政府內(nèi)源融資

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一、中國政府內(nèi)源融資規(guī)模有多大：稅收快速增長剖析

改革開放以來，中國政府并沒有實施明確的“增稅”政策，只是對稅制進行過局部性調(diào)整。在不同經(jīng)濟發(fā)展階段，根據(jù)實際情況開征或停止征收某些小稅種。1994年新稅制規(guī)范了增值稅的內(nèi)容、計稅依據(jù)和標準，這不屬于增稅，而是對原流轉(zhuǎn)稅稅種的調(diào)整。1997年稅收增長出現(xiàn)良好勢頭，國務(wù)院據(jù)此向稅務(wù)系統(tǒng)下達了1998年稅收增收1000億元的任務(wù)。在外部需求下降的經(jīng)濟增長速度減緩的背景下，稅務(wù)系統(tǒng)勉強完成了任務(wù)。1999年和2000年稅務(wù)系統(tǒng)繼續(xù)加強征管，同時由于開征了利息稅，以及證券市場從1999年5月開始進入空前的繁榮時期，交易規(guī)模大增，使證券交易印花稅快速增長，所以這兩年稅收增長幅度超過了1998年。加強征管的做法導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)稅收“寅吃卯糧”現(xiàn)象，征了“過頭稅”，也有些地方出現(xiàn)“稅收貯藏”，為以后年度完成指標做準備。

那么，稅收的正常增長應(yīng)該怎樣評判呢？稅收是政府參與國民收入分配的主要手段，稅收增長的基礎(chǔ)是經(jīng)濟增長。稅收增長與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系可以用彈性系數(shù)來描述。如果稅收可以完全征管，不存在流失的前提下，稅收彈性系數(shù)的大小主要取決于稅制結(jié)構(gòu)。如果一個國家實行的是以累進所得稅為主體的稅制，那么，稅收彈性系數(shù)一般會大于1，稅收增長快于經(jīng)濟增長是正常的。如果一個國家實行的是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制，稅收的彈性系數(shù)一般不會大于1，稅收增長等于或略高于經(jīng)濟增長是正常的。中國的稅制結(jié)構(gòu)屬于后一種，稅收彈性系數(shù)應(yīng)該在1左右。從實際情況看，1979年—2001年中國稅收名義增長速度為15.31%，稅收的名義增長速度為15.84%，平均彈性系數(shù)為1.035。近10年的情況也是如此，1991年—2001年GDP的名義增長速度是16.11%，稅收的名義增長速度為16.61%，稅收彈性系數(shù)為1.031。1997年以來，稅收增長速度大大超過了GDP的名義增長速度，平均彈性系數(shù)達到2.41。如果考慮近年來證券市場交易規(guī)模擴大，居民儲蓄存款增長較快，使印花稅、利息稅增加較多的因素，稅收對經(jīng)濟增長的彈性系數(shù)應(yīng)高于1.035。運用移動平均法剔除隨機干擾因素后，本文測算出1997年—2001年稅收的彈性系數(shù)為1.48。稅收彈性系數(shù)1.48可以作為判斷政府是否實施增稅融資的標準。研究表明，最近5年中國政府加強征管帶來的稅收增長占稅收年度增長的比重在25%-54%之間（見表1）。

二、政府增稅內(nèi)源融資規(guī)模的經(jīng)濟約束

政府依靠增加稅收的內(nèi)源融資途徑受到經(jīng)濟增長的約束是比較強的，這可以從稅收與經(jīng)濟增長之間的關(guān)系角度分析。一般認為，稅收具有負的經(jīng)濟增長效應(yīng)，政府做出增加稅收的決策時必須謹慎。不過，增加稅收的負效應(yīng)是從私人部門經(jīng)濟出發(fā)的，稅收強制分配國民收入，使私人部門可支配收入減少，降低了私人投資的積極性（負激勵效應(yīng)），從而影響經(jīng)濟增長。而政府通過稅收收入來維持公共部門的運轉(zhuǎn)，在政府支出中，購買性支出對經(jīng)濟增長會產(chǎn)生直接的推動作用，如政府消費和政府投資；轉(zhuǎn)移性支出雖然不能直接形成政府部門的消費或投資，但是能形成私人部門的收入，從而影響社會總需求，對社會經(jīng)濟發(fā)展能夠起到穩(wěn)定作用。因此，政府支出對經(jīng)濟增長的正效應(yīng)有可能抵消稅收對私人部門的負效應(yīng)，對經(jīng)濟增長的凈效應(yīng)有可能出現(xiàn)正的情況。

