淺析干部民主推薦責任制

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民主推薦是選拔任用黨政領導干部的必經(jīng)程序和基礎環(huán)節(jié)，是科學地選拔任用領導干部的第一個步驟，通過民主推薦有利于擴大黨員和群眾對干部選拔任用的知情權、參與權、選擇權和監(jiān)督權，民主推薦也是在干部工作中體現(xiàn)正確政績觀的重要途徑，其重要性不言而喻。

《黨政干部選拔任用工作條例》中規(guī)定，選拔任用領導干部，必須經(jīng)過民主推薦提出考察對象。領導班子換屆，民主推薦按照領導班子職位的設置全額定向推薦；個別提拔任職，按照擬任職位推薦。個人向黨組織推薦領導干部人選，必須負責地寫出推薦材料并署名。經(jīng)組織（人事）部門審核后，按照規(guī)定程序進行民主推薦。所推薦人選不是所在單位多數(shù)群眾擁護的，不得列為考察對象。實行黨政領導干部選拔任用工作責任追究制度。用人失察失誤造成嚴重后果的，應當根據(jù)情況追究主要責任人以及其他直接責任人的責任。

選拔任用干部要經(jīng)過民主推薦、考察、醞釀、討論決定等程序。每個環(huán)節(jié)對干部選拔任用工作都是非常重要的。因而，要明確干部選拔任用工作作各個環(huán)節(jié)的責任劃分，是哪個環(huán)節(jié)的責任，要由哪個環(huán)節(jié)的行為人來承擔，不可混淆。如果出現(xiàn)了用人失察失誤的問題，推薦人負推薦責任，考察人負責考察責任，等等。本文僅對推薦環(huán)節(jié)中責任明確及其追究的問題進行探討。

責任的追究是抵擋推薦環(huán)節(jié)中不正之風的一把利劍。一方面可以約束推薦人的推薦行為，另一方面也能防止少數(shù)干部不思進取、投機鉆營現(xiàn)象的發(fā)生。雖然《干部任用條例》對推薦環(huán)節(jié)的程序做了明確規(guī)定，但在干部工作實踐中，還會遇到許多《條例》所沒有規(guī)定的情形，導致推薦責任不明確的現(xiàn)象時有發(fā)生。

這里首先必須明確一些概念，推薦行為者的推薦行為對推薦對象的任用提供了一定的可能性，如果推薦對象被任用，這種可能性就變成了現(xiàn)實性，“初始提名人”就確定為本次任用的“推薦人”。“推薦人”可能是個體的人，也可能是推薦單位的黨組織，也可能是選拔任用干部的黨委組織部門。

任何事情都是人來做的，任何機制的形成其本質(zhì)都是對“人”的個體行為的約束。本文從對“人”的行為約束的角度出發(fā)，明確推薦程序中行為者的責任，以對行為者的責任追究為手段，規(guī)范推薦程序，形成科學的推薦機制和可行的操作體系，真正落實民主推薦環(huán)節(jié)中的民主，防止少數(shù)人選人現(xiàn)象的發(fā)生，為科學地選拔任用領導干部把好第一關。

一、干部推薦過程中存在推薦責任明確的問題

要落實干部推薦責任制，就必須明確推薦推薦人，這是至關重要的第一步。推薦人不明確，推薦責任的追究無從談起，以責任追究的方式規(guī)范推薦行為的目的就難以實現(xiàn)。在實際工作中推薦人難以確定主要有以下幾種情況：

一是會議形式的民主推薦是無記名推薦，推薦人無法明確。

二是個別談話推薦只有記錄沒有簽字，推薦人難以落實。

三是在個別提拔的推薦中，初始提名者往往是領導干部，而這種提名一般是以“組織推薦”的名義實現(xiàn)的，推薦人無法明確。

四是一些領導干部在干部的推薦中私下“打招呼”、寫條子，這些行為往往對干部的推薦產(chǎn)生重要的影響。而這種推薦往往不會留下任何推薦的證據(jù)，有的轉(zhuǎn)嫁成了組織推薦，變個人形為為組織形為。

