“全面從嚴治黨”戰略體系思考

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一、“治黨”與“管黨”:結構、邏輯與側重點分析

自政黨政治產生以來，政黨治理逐漸成為全球性命題。法國政治學家莫里斯•迪韋爾熱(MauriceDuverger)把世界政黨分為三種描述性的類別，即“群眾型”、“干部型”和“信徒型”?！叭罕娦汀闭h的主要特征是大眾性、開放式，盡可能多地招收成員，西方政黨多屬此類;“干部型”政黨的主要特征是“從積極的政治活動精英人物中選拔成員”和“高度的組織性”，例如中國共產黨、印度國大黨;“信徒型”政黨的主要特征是“組織結構是圍繞一個領袖來安排”，例如希特勒納粹黨。顯然，“干部型”政黨客觀上具有更強健的政黨治理和“從嚴治黨”的客觀需求。正如亨廷頓指出的，“一個國家政治穩定的先決條件，與在現代化過程中產生出來的政黨制度的質量有關?！备母镩_放以來，中國共產黨在實踐中形成并不斷完善的“黨要管黨”→“從嚴治黨”→“全面從嚴治黨”的理念與路向，在世界政黨文化中獨樹一幟，體現了作為馬克思主義政黨的中國共產黨的高度組織性和先進性，也體現了中國政黨治理的特色與取向。中國共產黨的建設遵循了“黨要管黨”→“從嚴治黨”→“全面從嚴治黨”(“四個全面”戰略布局之一)這樣循序漸進、不斷演進的邏輯過程?！包h要管黨”和“從嚴治黨”是一個關聯性很強的整體結構:前者是后者的發端和“之前形態”，后者是對前者的拓展、深化和推進;在內涵側重點上，前者注重治理突出問題，后者注重治理更長遠的思想、作風、制度性問題;前者是一種“問題性”治理，后者是一種“結構性”治理。具體而言，“管黨”的主體是黨的高層和各級黨組織，客體是黨員和黨的干部(例如，鄧小平提出“管好黨，主要是管好黨員和干部”;黨的十六大報告指出，要“重點加強對領導干部特別是主要領導干部的監督”)?！肮茳h”采取的主要方式是運用組織化手段，通過對重點問題進行“手術式”、“定點式”的整治，并通過大面積思想教育活動等方式來推進?！肮茳h”的主要特征表現為階段性、動態性、管控性及重點整治性。與之相對應的是，“治黨”的主體涵蓋的范圍更大，包括黨的組織體系、各派、人民群眾、社會團體等，都構成了主體的不同部分。“治黨”的客體則不僅包括黨員和領導干部，還包括廣大的基層黨員，治理內容上也涉及黨的思想、黨內制度、組織體制變革創新等深層次方面，體現出“治本”的要求。就“治黨”的方式而言，主要是運用各種社會化手段和黨內外相結合的方法，通過制度化、機制性方式來推進從嚴治黨。與“管黨”不同，“治黨”具有整體性、穩態性、長期性、全面治理性的特征。可以看到，從治理主客體看，“管黨”主要依托黨的組織體系進行自上而下的管理;“治黨”更像是一種多維“平行四邊形”的治理過程，在參與主體上除了黨的領導機構外，還將廣大基層黨員納入其中，同時也有派和人民群眾的參與，更加具有長遠性和可持續性。從治理層級看，“治黨”的要求比“管黨”更加嚴格，內容更加豐富，方式、方法更加多樣，而且更趨向于制度化、體制性結構治理。從治理方式看，“管黨”主要是“做減法”的治理模式，即以消除黨內特定不良消極現象為目標，如清理“三種人”，整治腐敗，反對形式主義、官僚主義等;“治黨”則在此基礎上更加注重增強黨的肌體、機能和功能，更加注重黨組織體制、機制上的完善，是一種“做加法”的功能建設。毫無疑問，“治黨”與“管黨”是黨的建設的一個整體，但二者在整體中又有區別:“治黨”是“管黨”的升級版，“全面從嚴治黨”又是“從嚴治黨”的深化版、拓展版，擁有更高標準、更全面的政黨治理預期?！包h要管黨”→“從嚴治黨”→“全面從嚴治黨”構成了新時期中國共產黨的建設新的偉大工程。

二、構筑面向新時代的“全面從嚴治黨”戰略體系的幾點思考

