論實踐科學發展觀面對的制度轉變挑戰

導語：論實踐科學發展觀面對的制度轉變挑戰一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要科學發展觀的提出標志著中國從速度型發展模式向規制型發展模式的轉型。速度型發展模式在政策目標、損益分布、社會心理和績效評價等各個方面形成了強大的制度慣性，因此，規制型發展模式需要扭轉上述制度慣性，避免政策扭曲。本文提出要從行政管理體制、中央地方關系、公務員激勵機制、公共決策機制和社會道德體系的角度建立適應規制型發展模式的新型制度安排。

關鍵詞科學發展觀;速度型發展;規制型發展;制度慣性;政策扭曲

一、引言

2003年中國新一代領導人提出了科學發展觀的理念，標志著中國發展階段從速度型發展向規制型發展的重要轉折。速度型發展最重要的特點是以經濟持續高速增長作為發展的主要目標。在這個階段，盡管其他目標也會得到兼顧，但經濟高速增長是明確排在首位的政策目標。很多國家在發展過程中都經歷過這個階段，中國也不例外。規制型發展的特點是政策目標多元化和均衡化，為此，對經濟和社會的全面規制就成為了題中應有之義。規制型發展模式中除了經濟增長的速度以外，增長的方式和增長的質量、與經濟發展相對應的社會發展等都成為政策目標的重要考慮。科學發展觀的要義——以人為本，實現全面、協調、可持續發展——清楚地提出了一個多樣化的政策目標集，表明規制型發展模式的來臨。

為了實現各種政策目標的協調，規制型發展必須進行新的制度轉軌，以保證對經濟和社會活動加強引導和規制。中國過去30年經濟高速增長，核心動力來自計劃經濟體制向市場經濟體制的制度轉軌。而未來中國能否成功實現從速度型發展到規制型發展的轉型，很大程度上取決于相應的制度轉軌能否成功。從一方面看，我們當前的轉軌條件遠遠好于30年前。現階段國家開放程度和社會財富積累都與30年前瀕臨崩潰的國家經濟不能同日而語。但從另外一個角度看，恰恰是30年前中國的社會動亂和經濟停滯讓黨和政府、中國人民看到了“以階級斗爭為綱”的災難性后果，看到了計劃經濟體制的種種沉疴，激發了推動改革開放和體制轉軌的巨大動力。時至今日，改革開放的成功已經形成了新的體制慣性，并產生了各種依附于這些體制慣性的既得利益集團。這種體制慣性很可能成為進一步深化改革，向規制型發展模式轉型的巨大阻礙。如果對于這種體制慣性沒有清醒的認識，并給予充分重視和深入研究，我們向規制型發展模式的轉型必然會舉步維艱。未來中國從速度型發展向規制型發展的轉型過程中究竟會面臨哪些體制慣性的挑戰?下文筆者進行了初步的分析，希望能夠引起更多的關注與思考。

二、制度慣性與政策扭曲

首先，從政策目標來看，速度型發展以經濟增長速度為優先目標，而規制型發展則以社會經濟的多元均衡目標為特征。速度型發展強調經濟增長速度，這種明確的指導思想使得公共政策制定的過程相對簡單，決策更加迅速，執行考核更加有力。但是規制型發展則要求統籌考慮經濟發展和社會發展的多元目標，統籌考慮經濟發展與自然環境資源的保護，統籌考慮區域協調發展等。多元化的政策目標使得政策目標排序困難，政策過程相對更加復雜，因此對公共政策制定體系和決策機制提出嚴峻考驗。

第二是社會參與各方的損益情況。要保證社會公正，就必須在公共政策制定過程中充分考慮社會各方的收益和損失。速度型發展的過程很大程度上也是計劃經濟向市場經濟轉軌的過程，這一過程總體而言是帕累托改進的，絕大多數人都不同程度獲得收益。不僅如此，通過增量調整和政策補償的方式，一部分獲益較少或利益受損者的境遇也能夠得到改善。因此，速度型發展所面臨的改革阻力較小。但在規制型發展過程中，公共政策給社會各方帶來的損益情況則帶有不確定性。即使是改善總體社會福利的公共政策，也有可能使某些社會群體的利益受損。另外，中國經濟轉軌過程中已經形成了一些利益集團。體制變遷將打破現有利益格局，給既得利益集團的收益帶來較大的不確定性。利益受損的社會群體及利益受到威脅的集團往往成為改革的強大阻力。因此，在規制型發展過程中，很多政策的制定和執行都要面臨各種各樣的障礙。