五是有些領導干部個人向組織推薦干部，卻不愿意提交署名的推薦材料，與“打招呼”的情況類似，沒有材料能明確推薦人。

六是如果出現(xiàn)用人失察失誤，一些推薦行為人往往以其他環(huán)節(jié)的責任掩蓋本環(huán)節(jié)的責任，造成責任模糊，難以追究。

推薦人的不明確，導致推薦責任難以落實，對推薦責任的追究也就無從下手。

二、以“責”與“權”相統(tǒng)一的方法，明確推薦責任

干部推薦作為選擇干部的一個環(huán)節(jié)，推薦的過程就是“權力”體現(xiàn)的過程。如果這個推薦過程由個別人說了算，那么推薦的權力就集中到了個別人身上。民主推薦就是要把這種權力分散，防止少數(shù)人選人所造成的負面作用。因此，民主推薦其實就是選人環(huán)節(jié)的“分權運動”。“民主”的含義就是大多數(shù)人說了算，“分權”就是要把選人用人的權力分散到各個層面的各種人手中，以期干部選拔任用工作更加科學、公正、合理。然而，隨著“分權”過程進行，權力被分散，與“權”相關的“責”也變得模糊不清。這就導致對責任者的追究成為一句空話。因而，要想科學準確地推薦干部，就要讓推薦者負相應的推薦責任，以責任追究為手段，約束推薦者的推薦行為。這就必須明確推薦環(huán)節(jié)的推薦人，進而明確推薦人的責任，構(gòu)建與推薦責任相對應的責任追究體系，促成權力施行者“權”與“責”的相統(tǒng)一。

三、領導班子換屆時推薦人和推薦責任的認定

干部推薦過程中,“初始提名”是第一個環(huán)節(jié)。在干部選拔任用工作實踐中，干部推薦的主體涉及方方面面。不管是組織推薦還是個人推薦，但最終要落腳點還要落在是誰對干部進行了“初始提名”,這是問題的關鍵。

《干部任用條例》規(guī)定，選拔任用領導干部主要有領導班子換屆和個別提拔任職兩種形式，領導班子換屆由于涉及干部人數(shù)多，干部任免程序要求嚴格，推薦的主體又涉及方方面面，干部的推薦能夠比較好的體現(xiàn)民主。這種情況下，推薦責任難以在眾多推薦行為人中具體明確。但這也并不意味著完全不能明確推薦環(huán)節(jié)的責任。領導班子換屆中推薦環(huán)節(jié)的責任還能在“確定考察對象”這個子環(huán)節(jié)上予以明確。因為民主推薦結(jié)果是民意的體現(xiàn)，而推薦的結(jié)果中得票較多的人并不一定就等于考察對象，還需要進行“組織確定”。前面說過，作何事都是人做的，“組織”也是由人構(gòu)成的。這樣“組織確定”這個子環(huán)節(jié)的行為人也就有了“權”。按照“權”“責”統(tǒng)一原則，也就不難明確“確定考察對象”這個子環(huán)節(jié)中行為人的責任。

四、個別提拔時推薦人和推薦責任的認定

按照《干部任用條例》規(guī)定，個別提拔任用干部應按照擬任職務推薦。但這決不意味著僅在擬任職務本單位進行推薦。如果是那樣，干部只能就地提拔，干部的交流、多崗位鍛煉將無法進行，黨政管理人才不能合理配置，因而是不可行的。事實上個別提拔中的干部推薦也沒有這樣做。