從歷史淵源考察，運動可謂中國共產黨“從嚴治黨”的開端。1939年，在《〈共產黨人〉發刊詞》中，第一次把黨的建設稱為“偉大的工程”。1994年9月28日，黨的十四屆四中全會首次提出“黨的建設新的偉大工程”。2002年，在黨的十六大報告中提出“全面推進黨的建設新的偉大工程”的總目標和總要求。黨的十六屆六中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，是全面推進黨的建設新的偉大工程的綱領性文件，提出要以加強黨的執政能力建設為重點，全面推進黨的建設新的偉大工程。今天，黨的建設新的偉大工程就是推進“全面從嚴治黨”的工程，它蘊含了新目標、新內容、新考驗、新要求，是對世界政黨治理的新貢獻。“全面從嚴治黨”中的“全面”包括了政黨治理的各個方面，如價值、制度、體制、能力、紀律、廉政等;所謂“從嚴”不僅是態度之“嚴”、處置之“嚴”，更是規制、體制、機制之嚴，這是“全面從嚴治黨”的題中之意。這就要求我們在“黨要管黨”的基礎上，構建面向新時代的“全面從嚴治黨”戰略體系。構筑全面“從嚴治黨戰略”體系是廣義上國家治理體系與治理能力現代化的重要構成部分，也是實現政黨現代化的生命力所在。從黨承擔的歷史任務和面臨的執政與領導的創新命題看，戰略規劃、目標設定、組織體系、體制安排、制度設計、政策創制、方法程序等構成了這一戰略體系的主要內容。同時，在思想方法層面，構筑面向新時代的“全面從嚴治黨”戰略體系應深入研究和把握好以下幾個關系:(一)處理好“技術性”治黨與“思想性”治黨的關系政治價值是政黨的靈魂。所謂“思想性”治黨，就是依據黨的基本原則和價值體系，通過凸現思想建設這一主線來統攝黨的建設與治理的價值主導形態;所謂“技術性”治黨，是指具有過程性、程序性、隨機性和應用主義的治理形態?，F代政黨理論中關于政黨互動模式的“三分框架”理論將政黨分為“原則性政黨”(partyofprinciple)、“綱領性政黨”(programmaticparty)以及“權宜之計的政黨”(expedientialparty)三種形態?！霸瓌t性政黨”是指那些目的在于推動和最終實現一套原則或意識形態的政黨，它們所倡導的政策抉擇或采用的政治行動都是為了實現包含在那些原則或意識形態里的價值。思想理念領先是“原則性政黨”的特質之一。黨的十八大以來，黨先后開展了黨的群眾路線教育實踐活動、“三嚴三實”專題教育活動和“兩學一做”學習教育活動，思想性治黨取得良好成效，也積累了一些經驗。推進“全面從嚴治黨”，就一定要按照的要求，處理好技術性治黨與思想性治黨的內在關系，既要注重治黨的技術過程，更要注重理想、信念和價值系統的強化，而且要避免出現學習教育短期化的現象。思想價值是干部隊伍建設也是整個政黨建設的靈魂。注重政治理念領先，尤其要注重夯實黨的思想基礎、提升政治價值的凝聚力來推進政黨治理的現代化。(二)處理好“倫理性”治黨與“制度化”治黨的關系全面從嚴治黨也涉及“法治”與“人治”的問題。全面從嚴治黨的精髓在于實現“制度從嚴”，最根本的目的是實現提出的“全方位扎緊制度籠子，更多用制度治黨、管權、治吏”這一要求。黨的十八大以來，“制度化”治黨日益成為共識。黨的十八屆四中全會提出了一系列制度安排，包括建立法律顧問制度，完善黨政部門依法決策機制，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，建立領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度，建立法治建設成效考核制度等。黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，對黨內政治生活進一步作出制度性規范和“濫權必追責的制度安排”，顯示出強有力的制度理性導向。處理好制度化治黨與倫理性治黨的關系，首先要強化“制度理性”，從習慣于“說道理”、訴諸道德轉向運用法治規制的力量來推進黨內治理，實現黨內治理創新。