從實證角度研究的得出的結(jié)論也存在兩種情況。國外學(xué)者，如Peden(1991)、Sculley(1995)等通過經(jīng)驗分析得出經(jīng)濟增長與稅收是負相關(guān)關(guān)系；而Garrison&lee(1992)研究得出平均稅率、邊際稅率對經(jīng)濟增長沒有影響。國內(nèi)學(xué)者馬拴友(2001)通過對我國1985年—1999年稅收、政府支出與GDP的回歸分析得出：稅收每增加1元，就會使GDP減少2.4元，而政府購買性支出增長1%，會促進GDP增長0.36%。按照馬拴友的推算標準，2000年稅收比上年增加1898.93億元，使GDP減少4557.43億元，而政府購買性支出增加935.6億元，比上年實際增長9.69%。將增加的購買性支出的資金看作是全部來自稅收增長，那么，政府購買性支出可以帶動GDP實際增長3.49%，名義增長4.39%，換算成絕對數(shù)為3602.76億元。政府通過增加稅收與增加購買性支出對經(jīng)濟增長的凈效應(yīng)是使GDP減少954.67億元，也就是使2000年經(jīng)濟名義增長速度下降1.16%，實際增長速度下降0.26%。

當然，政府支出對GDP增長的促進作用也不是穩(wěn)定的，政府支出占GDP的比重達到一定水平后，對經(jīng)濟增長的作用就會減弱。Peden(1991)測算了美國1929年—1986年的經(jīng)濟生產(chǎn)率與政府支出的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)政府支出占GDP的比重達到17%前促進生產(chǎn)率提升，大于17%后反而會降低生產(chǎn)率。如果政府預(yù)算是平衡的，那么，財政收入占GDP比重（即宏觀稅率）不超過17%，對經(jīng)濟影響是積極的。

中國的情況是當政府預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)基本平衡時，廣義宏觀稅負介于14%-24%之間經(jīng)濟是可以承受的，但由于政府預(yù)算在絕大多數(shù)年份是赤字，所以對應(yīng)的宏觀稅負為22.9%，宏觀稅負低于22.9%時，稅收對經(jīng)濟增長的負效應(yīng)小于政府支出對經(jīng)濟增長的正效應(yīng)。中國GDP增長對稅收融資的總量約束基本上是宏觀稅率不超過22.9%為宜，但也不能太低。宏觀稅負與政府支出占GDP比重的差不應(yīng)超過3個百分點，否則會影響政府支出水平。

三、政府境稅內(nèi)源融資結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟約束

除了總量約束外，政府增加稅收的結(jié)構(gòu)也受到經(jīng)濟增長的約束，不同性質(zhì)的稅種受到的經(jīng)濟約束程度是有差異的。按照征稅對經(jīng)濟增長要素的影響，可以將稅種劃分為三類：資本收入稅類、勞動所得稅類和消費支出稅類。目前我國開征的稅種當中屬于資本收入稅類的稅種有企業(yè)所得稅、耕地占用稅、土地使用稅和土地增值稅、印花稅、房產(chǎn)稅、契稅、車船稅、資源稅、城建稅以及資本性的流轉(zhuǎn)稅；屬于勞動所得稅類的稅種有個人所得稅和農(nóng)牧業(yè)稅，另外社會保障基金收入也屬于勞動稅類性質(zhì)的財政收入（目前還未納入預(yù)算管理，只進行財政專戶管理）；屬于消費支出稅類的稅種有筵席稅、屠宰稅、特產(chǎn)稅、流轉(zhuǎn)稅以及1994年前的鹽稅、集市稅和特別稅。這三類稅收的實際有效稅率是對各要素征稅總額分別與資本收入、勞動所得和最終消費的比率。資本征稅的有效稅率用Ktar表示，勞動征稅的有效稅率用Ltar表示，消費支出征稅的有效稅率用Ctar表示。

經(jīng)濟增長決定因素主要是投資、勞動投入和全

要素（含技術(shù)進步等）的貢獻。另外，經(jīng)濟開放度、貨幣和財政政策因素也影響經(jīng)濟增長。GDP增長與投資率(Invr)或資本形成率、勞動力供給增長率(Lo-br)和經(jīng)濟開放度(Openr)直接相關(guān)。貨幣供給因素可以從物價變動中反映出來，將通貨膨脹(Infr)納入經(jīng)濟增長決定模型中，經(jīng)濟增長速度采用名義增長率(Ngdpr)，這樣就可以建立起經(jīng)濟增長與各要素以及三種稅收之間的關(guān)系：