目前，大多數(shù)地方的個別提拔領導干部工作的透明度不及領導班子換屆工作的高。在推薦環(huán)節(jié)中，初始提名權的使用、考察對象的確定等各個子環(huán)節(jié)中都有“權力”在運行。雖然群眾的“四權”有所體現(xiàn)，但這個“密封盒”中的“權力”的運行過程是群眾所難以控制的。在實際工作中，推薦責任又難以落實到行為人身上，一旦出現(xiàn)問題，責任難以追究，也就容易出現(xiàn)少數(shù)人選人的問題。因此，在個別提拔任用干部中明確行為人的責任顯得尤為重要。這里著重對這一問題進行探討。

個別提拔的推薦責任如何認定呢？還是用“權”、“責”統(tǒng)一的方法，把推薦人的“權力”與對其的責任追究對等起來。由于推薦環(huán)節(jié)的所有行為都是人來做的，因而就要把推薦的責任落實到具體的人身上。

1、“初始提名權”的行使要與“初始提名責任”掛鉤。

任何一名被選拔任用的干部，他的名字不會自動出現(xiàn)在推薦名單中，歸根結(jié)底是有人最初提到了他的名字，這個最初的提名過程叫“初始提名”。在個別提拔中，初始提名行為事實上是由領導干部或“組織”做出的。這有幾種情況，一是由領導干部以個人的名義向組織做推薦，并負責地填寫推薦表；二是由單位黨組織經(jīng)集體討論后向上級黨委提名的；三是由領導干部（尤其是主要領導）提名，或授意組織部門向黨委提名推薦，而領導人不填寫推薦書。第一種情況的推薦責任是比較容易明確的。而后兩種提名的推薦責任就難以明確，這其實就是領導干部只想行使權力，不想承擔責任的表現(xiàn)。在這種情況下，一旦出現(xiàn)問題，責任難以明確，追究無從談起，個別人說了算的現(xiàn)象就會發(fā)生。我們常說領導干部特別是“一把手”在選人用人中的權力很大，首先表現(xiàn)在推薦過程中初始提名權的運用上。領導干部對某一職務進行了初始提名，所推薦的干部在以后的環(huán)節(jié)中往往是一路“綠燈”，因此規(guī)范初始提名過程，明確初始提名責任是做好干部推薦工作的基礎。

需要強調(diào)的是，我們并不否定領導特別是黨政“一把手”及分管領導行使“初始提名權”推薦干部的做法，這種推薦對干部選拔任用具有很高的價值。首先，他們對干部的了解比較全面，能夠較為準確的對干部做出客觀評價。其次，在干部的使用上，他們能站在全局的高度去認識哪些干部更適合這一職位，哪些干部不適合這一職位。因此，黨組織在選拔干部時，應當重視他們的推薦意見。

由此想到，與其冠以民主的帽子，羞羞答答地回避干部選任工作中推薦行為人的權力，不如明確其權力和責任，讓群眾的來監(jiān)督其權力運行和對責任的承擔，以追究為手段減少用人失誤。這樣更能落實“四權”。初始提名責任明確后，領導干部在推薦干部時就會更加慎重，責任心會更強，推薦的干部會更加優(yōu)秀。

在初始提名方案（可能有幾個方案）的基礎上，認真進行研究討論，確定重點推薦對象（可差額），到推薦對象所在單位進行民主推薦，依據(jù)民主推薦結(jié)果，綜合各方面情況確定考察對象。這樣，一方面對領導干部的推薦權力和推薦責任，對推薦行為的形成了約束；另一方面，“分權運動”在推薦環(huán)節(jié)得以完成，民主以獨特的方式得到了實現(xiàn)，為從源頭上防止選人用人中的不正之風找到了突破口。

2、初始提名人即推薦人必須要明確。

誰對干部的任用進行了初始提名，誰就是推薦人，誰就要承擔推薦責任。如果是領導干部以個人名義推薦，要負責地寫出推薦材料并署名，這個領導干部就是推薦人。如果是單位黨組織通過內(nèi)部測評、集體研究后向上級黨委或組織部門做了推薦，本單位黨組織明確為推薦人，“一把手”要對推薦結(jié)果負責。如果是領導干部初始提名或授意組織部門，以組織部門的名義提名的，組織部門明確為推薦人，組織部長要對推薦結(jié)果負責。

