保守派的激烈反對。國民黨保守派集中指責關于限制總統權力的條文,認為“總統不得連任原則……限制太嚴,缺乏彈性,且無甚意義”,要求“改為聯任一次或兩次”。在國民黨保守勢力的壓力下,孫科領導的憲法起草委員會對初稿進行逐條修改,經過這番變動,初稿中內閣制精神已經變為總統制精神。1934年12月14日,國民黨四屆五中全會討論憲草修改稿,認為該草案仍“牽制太多、權力未能集中,故運用必難靈敏”。指示“行政權行使之限制,不宜有剛性規定”,“憲法條款不宜繁多”,要求立法院再作修改,“以造成運用靈敏,能集中國力之制度”。在國民黨統治集團一再施壓下,自1934年12月至1936年上半年,孫科又組織力量對憲法草案初稿作了兩次大幅度的修改,至1936年5月5日,《五五憲草》正式公布。此時總統權力已至高無上,也就最終定稿為我在前文中所述的“總統獨裁制”。整個“五五憲草”的起草過程,是在國民黨政府的主導下進行的,雖然我們不能排除憲草在起草過程中的各種民主和法制措施的運用,但是國民黨的黨治和獨裁對起草的影響也是不容忽視的,并且這種影響也最終決定了憲法草的具體內容,反映到政治體制上,就是總統獨裁從國民黨的思想理論成為了憲法的具體規定。

3總結

“五五憲草”制定于民族危機空前嚴重的二十世紀三十年代,以中西文化的激烈沖突為文化背景,以孫中山的“建國三時期”理論和“五權憲法”思想為理論基礎和指導原則。立法院歷時三載,七易其稿,才完成了“五五憲草”的制定工作。“五五憲草”以國家社會本位主義為價值取向,對國體、人民的權利義務、中央及地方權限的劃分、國民經濟及教育、憲法的施行及修正等重要內容作出規定,具有一定程度的可行性。它生動地體現出中西方文化的沖突與平衡,并微妙地糅合了工具性價值和目的性價值這兩種相悖的價值。在當時的歷史條件下,應該可以算的上中國近現代史上最先進的憲法草案。但是它為什么卻選擇了“總統獨裁制”這種違背現代民主法制的政治模式呢?本人認為這不是一個簡單的問題,它不是由哪一個因素所能夠完全決定的,而是合力作用的結果,應該說它是在內憂外患的社會背景下,依照孫中山先生的遺教,結合東西方文化理論,在國民黨的積極追求下形成的政治模式。