國(guó)際反恐怖主義規(guī)范制度論文

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2001年9月11日，恐怖分子劫持民航飛機(jī)撞擊美國(guó)的世界貿(mào)易中心的兩座大樓，在美國(guó)首都華盛頓，白宮、五角大樓、國(guó)務(wù)院和國(guó)會(huì)山也相繼發(fā)生爆炸事件，整個(gè)美國(guó)處于極度的恐慌之中。隨后，10月初美國(guó)即以“打恐”為由，展開了對(duì)阿富汗塔利班的軍事行動(dòng)。美國(guó)的“9.11”事件讓世人目睹了當(dāng)代國(guó)際恐怖主義最xx的一幕，其踐踏人道主義與國(guó)際公認(rèn)的規(guī)范、準(zhǔn)則，漠視無辜民眾生命的殘酷手段是向全人類發(fā)起的挑戰(zhàn)，是對(duì)世界和平的破壞。所以，防止和打擊恐怖主義，已經(jīng)成為整個(gè)國(guó)際社會(huì)刻不容緩的任務(wù)。

一，恐怖主義的定義及其爭(zhēng)論

（一）各種關(guān)于恐怖主義的定義

由國(guó)際聯(lián)盟主持制訂的1937年《防止和懲處恐怖主義公約》是國(guó)際社會(huì)所制訂的第一個(gè)針對(duì)恐怖主義的專門公約。公約的第1條第2款將恐怖主義定義為：針對(duì)一個(gè)國(guó)家所進(jìn)行的犯罪行為；該行為意在或者是用來在某些特定人、某一部分人或公眾當(dāng)中制造恐怖。這是國(guó)際社會(huì)就如何定義恐怖主義所作的第一次嘗試。

此后，針對(duì)武裝沖突中所發(fā)生的恐怖主義活動(dòng)，1949年的日內(nèi)瓦4公約以及1977年針對(duì)公約的2個(gè)補(bǔ)充議定書從國(guó)際人道法的角度做出了規(guī)定。

在上述日內(nèi)瓦公約和議定書中，有兩個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)用于區(qū)分合法與非法的作戰(zhàn)手段因而與禁止恐怖主義有關(guān)。第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)與從事暴力行為的人員的身份有關(guān)：一方武裝力量的成員有權(quán)利直接參與敵對(duì)行動(dòng)。其他任何人都不具有這項(xiàng)權(quán)利，如果他們?nèi)匀辉V諸暴力，則違反了法律，他們的行為可能構(gòu)成恐怖主義。

另一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是由有關(guān)保護(hù)特定類型人員的規(guī)則和在武裝沖突中的作戰(zhàn)手段或方式的規(guī)則而來。為了合法，在武裝行動(dòng)中使用暴力必須尊重戰(zhàn)爭(zhēng)法所施加的限制。因此，即使是可以合法使用暴力的武裝力量的成員，如果違反戰(zhàn)爭(zhēng)法，也可能成為恐怖分子。

有關(guān)戰(zhàn)時(shí)平民保護(hù)的日內(nèi)瓦第4公約指出；任何受保護(hù)人員不應(yīng)因其未曾從事的違法行為受到懲罰。集體懲罰以及所有類似的凌辱或恐怖主義措施都是被禁止的。該公約第33條還禁止對(duì)受保護(hù)人員及其財(cái)產(chǎn)的劫奪或報(bào)復(fù)。第34條增加了：“禁止劫持人質(zhì)”。

作為對(duì)這些規(guī)定的改進(jìn)和補(bǔ)充，有關(guān)國(guó)際武裝沖突的1977年第一議定書在第51條第2款中規(guī)定：群體的平民以及單獨(dú)的平民不應(yīng)成為攻擊的對(duì)象。禁止主要目的是為了在平民中散布恐怖的行動(dòng)或暴力威脅。

冷戰(zhàn)期間，在兩個(gè)超級(jí)大國(guó)核威懾平衡的恐怖陰影中，特殊性的作戰(zhàn)手段，甚至包括恐怖主義對(duì)某些國(guó)家和準(zhǔn)國(guó)家組織（如民族解放運(yùn)動(dòng)組織）成為一個(gè)越來越具有吸引力的政策工具。這類工具成本低，相對(duì)而言風(fēng)險(xiǎn)也比較小，而就對(duì)削弱對(duì)方，滲透甚至控制對(duì)方而言，這些方法卻可能獲得很高的回報(bào)。而且，相比常規(guī)戰(zhàn)爭(zhēng)而言，這種方式在防止事態(tài)惡化方面，成本更低，風(fēng)險(xiǎn)更小。國(guó)家支持的國(guó)際恐怖主義對(duì)其背后的支持者而言，更具吸引力，因?yàn)檫@類活動(dòng)可以秘密進(jìn)行，如果被發(fā)覺了，有關(guān)的國(guó)家可以輕易的否認(rèn)可能存在的任何聯(lián)系。

但是，“恐怖主義”這一用語顯然被濫用了，許多國(guó)家的政府將“恐怖主義”一詞隨便用于譴責(zé)不僅是真正的恐怖主義，同時(shí)也用于他們不喜歡的合法的民族解放運(yùn)動(dòng)。正如Beres所言：“美國(guó)將任何針對(duì)親蘇政權(quán)的fzf武裝定性為合法的，不管fzf武裝在其fzf活動(dòng)中采用了什么手段。相反，任何針對(duì)親美政權(quán)的反叛活動(dòng)都被自動(dòng)的定性為恐怖主義。而蘇聯(lián)領(lǐng)導(dǎo)人則認(rèn)為美國(guó)在使用”恐怖主義“一詞誣蔑蘇聯(lián)所認(rèn)為的爭(zhēng)取民族自決和人權(quán)的合法運(yùn)動(dòng)。”

