國際反恐怖主義規范制度論文

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2001年9月11日，恐怖分子劫持民航飛機撞擊美國的世界貿易中心的兩座大樓，在美國首都華盛頓，白宮、五角大樓、國務院和國會山也相繼發生爆炸事件，整個美國處于極度的恐慌之中。隨后，10月初美國即以“打恐”為由，展開了對阿富汗塔利班的軍事行動。美國的“9.11”事件讓世人目睹了當代國際恐怖主義最血腥的一幕，其踐踏人道主義與國際公認的規范、準則，漠視無辜民眾生命的殘酷手段是向全人類發起的挑戰，是對世界和平的破壞。所以，防止和打擊恐怖主義，已經成為整個國際社會刻不容緩的任務。

一，恐怖主義的定義及其爭論

（一）各種關于恐怖主義的定義

由國際聯盟主持制訂的1937年《防止和懲處恐怖主義公約》是國際社會所制訂的第一個針對恐怖主義的專門公約。公約的第1條第2款將恐怖主義定義為：針對一個國家所進行的犯罪行為；該行為意在或者是用來在某些特定人、某一部分人或公眾當中制造恐怖。這是國際社會就如何定義恐怖主義所作的第一次嘗試。

此后，針對武裝沖突中所發生的恐怖主義活動，1949年的日內瓦4公約以及1977年針對公約的2個補充議定書從國際人道法的角度做出了規定。

在上述日內瓦公約和議定書中，有兩個基本標準用于區分合法與非法的作戰手段因而與禁止恐怖主義有關。第一個標準與從事暴力行為的人員的身份有關：一方武裝力量的成員有權利直接參與敵對行動。其他任何人都不具有這項權利，如果他們仍然訴諸暴力，則違反了法律，他們的行為可能構成恐怖主義。

另一個標準是由有關保護特定類型人員的規則和在武裝沖突中的作戰手段或方式的規則而來。為了合法，在武裝行動中使用暴力必須尊重戰爭法所施加的限制。因此，即使是可以合法使用暴力的武裝力量的成員，如果違反戰爭法，也可能成為恐怖分子。

有關戰時平民保護的日內瓦第4公約指出；任何受保護人員不應因其未曾從事的違法行為受到懲罰。集體懲罰以及所有類似的凌辱或恐怖主義措施都是被禁止的。該公約第33條還禁止對受保護人員及其財產的劫奪或報復。第34條增加了：“禁止劫持人質”。

作為對這些規定的改進和補充，有關國際武裝沖突的1977年第一議定書在第51條第2款中規定：群體的平民以及單獨的平民不應成為攻擊的對象。禁止主要目的是為了在平民中散布恐怖的行動或暴力威脅。

冷戰期間，在兩個超級大國核威懾平衡的恐怖陰影中，特殊性的作戰手段，甚至包括恐怖主義對某些國家和準國家組織（如民族解放運動組織）成為一個越來越具有吸引力的政策工具。這類工具成本低，相對而言風險也比較小，而就對削弱對方，滲透甚至控制對方而言，這些方法卻可能獲得很高的回報。而且，相比常規戰爭而言，這種方式在防止事態惡化方面，成本更低，風險更小。國家支持的國際恐怖主義對其背后的支持者而言，更具吸引力，因為這類活動可以秘密進行，如果被發覺了，有關的國家可以輕易的否認可能存在的任何聯系。

但是，“恐怖主義”這一用語顯然被濫用了，許多國家的政府將“恐怖主義”一詞隨便用于譴責不僅是真正的恐怖主義，同時也用于他們不喜歡的合法的民族解放運動。正如Beres所言：“美國將任何針對親蘇政權的反政府武裝定性為合法的，不管反政府武裝在其反政府活動中采用了什么手段。相反，任何針對親美政權的反叛活動都被自動的定性為恐怖主義。而蘇聯領導人則認為美國在使用”恐怖主義“一詞誣蔑蘇聯所認為的爭取民族自決和人權的合法運動。”

