旅游業(yè)入世法制論文

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中國旅游業(yè)入世的法制環(huán)境準備

復旦大學旅游管理系后智鋼

世界貿(mào)易組織（WTO）成立于1995年1月1日，其前身為關稅與貿(mào)易總協(xié)定（GATT），中國是關稅與貿(mào)易總協(xié)定的創(chuàng)始國之一。1986年7月中國向GATT代表理事會正式提出恢復締約國地位申請，14年的歷程可謂雄關漫道，艱難曲折。

1999年11月15日，中國與美國關于中國加入世界貿(mào)易組織的雙邊協(xié)議終于在北京簽署，標志著中國入世取得了突破性的進展。2000年5月，中國與歐盟的雙邊協(xié)議也在北京簽署，目前僅剩下寥寥4、5個國家的雙邊協(xié)議沒有簽訂。根據(jù)有關專家的預測，中國今年入是已成定局。

不久前世界貿(mào)易組織總干事穆爾在出席非洲統(tǒng)一組織第36屆首腦會議上說，在解決一些技術性問題后，中國能夠在今年底以前加入世貿(mào)組織。國家對外經(jīng)濟貿(mào)易合作部副部長、中國對外貿(mào)易首席談判代表龍永圖最近在述及中國入世歷程中談到，14年入世，1年作準備，6年解決市場經(jīng)濟問題，6年解決市場開放問題，剩下的這一年就僅是需要解決程序上的問題和法律文件的準備。因此，中國入世問題再度成為新千年全球關注的焦點。

中國旅游業(yè)是與入世有密切相關的行業(yè)，它在進入WTO以后會面臨怎樣的沖擊、又會有什么樣的發(fā)展，也即所謂機遇與挑戰(zhàn)的問題，業(yè)界及學術界多有奇文闡述，其中不乏真知灼見者。但就目前所發(fā)表的文章來看，大多數(shù)是從經(jīng)濟學的視角和行業(yè)經(jīng)營的層面來論述的，而鮮有以法律的觀點對中國旅游業(yè)與入世關系進行探討，這不能不說是某種缺憾。

在入世已近山雨欲來風滿樓之際，個人以為，對于入世后旅游業(yè)的發(fā)展，不能僅僅停留在單一的戰(zhàn)術應對策略的思索，而應該全面、客觀地認識入世的利弊，從戰(zhàn)略的高度做好挑戰(zhàn)。目前，我們欣喜地看到，旅游界已在積極面對入世作出應對調(diào)整，以北京國旅、神州旅行社等五家旅行社強強聯(lián)合，組建成實力雄厚的旅行社集團概然面對入世后外資旅行社入華的沖擊。但同時，在國外資本極為重視、國內(nèi)旅游業(yè)賴以平穩(wěn)、健康發(fā)展的旅游外部環(huán)境的健全，尤其是其中的重要的組成部分—旅游法律環(huán)境的完善方面，仍不見有重大舉措和進展，這不得不使人產(chǎn)生一個疑問：中國旅游業(yè)，WTO關前你是否已經(jīng)準備好了？

（一）

根據(jù)旅游學發(fā)展的理論，一個國家旅游業(yè)的健康發(fā)展需要自身條件的具備和外部環(huán)境的完備兩個方面。自身條件的具備不許贅述，而就外部環(huán)境言，主要有政治環(huán)境，即應具備發(fā)展旅游業(yè)的的良好的和平條件、保證游客生命和財產(chǎn)安全的保護政策和治安環(huán)境。而旅游業(yè)是脆弱的行業(yè)，其主要是基于這一點而言的。其二為社會環(huán)境。社會環(huán)境即旅游資源，在旅游發(fā)達國家已達成共識，如旅游目的地風俗民情、旅行社、賓館等其他旅游企業(yè)的規(guī)范與否均為此類。其三為法制環(huán)境，這在國內(nèi)旅游企業(yè)的經(jīng)營中并非十分注重，在長期人治傳統(tǒng)土壤的中國旅游企業(yè)經(jīng)營者，更關心的是人的網(wǎng)絡，而非法的保障。但在國外旅游投資者看來，法制環(huán)境是旅游經(jīng)營的決定性因素，因為法律作為國家意志的體現(xiàn)，可以對其他方面，如社會環(huán)境等進行強制性的規(guī)范，，使旅游經(jīng)營環(huán)境的其他方面達到和國家旅游導向和態(tài)度的一致性。

所謂旅游業(yè)的法制環(huán)境，主要指的是與旅游業(yè)有關的法律、行政法規(guī)、條例、地方法規(guī)、管理制度等、法律法規(guī)、法律制度對旅游業(yè)的影響。這些規(guī)定旅游法律關系各主體之間的權利、義務及相關法律責任的各類規(guī)范和制度，是旅游業(yè)得以良性發(fā)展的保障，為旅游業(yè)的快速增長營造了良好的完備的法律秩序。