第三是損益的時間分布。總體而言，速度型發展中相關參與主體的收益是當期兌現的直接收益，而成本則往往是未來支付的延期成本。最典型的例子是經濟發展過程中的環境污染問題。在以往的速度型發展過程中，各地政府大干快上，重點關注GDP、就業和地方財政增長，而對于環境污染的治理則采取回避和拖延的態度。直至今日，環境污染觸目驚心，政府才不得不正面以對。這也正是規制型發展過程中所面臨的挑戰。因此，在規制型發展中，政府面臨很多速度型發展積累下來的問題，往往需要進行大量的當期的直接投入，而其收益是長遠未來的，損益的時間分布恰恰與速度型發展相反。

第四是損益在個體與社會之間的分布。總體而言，速度型發展使得所有參與主體直接獲益，收益是個體的、私有的;而成本則往往是社會的、公共的。例如一些地方小煤窯小礦山的亂采濫挖對國家自然資源造成巨大損害和浪費，但卻屢禁不止，其原因就是很多個人只看到眼前的個體的利益，而對于國家和社會所遭受的重大損失置之不顧。規制型發展就是要逆轉這種情況，重點投入和維護社會的公共資源，其收益很難從個體角度衡量。例如對生態環境的保護和修復，其收益是全社會和全人類的，但其成本卻需要各地政府和社會個體來承擔。

第五是中央政策傳達到地方的效應。中央和地方關系對于中國這樣一個泱泱大國而言歷來十分重要。中國是一個單一制的國家，中央政府的政策對地方政府的行為有重要作用。在速度型發展時，中央政府制定了經濟發展的鼓勵性政策，這些政策到地方上往往得到進一步的放大和創新。地方政府之間在投資環境、優惠政策、政府服務等方面相互競爭，加快經濟發展。但在規制型發展過程中，中央政府制定的往往是經濟社會均衡發展的約束性政策。這些政策到地方后往往是被衰減和扭曲。由于缺乏監督和管制，地方政府盡可能縮小約束性政策的適用范圍，弱化政策影響。一些西方國家在發展中也面臨同樣問題，并稱之為“競次”(racetothebottom)，意即地方政府面對環境保護等約束性政策時都盡可能減少管制，以吸引外地投資和鼓勵本地企業發展，如同“水向低處流”的道理一樣，只要勉強不超過中央政策設定的底線就可以，所以叫做“競次”。

第六是損益的“心理貼現率”。所謂心理貼現率就是未來收益在當期的心理滿足程度。在速度型發展過程中，政府和社會都急于求成，收益盡可能當期獲得，也就是心理貼現率很高，哪怕未來兩三年之后的收益在當前看來都覺得沒有意義。相對來講，規制型發展是跨期的持續均衡發展，需要為未來的長遠利益和整體利益進行長期投入，因而心理貼現率相對較低，反映經濟社會發展的合理步伐。心理貼現率從公共管理的角度看非常重要。一個社會的心理貼現率過高，導致社會浮躁情緒彌漫，發展急于求成;而相對合理的心理貼現率則為政府提供了穩妥深化改革的社會環境。

最后是政策績效的評價。速度型發展以經濟增長為優先的政策目標，經濟績效相對比較容易評估，如通過GDP增長率、地方財政狀況等指標來評估。但是，規制型發展的政策目標多元化，特別是一些增長方式和質量、社會與環境方面的政策績效難以當期兌現或者量化，因而給政策績效評價帶來困難。

總之，在過去三十多年的速度型發展過程中，包括政策目標、損益分布、心理貼現、績效評價等方面的制度安排已經形成了很大的慣性。在這樣的制度慣性下，規制型發展政策不可避免地會被扭曲和變異。為了實現科學發展觀提出的目標，最關鍵的問題是怎樣建立一個適應規制型發展的新制度。如何才能扭轉原有的制度慣性，建立新的制度安排?以下幾個方面恐怕是需要我們重點關注的內容。