因此，是將非洲人國民大會或巴勒斯坦解放組織視為爭取民族自決民族的合法代表還是視為恐怖組織，并不看重這些組織為了實現自己的目標所采用的手段或方式。而是完全出于政治考慮，而這些考慮中反映的是特定的意識形態傾向和國家的私利。

另一方面，國際恐怖主義活動的頻繁發生，尤其是重大恐怖主義活動的發生，如1972年發生的針對參加奧運會的以色列選手的恐怖行為，使得國際社會切實感到對付國際恐怖主義的必要性。在這種背景下，1972年12月18日聯合國大會通過了對付恐怖主義的3034號決議，開始介入防止和消除國際恐怖主義的國際努力。但是，自那時以來，由于各國在所處地位、政治立場和利害關系相差很大，出發點和目標不盡一致，國際社會一直未能就“國際恐怖主義”一詞的含義達成普遍一致的看法，也未能就預防恐怖主義暴力行為的有害表現所必需的措施共同取得充分的一般意見。

聯合國國際法委員會制定的“危害人類和平與安全治罪法草案”1991年文本的第24條對恐怖主義作了如下規定：“代表一國或受其指使的個人從事或命令從事下列行為：進行、組織、協助、資助、鼓動或縱容反對其它國家的，以人員或財產和類似性質的事物為對象的活動，以在某些公共人物、某一類人、或公眾中制造恐怖。”

上述該24條只適用于國家代表，或受國家指使的人員所從事的恐怖活動，而不適用于一般的個人。第24條的假設前提是由國家支持的恐怖主義威脅更大，因此只有這種更為嚴重的形式應被定性為“危害人類和平和安全的”的犯罪。可以仰仗國家支持的恐怖組織在進行跨國恐怖活動的時候確實有著更大的能量。一個國家可以以非官方的方式給予恐怖分子假護照，并幫助其逃避有關國家的檢查。另外，國家可能濫用外交地位、特權或豁免。給予有關人員以外交護照以支持位于國外的恐怖組織。

在對1991年文本的審議過程中，好幾個國家的政府認為該24條的有關規定未能滿足就實現國際刑法的目的所必需的確切性。

澳大利亞政府認為，有關國際恐怖主義的定義未能明確提及“暴力”，而這使得規定并不清晰，就規定此種理解，連進行威脅性的宣傳也可以被認定為恐怖主義。而俄羅斯、丹麥、芬蘭、冰島、挪威、巴拉圭、瑞典和英國的政府又認為規定過于狹窄，因為定義只涉及國家，而私人所從事的恐怖主義活動同樣可以威脅人類和平和安全。荷蘭政府則認為就國際刑法的目的而言，規定過于模糊。

這種對恐怖主義定義的不同看法，即使在國家的內部也可能存在。例如美國在反恐怖主義活動方面的實施部門主要涉及國務院，聯邦調查局和國防部。而這三個部門各自都有著對恐怖主義或國際恐怖主義的定義。

聯邦調查局是這樣定義恐怖主義的：對人員或財產非法使用武力或暴力以強迫或恐嚇政府，民眾或其組成機構或部分以實現其政治或社會目標。而國際恐怖主義則是指與外國國家或政府有著一定關系的組織或個人（或者這些組織或個人的活動跨越了國家邊界）針對人員或財產非法使用武力或暴力以恐嚇或脅迫政府或民眾，以實現其政治或社會目標。

在美國法典第22部分第256條第f款d項中，美國國務院是這樣定義恐怖主義和國際恐怖主義的：恐怖主義指由準國家組織或秘密組織針對非戰斗目標所犯下的有計劃的，具有政治動機的暴力活動，其通常是為了對周圍的人施加影響。國際恐怖主義是指涉及一個以上國家的公民或領域的恐怖主義。