在實際工作中如何明確推薦人呢？用制度來約束。要制定有關干部推薦的制度，對推薦行為尤其是初始提名行為做出明確規(guī)定。在這項制度中要規(guī)定：推薦過程中確定重點推薦對象和確定考察對象必須經(jīng)過會議決定；提交會議的材料中必須有推薦材料；推薦材料必須有推薦人簽名；以推薦單位黨組織名義推薦的，推薦單位主要領導必須為準備承擔責任而簽名；以組織部門名義提名推薦的，組織部長必須在推薦材料上為準備承擔責任而簽名。

這樣做看上去會給任用干部的黨委組織部門和組織部長增添了許多責任，增加了很大風險，其實不然。其一，由于組織部長在為很多推薦材料簽字的同時意味著責任的產(chǎn)生，可以促使組織部長在“簽字”時變得格外慎重。其二，主要領導要倚重組織部長，不可能總是讓組織部長為自已承擔本該是自已承擔的推薦責任，否則，組織部長難當，更反映出主要領導在用人問題上的獨斷。其三，使組織部門在選人用人上更有發(fā)言權，主要領導選人用人的“權力”似乎被分割了一部分。“權力”的分割比極少數(shù)人說了算更加符合民主的要求。因為組織部門對干部各方面情況掌握得比較全面，隨著責任的增加，這種推薦會越來越慎重。其四，即便有“兩廂情愿”現(xiàn)象發(fā)生，隨著干部考核機制和監(jiān)督管理機制的完善，被使用的干部中那些“庸才”會逐漸浮出水面，這種畸形的所謂“默契”也早晚會被揭穿，這說明選人的人本身就不可靠，選人用人者的“政績”可想而知，這以會牽涉到他們個人的政治生命。基于以上分析，如果組織部長是有正義感和責任心的人，公道正派地推薦干部，就不必擔心來自上面的“壓力”；如果組織部長本身就是素質(zhì)不高，被淘汰出局也是理所當然的事。

3、初始提名權的行使范圍應當劃定。

也就是給哪些人賦予初始提名權的問題。按照民主的原則，從理論上講，任何人都具有推薦干部的權利。但在實際操作中，由于推薦行為人的觀念、素質(zhì)和利益的多元性，推薦結(jié)果一定是分散的，如果把所有的推薦結(jié)果都進行一一地研究分析，就會陷入無度民主的境地。因而必須有合理的集中，為更加有效地體現(xiàn)民主構(gòu)建新的載體。這種集中既是為了提高采納民意的效率，也是為了合理地體現(xiàn)組織意圖。初始提名權行使范圍的劃定，其意義正在于此。當然，初始提名結(jié)果并非最終的任用結(jié)果，還有本單位進行民主推薦這一步驟，不是多數(shù)群眾擁護的干部是過不了這一關的，德才表現(xiàn)平平或群眾不滿意的干部會被淘汰。通過研究分析，我們認為初始提名權應劃定的行使范圍為：

（1）比推薦職務級別高的領導干部。有些地方在干部推薦中嘗試群眾推薦、聯(lián)名推薦甚至個人自薦等形式，我們認為這些做法皆不可取。一是因為推薦范圍過大，推薦結(jié)果分散，不易集中。二是因為推薦周期過長，成本太高。三是受視野范圍、觀察角度、個人好惡和本人素質(zhì)的制約，推薦人難以從更高層次上全面了解干部的各方面表現(xiàn)，也不易針對推薦職務進行比較選擇，還會發(fā)生感情推薦、利益推薦現(xiàn)象，導致推薦失準。三是推薦責任難以明確，責任無法追究，容易產(chǎn)生推薦的隨意性。比推薦職務級別高的領導干部，一般能站在較高的層次上，在工作中通過比較鑒別，對下級干部有一個相對全面的了解，對哪些人適合在所推薦的職務工作有一個比較準確的看法，能夠減少推薦的盲目性。這樣做是否就不能體現(xiàn)群眾“四權”了呢？當然不是。因為推薦對象還要經(jīng)過確定重點推薦對象和到本單位進行民主推薦兩個環(huán)節(jié)。