三、改革公共治理體系，消除制度慣性與政策扭曲

首先是改革中國的行政管理體制，建立職權均衡、監管獨立的規制型政府。在速度型發展過程中，中國其實已經形成了政府不同部門之間位勢和職權的落差，政府部門的實際權力某種程度上取決于其所分配的資源多寡或重要性。同級政府部門中，與經濟發展密切相關的部門位勢較高，權力較大。相對來講，那些跟經濟與社會規制相關的部門則位勢較低，權力較小。規制型發展對后者的職能發揮提出了更高的要求，如何提升規制部門的行政級別、擴充其人力及預算，增強其行政能力，是行政管理體制改革的重要方向。同時，要想真正建立一個規制型發展的治理模式，還需要從法律上明確各類監管機構的獨立性，在體系設置方面充分考慮垂直管理和業務指導，根據特定監管事務的內在特性作決定。

其次是理順中央地方關系，重新明確各級政府之間的權責分布和協調體系。在速度型發展模式下，中央和地方財政盡管都有了相當大的增長，但中央與地方的資源不區分、責任不匹配的現象非常嚴重。“中央請客、地方買單”，中央政府提出政策要求，但沒有給地方政府相關的資源，這也是我們轉型時期面臨的問題。因此，在規制型發展模式中，中央與地方政府應達成權責一致、激勵相容的體系。同時還需重新理順地方政府之間的競爭和協調關系。速度型發展模式下，地方政府間競爭促進政策創新和收益增加，而在規制型發展模式下，各地政府需要對經濟活動的負外部性進行規制，導致地方政府的“競優”變成“競次”，比賽誰的規制最差最寬松。因此，規制型發展模式需要明確界定不同行政區域之間的共有資源和外部性的產權，例如跨界的河流、環境污染等，并在產權界定清晰的情況下建立相應的管理體制。

第三是制定與規制型發展相適應的公務員激勵機制。在速度型發展的時候經濟發展與官員職位升遷密切相關。由于經濟速度指標、財政指標等自下而上的考核成為官員升遷的關鍵因素，于是各地發明出種種聰明的方式來計算指標，從而形成地方官員激勵機制。在轉型時期，我國采用一種自上而下的問責制，如增加更多的指標，增加更多一票否決的內容，用于實現節能減排、減少安全事故等非經濟增長類政策目標。這些手段在短時期內可能給官員增加壓力，但從長遠來說仍然無法解決根本問題。因此，我們必須考慮建立自上而下和自下而上結合的責任體系，績效考核不僅要反映地區差異和發展階段差異，而且還要區分領導責任、行政責任、道德責任和法律責任，尤其要改變把職位升遷作為唯一激勵機制的做法，避免政策執行和績效評價的扭曲。

第四是建立科學民主的決策機制。速度型發展的決策機制主要是由行政精英主導決策過程，轉型過程中已經出現了一些柔性的決策機制，如專家咨詢、政策分析、聽證會等。但這些做法仍有很大隨意性和局限性;而公眾和媒體的無序參與、利益集團的不當影響，其實也對決策產生了很大影響。在規制型發展模式中，應當根據不同的情況、不同的決策類型采用不同的決策機制，開拓不同群體公平表達其利益和價值傾向的渠道，并在有不同意見的時候，建立各方參與的民主決策機制。

第五是重建社會道德體系。在速度型發展過程中，實用主義的政策導向使得我們注重個人權益和利益的張揚，以至于一些個人收益很小、同時社會成本很大的事情層出不窮，而個人成本哪怕很小、同時社會收益很大的事情卻很難推行。在向規制型發展模式轉型的過程中，我們應建立外在的規則，然后使之內化為社會行為準則和道德規范，而僅僅依靠簡單的社會教育可能收效甚微。

總之，從速度型發展模式向規制型發展模式的轉型，實際也是政府行政體制的重大轉變和公共治理體系的全面轉型。如果說，中國速度型發展成功的制度因素是形成了各方利益相容的激勵機制，那么中國規制型發展更需要重建一個不僅僅是當今各方利益均衡的規制體系，而且也是一個當今和長遠利益均衡、個體和全民利益均衡的規制體系。我們相信，在黨和政府的堅強領導下，有中國改革開放30多年來積累的成功經驗和教訓作為借鑒，中國能夠成功地實現這一重大的制度轉型，為中華民族的振興和國際社會的共同發展奠定基礎。