美國國防部是這樣定義恐怖主義的：對個人或財產非法使用（或威脅使用）武力或暴力，以恐嚇或強迫政府或社會，經常被用于實現政治、宗教或意識形態方面的目的。

綜上所述，就目前的情況而言，不管是條約法還是習慣法都未就“恐怖主義”的定義提供一個完整的概念。正如有的學者所指出的：考察目前人們所實際使用的眾多“標準”定義，我們可以發現這些定義對學者或政策實施者而言，并不具有多少操作性。這一用語已變得如此的寬泛和模糊，以至把最具爭議的一些情形也包括在內。

（二）恐怖主義的構成要素

而韓國學者柳炳華則認為國際恐怖主義具有以下幾個要素：（1）使用恐怖主義的的手段，即使用暴力或暴力威脅；（2）具有恐怖主義的動機，即具有政治性的目的，要求修改特定政策或中止特定狀態；（3）具有國際性，即直接涉及兩個以上國家的國民、或者恐怖分子不具有罪行發生地國國籍。

RobertA.Friedlander認為判別某種情形是否屬于國際恐怖主義有以下標準：恐怖性暴力，不管是國際性的還是跨國性的，必須至少包括以下要素的一項：（1）有關的活動或一系列的活動必須在一個以上的國家發生；（2）有關的活動或一系列的活動必須涉及一個以上國家的公民；（3）有關的活動或一系列的活動必須針對受國際保護的人員；（4）有關的活動或一系列活動必須發生在國家的專屬管轄之外；（5）有關的活動或一系列活動必須針對受國際保護的財產。如果有關的活動具備了一個或一個以上的這些要素，則將不再僅僅是普通的刑事犯罪而是涉及國際公共秩序的國際犯罪。

美國在向國際恐怖主義委員會提出的“防止及懲處國際恐怖主義公約草案”針對國際恐怖主義的國際性指出，在罪犯的國籍國、罪行發生地國、犯罪結果發生地過、犯罪指向的目標國和受害人所屬國等五個要素中，如果涉及不同的國家，即認為是屬于國際恐怖主義。

（三）現階段對恐怖主義作出統一定義的難度

就概念而言，現階段有關國際恐怖主義的法律含義是模糊的，首先，在與國際恐怖主義有關的國際法律文件，特別是聯合國已有的法律文件中缺乏有關恐怖主義的定義性說明。其次，有關國際恐怖主義的含義，主要集中在學者們的討論中，而這些看法中突出表現的是恐怖主義所具有的政治動機或目的，而對它的具體表現形式往往含糊其辭。而作為法律概念，尤其是涉及國際刑法的概念，尤其需要清晰明確的表述。而對動機或目的的強調則涉及另外一個重要的問題，即在確定國際恐怖主義活動的可罰性時，是否應考慮到有關行為的動機。

這種情況使得從法律實施的角度要對國際恐怖主義有一明確的定義變得十分困難。從國內法的角度來講，把恐怖主義單單作為一種罪名加以規定罕見出現。而恐怖主義的行為動機更是超出了普通刑法對犯罪行為動機的理解。動機、目的對恐怖主義的劃分歸類方面具有顯著意義，關系到如何確定某個行為的性質。但是在定罪方面卻不應作為要件。

法律概念是法律制度中用來對社會生活中多種現象和事件進行分類的專門觀念。在法律制度領域，法律概念以一種簡略的方式對那些具有相同或共同要素的典型情形進行辨識。由于法律的首要目的之一就是將人的行為置于某些規范標準的支配之下。又由于不對某一特定標準所旨在適用于的行為種類加以劃分就無法確立規范標準。而不完成分類這一首要任務，法律制度就不可能創制出任何會得到公認的審判和訴訟方式。更直接的針對國際反恐怖主義行動而言，國際反恐怖主義行動能否成功，取決于國際合作，而國際合作的效率在很大程度上取決于在共同定義上的一致。