（2）與推薦職務級別相當?shù)母鲉挝稽h委（黨組）可以在本單位民意調(diào)查的基礎上，經(jīng)過集體研究，以組織的形式向上級黨委組織部門推薦本單位干部。這樣便于組織部門掌握各單位干部的培養(yǎng)情況，讓各單位有權站出來說話，讓實績突出的干部進入上級黨委及其組織部門的選擇視野。

（3）推薦人禁止推薦與有自已有回避關系的干部，這樣有效地防止認人唯親。

（4）此前三年之中推薦對象有在推薦人管理權限或業(yè)務范圍內(nèi)工作半年以上經(jīng)歷。這樣，推薦人一般來說對被推薦人有一定的了解，提高推薦工作準確性。

推薦對象一般應是同級后備干部。

五、個別提拔領導干部推薦工作程序必須規(guī)范。

《干部任用條例》對推薦環(huán)節(jié)做出規(guī)定了明確規(guī)定，干部推薦工作必須按照《條例》的要求去做。為了進一步擴大民主，科學合理地選拔任用干部，我們認為推薦工作程序還須細化。通過對《干部任用條例》的認真理解和對推薦程序的深入研究，我們設計出個別提拔領導干部推薦過程的工作流程：

1、推薦公告。

在個別提拔任用干部前的二個月之前，要在一定范圍內(nèi)對推薦職務和推薦條件進行公告。這樣既可以讓擴大選人范圍，公開選拔條件，加強民主監(jiān)督，又可以為選拔干部的各個環(huán)節(jié)，尤其是給推薦和考察環(huán)節(jié)留有一定的時間，防止突擊提拔、草率行事現(xiàn)象的發(fā)生。

2、進行初始提名，初步提出推薦對象。

任命干部的黨委領導、組織部門、與推薦職務同級的單位黨組織、領導干部個人進行初始提名，提出初步推薦意見。以任命干部的黨委或組織部門名義提名的，黨委或組織部門主要領導要填寫提名材料并署名；以與推薦職務同級的單位黨組織提名的，要提交主要領導署名的推薦材料；領導干部以個人名義推薦的，要提交署名推薦材料。

3、差額確定重點推薦對象。

組織部門對眾多推薦結(jié)果要進行認真審核，結(jié)合平時掌握的情況和年度考核結(jié)果，根據(jù)推薦對象的德才表現(xiàn)、工作業(yè)績、自身特點以及推薦職務的需要，召開專門會議研究確定重點推薦對象。這次會議的要件之一是必須提供署名的提名材料或推薦材料，否則，組織部門有權拒絕研究。這個環(huán)節(jié)非常重要，是明確推薦、追究推薦責任的唯一依據(jù)。重點推薦對象的數(shù)量可以是推薦職務的幾倍，為下一步差額確定考察對象和差額考察留下余地。

4、本單位民主推薦。

組織部門到重點推薦對象的單位進行民主推薦。

5、差額確定考察對象。

與任用干部的黨委溝通，根據(jù)民主推薦結(jié)果，綜合各方面情況后，專門召開會議確定差額考察對象。

六、干部推薦責任的追究

干部推薦責任制的最終環(huán)節(jié)是在干部推薦責任的追究上。如果被任用的干部出現(xiàn)了問題，有幾種可能：

一是某些干部在被推薦之前已經(jīng)出現(xiàn)問題，而是掩蓋較深未被發(fā)現(xiàn)，任用之后逐漸顯露出來，這當然要追究推薦者“薦人失察”的責任。