其次要按照十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中關于“依據黨內法規管黨治黨”和“既要求黨依據憲法法律治國理政，也要求黨依據黨內法規管黨治黨”的要求，把治黨全過程納入規制的軌道，防止和治理三種常見的情形，即“規則缺失”(制度漏洞)、“規則無效”(制度質量低劣)和“規則頻變”(規則變異幅度過大)。最后，要把全體黨員特別是“關鍵少數”的黨員領導干部納入法治管理，使他們既熟悉和善于進行制度化治理，又受制于制度化治理，使“黨的各級組織和領導干部必須在憲法法律范圍內活動，決不能以言代法、以權壓法、徇私枉法”。(三)處理好“問題式”治黨與“結構性”治黨的關系“問題式治理”是“定點”清除、消除特定問題的政黨治理形態;“結構性治理”則是立足整體，注重長遠性地解決體制性、制度性、樞紐性問題的政黨治理形態。注重“存量”問題的解決和特定問題的治理是非常必要的，但“全面從嚴治黨”，根本上是要整體地而不是個別地、系統地而不是孤立地、長遠地而不是短期地、平穩地而不是突擊地強健黨的肌體功能，從而提升黨的整體戰斗力。黨的十八大以來，國內形成了懲治腐敗的高壓態勢，懲治腐敗成為中國公共生活的熱點。歷史經驗表明，遏制腐敗、建設廉潔政治的根本出路在于實現制度化、法治化，通過科學的制度設計和體制安排走向規制治理的常態化。黨的十八屆三中全會在反對腐敗問題上的一大重要貢獻就是，改革完善了紀檢監察體制、強化了上級紀委對下級紀委的領導?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》明確表示，“查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告”;“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。這一“結構性”變革，大大強化了地方紀委的體制功能，提升了反腐敗效率。從體制結構原理看，如在此基礎上進一步建構紀檢監察的“直線體制”，即由中央和地方“雙重”管理體制轉為中央直屬的“垂直體制”，將會更好地提升反腐敗的效率。列寧生前曾構想建立直線式的反腐敗體制，由于他過早去世，這一構想未能付諸實施。目前，北京市、山西省、浙江省正在開展的監察委員會試點，即是“結構性治理”的一種有益嘗試。三地人民政府的監察廳(局)、預防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的相關職能整合至監察委員會。監察委員會由省(市)人民代表大會選舉產生。黨的紀律檢查委員會、監察委員會合署辦公，并建立監察委員會與司法機關的協調銜接機制。這一體制性探索有利于提升監察職能的獨立性，解決監察系統長期存在的一些體制性難題。“全面從嚴治黨”要超越“治表”而注重結構優化性的“治本”，即通過行政結構、體制結構、制度結構、運行結構的完善來推進政黨治理現代化進程。注重結構性全面從嚴治黨，不僅有利于解決各種突出的“存量問題”，還能通過結構性優化，消除和減少各種突出問題產生的根源，具有更高更長遠的治理效能。(四)處理好“科層式”治黨與“參與式”治黨的關系“科層制”理論由德國社會學家馬克斯•韋伯(MaxWeber)提出?！翱茖邮街卫怼笔腔趥鹘y的組織模式和運行機制，通過層級化、官僚化、專門化自上而下、一級對一級負責方式的管理?！翱茖邮街卫怼标P心的是組織運行效率，包括組織間的溝通效率、任務設計、工作下達等?！翱茖邮健闭h治理模式主要以上級機構布置任務、下級組織執行、逐級負責、完成指定任務為基本特征，相對于更為傳統的低規制、低程序、低效率的方式，科層式管理是一種歷史性進步。然而，新時期的政黨治理除了要發揮好科層式治理的長處外，還要注重推行“參與式治理”?！皡⑴c式”政黨治理是以基層黨員和人民群眾廣泛參與、上下互動、黨內外聯動并形成良好的黨內民主、強健的民主監督機制的政黨治理形態。正如亨廷頓在談到政黨的政治參與功能時論述的:“政黨及政黨體系的穩定和強大，取決于其制度化水平和政治參與水平?！痹谝欢ǔ潭壬希h治理現代化取決于基層和社會的參與程度?！