運用法律概念對具體情形進行解釋和分類是法律實踐的必經階段。為此目的，法律的實施者必須在某一時期內有大致相同的意見。考察在國際恐怖主義的定義問題上所發生的爭議，人們難以發現這種一致。這也表明針對國際恐怖主義尚未形成明確的法律概念，這也可以用來證明在國際反恐怖主義方面尚未形成一個成形的國際法律制度體系。因此，當各國用一種國際法的眼光來看待當前的國際反恐怖主義行動時，會發現其把現代的國際法律體系的缺陷和弱點暴露無遺。

正如當前國際反恐怖主義實踐的發展所顯示的，許多國家已經認識到打擊恐怖主義亟需有效的國際合作。在恐怖主義的威脅面前，所有國家都是脆弱的，然而由于恐怖主義活動所涉及的政治性，許多國家不愿支持在國際法內針對恐怖主義就確立個人的刑事責任取得卓有成效的進展，除非首先確定“恐怖主義”的法律定義.只要沒有完整的多邊協定對“恐怖主義”進行定義，則在國際層面這一問題將可能仍然無法得到解決。

事實上，一定要為國際恐怖主義確定一個明確的定義在國際立法技術上是困難的，對打擊國際恐怖主義也沒有多少直接的好處。而提及國際恐怖主義的意義更多的是在增強推動有關國際立法、在打擊相關國際恐怖主義活動的國際合作所需要的政治氛圍和輿論導向上。

（四）關于恐怖主義定義的新發展

針對國際恐怖主義活動這一國際犯罪，有關國際恐怖主義活動的法律概念應反映犯罪構成的基本要素。國際犯罪構成是指國際刑法所規定的決定行為的嚴重國際危害性而為該行為構成國際犯罪所必須具備的客觀要件和主觀要件的有機統一。作為法律概念，國際恐怖主義活動的定義應體現這一特點。而當前爭議主要集中在行為的主觀要件方面，即行為人的主觀心理狀態出了蓄意，明知或輕率過失外，是否還需要考慮行為目的。相關的立法則著重從國際恐怖主義活動的客觀方面，從行為的表現形式來確定要加以懲罰的國際恐怖主義活動。作為一個犯罪構成要件，恐怖主義活動把犯罪構成的各個要件有機的聯系在一起，從而最容易認定其在國際犯罪中核心地位，是對其定罪量刑的客觀依據。

考察有關針對恐怖主義及其相關問題的國際公約和文件，可以發現，這些公約中缺乏對一般恐怖主義定義的規定，往往是對特定的“恐怖主義罪行”加以規定。聯合國通過了一系列的公約禁止：劫機；危害民用航運安全的非法行為；針對受國際保護人員的犯罪；劫持人質；危害海運安全的非法行為；危害海上固定平臺（如石油鉆井）安全的非法行為；恐怖爆炸行為；為恐怖主義提供資金融通。這些公約都與非常確定的情形或場所相關。

從國際上已有的針對國際恐怖主義的公約，協定，議定書，決議來看，現在的趨勢是不去關注行為的動機，而是從行為的方式及其所造成的后果來認定應該予以防止和懲罰的某些具體行為。

1994年，聯合國大會通過了49/60號有關消除國際恐怖主義的措施的決議，特別譴責了基于“政治、思想、意識形態、種族、民族、宗教或其它任何理由從事恐怖主義活動”。1995年11月11日聯合國大會通過了第53號決議，名為“消除恐怖主義的措施”，該決議談到了需要進一步的國際合作以和恐怖主義作斗爭。“重申具有政治性目的意在或用以使公眾，一部分人或某些特定的人處于恐懼之中的犯罪行為在任何情形下都是非正義的。不管是出于政治的、思想的、意識形態的、種族的、民族的、宗教的、或任何其它性質的用來使其正當化的考慮。”

這也影響了國家的立法。例如，中國1979年《刑法》在反革命罪一章中規定有以反革命為目的的劫持飛機罪，其主觀方面規定有特定的犯罪意圖（以反革命為目的）。到了1992年中國全國人大常委會通過的《關于懲治劫持航空器犯罪分子的決定》，對刑法有關條款做出了修改，刪除了“以反革命為目的”的構成要件。