因此，是將非洲人國(guó)民大會(huì)或巴勒斯坦解放組織視為爭(zhēng)取民族自決民族的合法代表還是視為恐怖組織，并不看重這些組織為了實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)所采用的手段或方式。而是完全出于政治考慮，而這些考慮中反映的是特定的意識(shí)形態(tài)傾向和國(guó)家的私利。

另一方面，國(guó)際恐怖主義活動(dòng)的頻繁發(fā)生，尤其是重大恐怖主義活動(dòng)的發(fā)生，如1972年發(fā)生的針對(duì)參加奧運(yùn)會(huì)的以色列選手的恐怖行為，使得國(guó)際社會(huì)切實(shí)感到對(duì)付國(guó)際恐怖主義的必要性。在這種背景下，1972年12月18日聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過了對(duì)付恐怖主義的3034號(hào)決議，開始介入防止和消除國(guó)際恐怖主義的國(guó)際努力。但是，自那時(shí)以來，由于各國(guó)在所處地位、政治立場(chǎng)和利害關(guān)系相差很大，出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)不盡一致，國(guó)際社會(huì)一直未能就“國(guó)際恐怖主義”一詞的含義達(dá)成普遍一致的看法，也未能就預(yù)防恐怖主義暴力行為的有害表現(xiàn)所必需的措施共同取得充分的一般意見。

聯(lián)合國(guó)國(guó)際法委員會(huì)制定的“危害人類和平與安全治罪法草案”1991年文本的第24條對(duì)恐怖主義作了如下規(guī)定：“代表一國(guó)或受其指使的個(gè)人從事或命令從事下列行為：進(jìn)行、組織、協(xié)助、資助、鼓動(dòng)或縱容反對(duì)其它國(guó)家的，以人員或財(cái)產(chǎn)和類似性質(zhì)的事物為對(duì)象的活動(dòng)，以在某些公共人物、某一類人、或公眾中制造恐怖。”

上述該24條只適用于國(guó)家代表，或受國(guó)家指使的人員所從事的恐怖活動(dòng)，而不適用于一般的個(gè)人。第24條的假設(shè)前提是由國(guó)家支持的恐怖主義威脅更大，因此只有這種更為嚴(yán)重的形式應(yīng)被定性為“危害人類和平和安全的”的犯罪。可以仰仗國(guó)家支持的恐怖組織在進(jìn)行跨國(guó)恐怖活動(dòng)的時(shí)候確實(shí)有著更大的能量。一個(gè)國(guó)家可以以非官方的方式給予恐怖分子假護(hù)照，并幫助其逃避有關(guān)國(guó)家的檢查。另外，國(guó)家可能濫用外交地位、特權(quán)或豁免。給予有關(guān)人員以外交護(hù)照以支持位于國(guó)外的恐怖組織。

在對(duì)1991年文本的審議過程中，好幾個(gè)國(guó)家的政府認(rèn)為該24條的有關(guān)規(guī)定未能滿足就實(shí)現(xiàn)國(guó)際刑法的目的所必需的確切性。

澳大利亞政府認(rèn)為，有關(guān)國(guó)際恐怖主義的定義未能明確提及“暴力”，而這使得規(guī)定并不清晰，就規(guī)定此種理解，連進(jìn)行威脅性的宣傳也可以被認(rèn)定為恐怖主義。而俄羅斯、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、巴拉圭、瑞典和英國(guó)的政府又認(rèn)為規(guī)定過于狹窄，因?yàn)槎x只涉及國(guó)家，而私人所從事的恐怖主義活動(dòng)同樣可以威脅人類和平和安全。荷蘭政府則認(rèn)為就國(guó)際刑法的目的而言，規(guī)定過于模糊。

這種對(duì)恐怖主義定義的不同看法，即使在國(guó)家的內(nèi)部也可能存在。例如美國(guó)在反恐怖主義活動(dòng)方面的實(shí)施部門主要涉及國(guó)務(wù)院，聯(lián)邦調(diào)查局和國(guó)防部。而這三個(gè)部門各自都有著對(duì)恐怖主義或國(guó)際恐怖主義的定義。

聯(lián)邦調(diào)查局是這樣定義恐怖主義的：對(duì)人員或財(cái)產(chǎn)非法使用武力或暴力以強(qiáng)迫或恐嚇政府，民眾或其組成機(jī)構(gòu)或部分以實(shí)現(xiàn)其政治或社會(huì)目標(biāo)。而國(guó)際恐怖主義則是指與外國(guó)國(guó)家或政府有著一定關(guān)系的組織或個(gè)人（或者這些組織或個(gè)人的活動(dòng)跨越了國(guó)家邊界）針對(duì)人員或財(cái)產(chǎn)非法使用武力或暴力以恐嚇或脅迫政府或民眾，以實(shí)現(xiàn)其政治或社會(huì)目標(biāo)。

在美國(guó)法典第22部分第256條第f款d項(xiàng)中，美國(guó)國(guó)務(wù)院是這樣定義恐怖主義和國(guó)際恐怖主義的：恐怖主義指由準(zhǔn)國(guó)家組織或秘密組織針對(duì)非戰(zhàn)斗目標(biāo)所犯下的有計(jì)劃的，具有政治動(dòng)機(jī)的暴力活動(dòng)，其通常是為了對(duì)周圍的人施加影響。國(guó)際恐怖主義是指涉及一個(gè)以上國(guó)家的公民或領(lǐng)域的恐怖主義。