Ngdpr=β0+β1Invr+β2Openr+β3Lobr+β4Infr+β5Ktar+β6Ltar+β7Ctar

各變量的樣本數(shù)據(jù)見表2，本文采用最小二乘法對模型進行估算，結(jié)果如下：

Ngdpr=-1.693+0.142Invr+0.07Openr-0.399Lobr+1.118Infr-0.109Ktar-0.471Ltar+1.029Ctar

(-0.095)(0.317)(0.374)(-1.734)

(5.574)(-0.562)(-0.380)(0.967)

表2經(jīng)濟增長與稅收融資回歸數(shù)據(jù)單位：％

附圖

說明：GDP增長為名義增長率，投資率用資本形成率代替，開放度為貿(mào)易口徑，通貨膨脹是GDP平減指數(shù)的變化。1979-1984年資本稅收額中包括財政來自企業(yè)的收入以及能源交通和重點建設(shè)基金收入。

資料來源：1985-1999年的資本稅率、勞動稅率和消費稅費轉(zhuǎn)引自馬拴友(2001,P285、P288、P290)，其余年份由作者根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2002》有關(guān)數(shù)據(jù)推算。

說明：西方國家為1965-1991年平均的平均有效稅率，德國是指原西德。中國為1979-2000年的平均稅率。

資料來源：西方國家的數(shù)據(jù)引自mandozaRazin&Tesar(1994),MendozaMlesi-Ferretti&Asea(1997).中國的數(shù)據(jù)根據(jù)表1推算。

R=0.958,R2=0.917,Adi-R2=0.879,D.W.=1.704,F=23.78

從估算結(jié)果看，樣本數(shù)據(jù)的總體相關(guān)系數(shù)高達0.958，有91.7%名義GDP增長可以被解釋。統(tǒng)計檢驗中，除了T檢驗值稍差外，其他統(tǒng)計檢驗都可以接受，說明該估計參數(shù)的解釋功能較強，可信度較高。從表2中看，GDP增長與投資率、貿(mào)易衡量的開放度、通貨膨脹之間是正相關(guān)關(guān)系，其中，投資和通貨膨脹的作用比較大，與勞動力供給負相關(guān)似乎不符合經(jīng)濟增長原理，這可能與中國人口眾多，素質(zhì)較低有關(guān)，低素質(zhì)勞動力供給越多，越不利于提高經(jīng)濟效率。三種有效稅率與名義GDP的增長之間的相關(guān)性不同，對勞動征稅和對資本征稅與經(jīng)濟增長之間是負相關(guān)的，且對勞動征稅的負經(jīng)濟影響大，而對消費支出征稅的經(jīng)濟影響是正的。本文還測算了三種有效稅率分別與資本形成率、勞動力供給增長率和最終消費率之間的相關(guān)系數(shù)，資本有效稅率與資本形成率的相關(guān)系數(shù)為-0.633，勞動有效稅率與勞動力供給增長率的相關(guān)系數(shù)為-0.302，消費有效稅率與最終消費率之間的相關(guān)系數(shù)為0.886。表明，對資本征稅的經(jīng)濟約束度較強，資本有效稅率提高1個百分點，GDP增長下降0.1個百分點；對勞動所得征稅的經(jīng)濟約束度也相對較強，勞動有效稅率提高1個百分點，經(jīng)濟增長下降0.55個百分點；提高消費征稅的有效稅率不會抑制消費，因此消費征稅的經(jīng)濟約束度最弱。

通過增加消費稅類或提高消費稅率融資是有一定空間的。1999年消費征稅額占稅收總額的比重為31.7%，有效稅率為6.8%，與發(fā)達國家相比，略高于美國和日本的水平，但不及英國、加拿大的一半，法國的三分之一。以消費支出為稅基增加稅收是今后內(nèi)源融資的最主要政策選擇。盡管對勞動所得征稅的有效稅率很低，是最有潛力增稅的領(lǐng)域，但是，由于廣大居民的平均收入水平還不高，個人所得稅增長是一個自然發(fā)展過程，而不是靠調(diào)整稅率或稅基就可以實現(xiàn)大幅度增長的。農(nóng)村居民的農(nóng)牧業(yè)稅稅率不高，但除了農(nóng)牧業(yè)稅外還要負擔各種集體收費，實際負擔并不輕。最具潛力的社會保障基金收入由于社會保障制度還很不完善，將社保基金繳款改為社保稅收納入預(yù)算統(tǒng)一管理還需要一段時間。我國的特殊國情決定了目前社保收入只能專戶管理，專款專用，而不能作為統(tǒng)一的預(yù)算內(nèi)資金與其他支出調(diào)劑使用。可見，對勞動征稅融資空間非常有限。

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