二，打擊恐怖主義的對策

（一）、有關打擊恐怖主義的國際合作

目前，在世界各地，有關打擊恐怖主義的國際合作得到迅速推進。具體而言，可分為兩個部分，從參與主體來看，不僅有各國之間包含了國際組織所做出的努力；而從合作形式來看，主要是對于恐怖組織活動信息的交換以及國際司法協作。

1、全球性和區域性國際組織所作的工作

（1）區域性與次區域性國際組織

在這方面較早起步的有美洲國家組織1971年在華盛頓達成的《關于防止與懲治恐怖主義公約》，1977年歐洲理事會倡導制定的《打擊恐怖主義的歐洲公約》。此外，世界各地近期以來也在反恐怖這方面進行了有效的相關立法工作。這其中有南亞地區合作組織。1985年在達卡峰會上，該組織成員國領導人認識到恐怖主義對地區安全與穩定所帶來的嚴重問題。其后1986年在班加羅爾峰會上，各國領導人更進一步就開展防止和消滅恐怖主義的地區合作達成共識。1987年各國領導人在加德滿都共同簽署了《打擊恐怖主義的地區公約》。而在原蘇聯境內，原先的各加盟共和國1999年也在明斯克達成了《在獨聯體成員國之間開展合作以打擊恐怖主義的公約》。在非洲，非洲統一組織1999年在阿爾及爾通過了《防止與打擊恐怖主義公約》。另外，阿拉伯國家聯盟1998年在開羅會議上通過了《打擊恐怖主義的阿拉伯公約》。伊斯蘭大會組織1999年也通過了《打擊國際恐怖主義公約》。2001年6月，在上海合作組織成立會議上通過了《反對恐怖主義、分裂主義、極端主義公約》。

（2）聯合國及其各個機構

聯合國大會1994年第49/60號決議附件《關于消除國際恐怖主義的措施的宣言》第10條規定了聯合國秘書長在采取實際措施以推進國際反恐合作方面的相關職責。（1）在從相關公約的保存方和成員國那里獲取的資料的基礎上，收集有關現存的涉及國際恐怖主義的多邊、區域和雙邊條約地位及執行情況的信息，也包括恐怖事件及刑事控訴和判決的信息。（2）在從成員國獲取的資料的基礎上，匯集關于防止和打擊各種形式的國際恐怖主義的國內法律和條例的摘要介紹。（3）對現存的有關國際恐怖主義的國際法律文件進行分析與評價，以便協助各國確定還未被現存公約覆蓋的領域，并進一步發展出一個針對國際恐怖主義的綜合性的條約法律框架。（4）在各國組織有關打擊與國際恐怖主義有關的犯罪的機構和培訓課程方面，對在聯合國體制內提供有關協助的可行性進行評價。

聯合國安理會1999年的第1269號決議主要內容就是在打擊國際恐怖主義方面的國際合作問題，其中強調了聯合國在促進這種國際合作中的主要作用，同時呼吁各國通過雙邊或多邊條約加強在打擊國際恐怖主義方面的合作，防止和打擊在其境內為恐怖主義行動進行準備和融資的行為，確保對恐怖事件制造者進行抓捕、起訴或引渡，避免給予恐怖分子以受庇護地位，交換信息和在行政司法方面加強合作以杜絕恐怖行為。在2001年的安理會第1373號決議中，由于出現了新的形勢，安理會著重強調了對于恐怖活動資金來源和人員及武器裝備供給方面的打擊，要求凍結所有與恐怖主義活動有關的資金及其他金融財產，加強邊境控制，防止恐怖分子流入一國境內或通過該國竄入他國境內。可以看到，這些措施都是針對恐怖主義活動的人力和資金的來源，也就是恐怖主義得以發展的后備力量，因而如果各國能夠有效地將這些措施推行下去，相信恐怖主義的勢力必然會受到重大打擊。值得一提的是，目前的國際公約遠遠未能達到囊括各種恐怖主義罪行的程度，所以，國際習慣法還是能繼續發揮很大的作用。