二是推薦之前沒有問題，而任用以后出現(xiàn)問題。然而人的世界觀和價值觀不是短時間內(nèi)能夠形成的，很可能在出現(xiàn)問題之前就已經(jīng)形成了某種傾向，只是沒有被發(fā)現(xiàn)。因此推薦人也應負“薦人失察”的責任。

三是所任用干部不能開拓進取，難以勝任所承擔的工作。這與本人的素質(zhì)、能力有關。當初使用時也沒有看到這一點，推薦人也應當負“薦人失察”的責任。

1、推薦責任的追究期限。

據(jù)有關資料顯示，從領導干部腐敗行為的產(chǎn)生到案發(fā)有一定的“潛伏期”，而且，這個“潛伏期”有延長的趨勢。由此可見，對用人失察失誤中推薦責任的追究期限不可過短。然而人是可以隨著環(huán)境和條件的改變而改變的，所以追究期限又不可以過長。

通過調(diào)查，大家比較認同的觀點是：對干部任用后出現(xiàn)問題的推薦責任追究時限就為3年，即只要所推薦的干部在任職后3年內(nèi)發(fā)生問題，不管問題是何時暴露的，也不管推薦人身處何位，都要追究推薦人的責任。換句話說，推薦人要對推薦人在任職后3年內(nèi)的行為負責。也有人認為職務的高低必然意味著推薦責任的輕重，推薦責任的追究期限可參照選任制干部的任期，即對縣級干部推薦責任的追究期限為5年，對科級干部的推薦責任追究期限為3年。這個問題尚需進一步討論。

對干部在任用前已經(jīng)產(chǎn)生問題的，無論這些問題是何時發(fā)現(xiàn)的，都要追究本次任用的推薦人的責任。也就是說，推薦人要對推薦對象在推薦行為發(fā)生之前的表現(xiàn)負終身責任，以增強推薦人的責任感，確保推薦行為的嚴肅和謹慎。

2、推薦責任的追究方式。

在追究推薦責任前首先要科學合理地鑒定推薦責任，要分清推薦責任人是故意隱瞞推薦對象的問題，還是玩忽職守造成薦人失察失真，是推薦責任人憑個人好惡主觀臆斷，還是接受了推薦人的饋贈進行權錢交易。不管是哪種情況，追究責任是肯定的，否則，推薦責任制就是一紙空文。

第一，推薦責任的追究應依據(jù)干部出現(xiàn)的問題的性質(zhì)和嚴重程度，以及距推薦行為產(chǎn)生的時間長短綜合判定。

第二，推薦責任追究可比照對發(fā)生問題干部的處理結(jié)果，明確追究的程度和形式。例如，推薦對象在任職前已經(jīng)產(chǎn)生嚴重問題而未被發(fā)現(xiàn)，任職后才暴露出來，給予了開除黨籍處分，那么推薦人要給予警告處分；若前者為留黨察看處分，推薦人給予戒勉。等等，類此方式進行。具體的追究規(guī)定，還要在充分調(diào)查論證的基礎上形成制度。

3、推薦責任的追究權

依以上設計，推薦責任的追究權只能設在任用干部的黨組織的上一級黨組織。因此，推薦責任追究制度只能是由高層制定，自上而下貫徹執(zhí)行。只有這樣，才能真正對“薦人失察”者追究責任，對推薦行為起到約束作用，從源頭上防止用人上的不正之風。

綜上所述，我們在干部的民主推薦過程中，不僅要充分地體現(xiàn)民主，更要認真地落實干部推薦的責任，以追究為手段堅決打擊干部推薦工作中不正當行為，以增強干部推薦工作的嚴肅性，促使推薦者認真負責地履行職責，真正從源頭上抵制選人過程中的不正之風，在干部工作中落實正確政績觀。