叭鎻膰乐吸h”本質上是一種黨內外“集體行動”，它是一個開放式體系和過程?！皡⑴c式”政黨治理有利于將政黨治理從單一視角拓展到多維視角，從單一監督主體拓展到多維監督主體。只有最大限度地吸納廣大基層黨員參與，充分擴展黨內民主，同時吸納更多黨外人士和社會力量參與進來，黨的治理才有源源不斷的動力。因此，要通過更加多元的方式，組織更多基層黨員和社會力量參與到黨的建設新的偉大工程中來。(五)處理好“重點式”治黨與“常態化”治黨的關系中國共產黨歷史上先后開展過四次大規模整風運動，解決了很多突出問題。通過集中運動的辦法對黨的紀律作風問題進行整治十分必要，但同時要防止以“運動思維”來主導黨內治理。1962年2月6日，鄧小平在“七千人大會”上的講話中指出，“這幾年我們搞了許多大運動，差不多是把大運動當作我們群眾路線的唯一的形式，天天運動，這是不好的。”同年7月，鄧小平在接見出席共青團中央三屆七中全會的全體代表講話中談道:“我們運動太多，統統是運動，而且統統是全國性的，看來這是搞不通的?！痹诟母镩_放整個過程中，鄧小平多次強調“不搞運動”。2008年12月18日，在紀念十一屆三中全會30周年大會上，在講話中強調“不動搖、不懈怠、不折騰”，引起全黨強烈反響。從運動到“全面從嚴治黨”，我們黨取得了諸多成就，也走了一些彎路，其中一條重要經驗就是“不搞政治運動”，而“靠改革和制度建設”進行政黨治理。1956年11月15日，在黨的八屆二中全會上的講話中指出:“以后凡是人民內部的事情，黨內的事情，都要用整風的方法，用批評和自我批評的方法來解決，而不是用武力來解決?！庇谜L的辦法而不是武力的辦法來解決黨內問題，是一種進步;通過常態的辦法而不是以運動的辦法來推進黨內治理，更是一種進步，也是中國政黨治理對世界政黨治理的新貢獻。實現政黨治理現代化關鍵在于要從重點式、運動式的“暫態”治理走向制度化的“常態”治理。通過不搞運動的辦法來深化國家治理和政黨治理，成為一條相當重要的歷史經驗。一個國家、一個政黨、一種制度的政治效能，表現在政治體系在解決重大事件和為使人口中占支配地位的部分獲得滿意和以此盡量減少對體系本身的挑戰時所體現出的能力;而其成熟程度，則很大程度表現在能否實現“常態”治理上。中國提出，到2020年實現“各方面制度更加成熟、更加定型”的目標，包含了黨的建設和政黨治理制度的“更加成熟、更加定型”。推進“全面從嚴治黨”，構筑面向新時代的治黨戰略體系，要進一步處理好“暫態手段”與“常態治理”的關系、治標與治本的關系，進一步探索不搞政治運動而通過常態式的新型治理的新路，來實現有效的現代政黨治理，實現政黨治理效益最大化。(六)處理好“經驗式”治黨與“創新式”治黨的關系黨的建設新的偉大工程———這個“新”不僅指面臨的形勢新、任務新、挑戰新，更指治黨的思維思路、方式方法、手段途徑、技術環節都應推陳出新。黨的十七大提出了“以改革創新精神全面推進黨的建設新的偉大工程”的要求，但就整體狀況看，黨的建設和治理較多還是按照傳統的經驗和方式，老辦法、老套路多，新東西較少。但是，傳統的套路方法和經驗式治理已不能適應新形勢、滿足新需求，亟須實現“創新式”的黨內治理。經濟學家熊彼特說過，創新是指把一種新的生產要素和生產條件的“新組合”引入生產體系。同樣，政黨治理的創新實際上也是把諸多治理要素的“新組合”引入治理體系和黨的建設體系。創新治理的本質，是突破傳統的定格和模式，采用新的綜合元素優化黨的建設和治理。創新是黨的建設的生命力所在。“墨守成規的政治風格，在被認為對實現一個政治體制長期有效性相當重要的適應能力上，會產生機能障礙。”一個民族要想走在時代前列，一刻也不能沒有創新思維;同樣，一個政黨要走在民族和時代的前列，也一刻不能沒有創新思維。當前，中國共產黨所處的歷史方位和面臨的實際境遇都發生了深刻的變化，只有深刻體悟這種新變化，以寬闊的胸懷、開闊的視野開拓新境界，黨的建設和治理才能實現進一步發展，“全面從嚴治黨”新的偉大工程的才能實現新的跨越。

作者:秦德君 李坤曉