2、有關恐怖主義活動的信息交換與國際司法協作

（1）相關信息的交換與共享

1994年聯合國大會《關于消除國際恐怖主義的措施的宣言》強調了各國應對有關防止和打擊恐怖主義的信息交換實行機制化。而在眾多的反對恐怖主義的公約中，這一內容往往也成為公約首先要加以規范調整的。《制止危及海上航行安全非法行為的公約》中第13條第1款b項、《打擊恐怖爆炸的國際公約》第15條b項就有關于締約國這方面義務的規定。在安理會的上述第1373號決議中，它再次呼吁各國應加強和加快行動信息的交換，特別是有關恐怖分子或恐怖網絡行動的信息、偽造或錯誤的旅行文件、攜帶上交通工具的武器、炸藥或敏感材料、恐怖組織使用的通訊技術以及恐怖組織擁有大規模殺傷武器所造成的威脅等方面的內容。

（2）國際刑事司法合作

1997年《制止恐怖爆炸事件的國際公約》10條第1款規定締約國應在調查、刑事訴訟或引渡進程中相互提供最大程度的協助，特別包括了獲取相關證據方面的協助。《制止向恐怖主義提供資金的國際公約》第12條第1款也有相同規定。而其第2款則更進一步要求締約國在提供銀行相關賬戶信息時忽略保密法規的規定，這是針對發達市場經濟的銀行系統的一個很嚴厲的要求，尤其是對一些很注重保密義務的大銀行。當然該條第3款是對前一要求的一個制約，它要求獲得協助的國家只能將相關資料用于提出請求時所涉及的案件的偵查、控訴或訴訟程序中。第4款則要求締約國為方便提供相關信息和證據，應考慮建立一個制度化的程序和方式。在其他相關的反恐怖主義公約中，各締約國也都承諾在調查、取證、抓捕罪犯等方面相互提供協助，從而構成了一個世界性的打擊恐怖主義的刑事司法網絡。

（二）、對國際恐怖主義的刑事制裁

1、各國對國際恐怖主義的刑事管轄權

在國際法中，一般情況下被認可的刑事管轄權主要屬于犯罪行為發生地國（包括船旗國管轄和飛行器注冊地國管轄）、罪犯國籍國（積極的屬人原則）、被害人國籍國（消極的屬人原則）以及犯罪結果發生地國（效果原則）。而對于一些國際犯罪又可以行使普遍管轄權，最早的如海盜罪、販賣奴隸罪，此后又包括了種族滅絕罪、戰爭罪、反人類罪和侵略罪等。然而在反恐怖主義領域內，除了針對受國際保護人員包括外交代表的行為可能包括普遍管轄權，其他的恐怖主義罪行還不能達到這種程度。但通過反恐怖主義條約的締結，尤其是其中的“或引渡或起訴”原則的確立，各締約國就對公約所涉及罪行有了管轄權，這可以說是另一種不同形式的普遍管轄權。此外，許多公約在這些傳統的原則之外還增加了一些新的規范。以《制止恐怖爆炸事件的國際公約》為例，其第6條規定了締約國的管轄權。該條第1款指定了三種管轄權的連接點，一國加入該公約時就自然具有了這三種管轄權。其后則規定了五種任擇性管轄權，一國在成為該公約締約國時，應通知聯合國秘書長它在第2款中所選擇的管轄權的依據。這五種管轄權中，后四項具有不同于一般國際刑法公約的特殊之處，其中b項將締約國國外的政府機構包括大使館或領事館當做建立本國管轄的連接點；c項則給予慣常居所地國對無國籍人的管轄權；d項指出受到恐怖分子威脅的國家也有管轄權；e項則沒有回避國家所有或使用的飛行器，將在其上犯下的罪行也納入該國管轄范圍之內。這樣附加上的管轄權將可以大致覆蓋恐怖主義犯罪的大部分行為。由此可見，為了更好地打擊恐怖主義，選擇適應恐怖主義特點的管轄權連接點是很有益處的，其他公約也應吸取這一經驗。