旅游法制環(huán)境的構成，由旅游立法、旅游執(zhí)法和旅游法律意識等諸方面構成。就立法角度而言，既包括了旅游法律的國內(nèi)淵源，也包括了國際淵源。旅游法律的國內(nèi)淵源，指的是由國家立法機關、行政主管機關及相關行政管理部門和縣級以上立法機關、人民政府頒布的法律、法規(guī)和政策。就法律效力來看，應由旅游基本法、旅游專門法規(guī)、旅游相關法規(guī)、地方法規(guī)這樣一個完整的體系構成。并以此指導旅游業(yè)的發(fā)展，保證國家旅游發(fā)展計劃的實施。

在即將入世之際，我們可以預見到中國旅游業(yè)的競爭將會變得越來越激烈，國內(nèi)旅游經(jīng)營者將會從目前處在國家產(chǎn)業(yè)保護政策的羽翼下一下子推向市場，與外國旅游企業(yè)在國際國內(nèi)市場上進行公平的角逐。他們不僅受到國內(nèi)旅游法律法規(guī)的規(guī)范，，而且還適用有關國際旅游界的

與旅游業(yè)的高速增長大相徑庭的是旅游法制建設的嚴重滯后，盡管自1985年《旅行社管理暫行條例》頒布以來，國家的立法機關、行政主管及相關部門、縣級以上地方立法及政府陸陸續(xù)續(xù)頒布了一些有關旅游業(yè)的法律、法規(guī)和文件，對旅游業(yè)的初期發(fā)展起到了一定的作用，但在中國邁向旅游強國的今天，在加入WTO之后旅游業(yè)的國際化程度越來越高的情形下，仍以現(xiàn)行旅游法規(guī)對旅游市場進行規(guī)范，舉個不恰當?shù)睦樱帽仁邱{駛一輛頂級法拉利跑車正在極速飛馳，但糟糕的是它的剎車制動系統(tǒng)先天不足，跑的越快車毀人亡的概率越高。因此，入世后，應充分利用過渡期的時機，在旅游立法方面加快步伐。

就旅游立法的角度而言，從旅游發(fā)達國家的情況看，旅游法律的建設是與旅游業(yè)的發(fā)展緊密結(jié)合的。尤其是二次世界大戰(zhàn)后全球旅游業(yè)如雨后春筍般的快速發(fā)展，旅游業(yè)日益成為一個國民經(jīng)濟的主要和獨立的產(chǎn)業(yè)，無論其形式、規(guī)模和內(nèi)容均發(fā)生了根本性的變化，出現(xiàn)了不少需要規(guī)范的新矛盾和亟需解決的新問題。正是在這種背景下，本世紀50—60年代期間，一些旅游發(fā)達國家正式提出“旅游法”這一概念，旅游法作為一個新興的法律部門在旅游發(fā)達國家應運而生了，成為源于民法、商法等法律體系而又相對獨立的部門法。反觀我國，由于旅游法制建設的相對滯后，直到如今，旅游法在中國法學界仍然沒有一席之地，同時旅游界中人有很少懂法旅游者，因此陷入了一個尷尬的境地。我認為這是極不正常的，而這也是既學過法律、又在從事旅游教學和科研的我選擇旅游法律作為主攻方向的原因所在。

依據(jù)加入WTO后，旅游業(yè)實行高度開放的政策，通過競爭提高旅游資源的配置的實際，我國在旅游立法方面工作應該主要從以下幾個方面著手：

1、加快制定旅游業(yè)的“憲法”—《中華人民共和國旅游法》

我們知道，所謂旅游法，有廣義概念和狹義概念之分。從廣義而言，指的是調(diào)整旅游活動中各種社會關系的法律規(guī)范的總稱，也即包含整個旅游法律規(guī)范的體系，它既有國內(nèi)法體系也包括國際旅游公約、條約等國際法規(guī)范，也有實體性規(guī)范和程序性規(guī)范；就狹義理解，主要指的是旅游法，即規(guī)范旅游行業(yè)的基本法。

《中華人民共和國旅游法》是我國的旅游基本法，早在1982年國家旅游局就組織專家成立了《中華人民共和國旅游法》起草領導小組和工作小組，并于1985年年底提交了第一稿送審稿。此后至今，已經(jīng)進行了十余次的修改、送審，其體例、構架、原則精神等基本已經(jīng)成熟，但總因旅游業(yè)行業(yè)跨度大、涉及多方的利益等原因而遲遲難以頒布。在2000年3月召開的九屆人大三次會議上，人大代表提出的有關旅游議案數(shù)量首次進入前10名。

《中華人民共和國旅游法》是規(guī)定我國旅游業(yè)發(fā)展的基本原則、宗旨和旅游活動各主體間，即旅游者、旅游經(jīng)營者、旅游行政管理部門和境外旅游組織之間權利義務關系的基本法律。并對國家發(fā)展旅游業(yè)的根本宗旨、行政管理部門的權限和作用、旅游企業(yè)的經(jīng)營活動規(guī)范、旅游者合法權益保護、旅游