2、“或引渡或起訴”原則的建立

“或引渡或起訴”意味著在引渡和起訴這二者之間選擇一種方式來對恐怖分子進行處置。從引渡角度而言，目前的公約中一般都有四個方面的要求，即在現有的和未來的引渡條約中將所涉及的恐怖主義罪行視為可引渡罪行；在請求國與被請求國之間不存在引渡條約時可將本公約視為引渡的依據；不以存在引渡條約為前提的國家應將公約所涉及罪行視為可引渡的罪行；為便利行使管轄權，可將請求國也視為罪行發生地。《制止恐怖爆炸事件的國際公約》第9條就是這樣規定的。而為了防止恐怖主義罪行因其相關的政治目的而被劃為“政治罪不引渡”范圍內，許多公約規定不將這一罪行作為政治犯罪，在《恐怖主義提供資金行為的國際公約》中，還特別附加了一條，即不將該公約所管轄的犯罪作為財政犯罪，同樣也是為了便利引渡。另一方面，在不引渡的情況下，罪犯所在國應毫不遲延地將罪犯送交本國法庭進行審理，適用本國刑事法律對恐怖分子進行審判與懲罰，也就是說法庭應將此種罪行視同具有嚴重性質的普通刑事罪行來進行判決，例如《制止危害民用航空安全的非法行為的公約》第7條就是這樣規定的。

綜上所述，對于恐怖主義活動最有力的打擊應當是有效的懲罰與制裁措施，也就是各國的刑事制裁，由于目前尚缺乏一個針對恐怖主義的國際刑事法庭，各國依其國內法對恐怖分子進行的懲罰將在長期內擔當打擊恐怖主義的主要任務，這也是目前國際反恐怖主義立法所重點關注的問題。

（三）、安理會依其職權所采取的行動

1、安理會處理危及國際和平與安全情勢特殊權力

在聯合國的機構中，安理會處于一個非常特殊的地位，因為它在處理涉及國際和平與安全的事項時擁有很大的權力，不僅可以就這一問題決定所應采取的措施，而且可以直接據此實施行動。聯合國憲章關于安理會職權的第24條第1款指出：為保證聯合國行動迅速有效起見，各會員國將維持國際和平及安全之主要責任，授予安全理事會，并同意安全理事會于履行此項責任下之職務時，即系代表各會員國。第39條規定：安全理事會應斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為之是否存在，并應作成建議或抉擇依第41條及第42條規定之辦法，以維持或恢復國際和平及安全。第49條則要求：聯合國會員國應通力合作，彼此協助，以執行安全理事會所決定之辦法。

2、非軍事化的制裁措施

聯合國憲章第41條授權安理會“決定所應采武力以外之辦法，以實施其決議，并得促請聯合國會員國執行此項辦法”。2000年12月19日安理會通過的1333號決議為督促塔利班政權交出本·拉登，規定了對阿富漢塔利班政權所采取的制裁措施，要求各國嚴格執行決議，這其中包括禁止向塔利班控制地區銷售或運送武器彈藥、軍用汽車及裝備、準軍事裝備以及前述物資的零配件，禁止提供與塔利班軍事活動有關的技術咨詢、幫助或培訓，同時撤出所有為塔利班服務的軍事與安全顧問。另一方面，各國必須關閉塔利班政權在其境內的辦公機構，關閉阿富漢航空公司在其境內的辦公機構，并凍結本·拉登本人以及所有與其聯系的個人和組織的資金和其他金融資產。除了特設委員會所許可的例外之外，各國應禁止飛機在塔利班控制區域內起飛、降落或飛過其上空。

3、軍事打擊

聯合國憲章第42條在其前項的基礎上進一步指出：“安全理事會如認為第41條所規定之辦法為不足或已經證明為不足時，得采取必要之空海陸軍行動，以維持或恢復國際和平及安全。”而“9.11”事件后，2001年9月12日安理會即在其第1368號決議中聲明“決心以各種方式來應對恐怖行動對國際和平與安全所帶來的威脅”，同時又指出“承認依據憲章（成員國）所享有的單獨與集體自衛的自然權利”。在隨后的第1373號決議中，安理會“進一步重申這種行徑，如同任何國際恐怖主義行動，構成了對于國際和平與安全的威脅”，“重申1368號決議中重述的被聯合國憲章所承認的單獨或集體進行自衛的自然權利”。如此看來，安理會已經斷定恐怖主義行為構成對國際和平與安全的威脅，從而也就屬于安理會管轄的范圍，安理會可以采取包括授權使用武力在內的任何適當的措施。從美國方面來看，它在對塔利班進行軍事打擊時所依據的就是安理會決議中所反復強調的“單獨或集體的自衛權”，這也正是美國聲稱其行動已獲得安理會批準的原因所在。從目前局勢的發展來看，美國的這一權利的主張也得到了初步的國際認同。在后續發展上有一點應該強調的是，美國對塔利班政權動武，應該嚴格的在安理會的安保體制下進行，而不能擅自擴大戰爭范圍或改變打擊目標。

三、中國與反恐怖主義問題

（一）、中國在反恐怖主義問題上的原則立場

當今的世界處在以和平與發展為兩大主題的時代。中國人民熱愛和平、向往和平、積極維護和平，深切地希望能夠在一個各個國家和平共處、各個民族和睦相處友好往來的和平的國際環境中發展建設自己的國家、實現國家現代化的目標。中國政府歷來反對各種形式的恐怖主義，反對將恐怖活動作為實現政治目標的方式和手段，反對任何國家、組織、團體或個人采取違反公認的國際法準則的恐怖主義暴力活動。在美國的“9·11”事件后，國家主席在致電美國總統布什對美國遭受恐怖主義襲擊表示慰問的同時，重申了中國政府對于恐怖主義的原則立場，即中國一貫譴責和反對一切恐怖主義的暴力活動。

中國政府一貫主張，在預防和制止國際恐怖主義的同時，國際社會必須深入探討國際恐怖主義產生、發展的根源和社會基礎，不應忽視消除國際恐怖主義根源的重要性。帝國主義、殖民主義、霸權主義和種族主義，侵犯別國主權、入侵別國領土的非法行為是更為嚴重的國際恐怖主義行為，而且往往是引發其他國際恐怖主義活動的直接原因。中國政府反對任何國家假借反國際恐怖主義的名義侵犯他國主權、領土完整和國家統一，干涉別國內部事務。中國政府同時也主張，不能將國際恐怖主義和民族解放運動相提并論，二者的性質完全不同，被奴役和被壓迫民族和人民為了爭取獨立、自由和生存權利而進行的正義斗爭，理應得到世界各國的支持與援助。中國政府希望通過國際社會的共同努力，使得制止和最終消除一切形式的恐怖主義活動取得實際效果，這包括在法律上確立一個各國普遍接受的恐怖主義的定義，將打擊國際恐怖主義的行動真正納入國際法的軌道。

（二）、中國在國際反恐怖主義上的實踐

在國際事務中，中國作為世界上有重要影響的國家之一，始終以對國際事務負責任的態度參加到國際活動中。中國積極參加反對恐怖主義的國際立法活動，希望與國際社會一道，通過共同努力以達到預防、懲治、消除國際恐怖主義。到目前為止，中國已經談判，簽署或批準了一系列的國際反恐怖主義的公約。

中國于1987年8月5日加入了于1973年12月14日在紐約制定的《關于防止和懲處侵害受國際保護人員包括外交代表的罪行的公約》。該公約目前有107個成員國。該公約在保護外交官不可侵犯權方面規定的較為具體和有效。主要包括：1、明確規定應受懲罰的行為。其中包括對外交官進行綁架、謀殺、或其他侵害人身或自由的行為；可能危及外交代表人身或自由的對使館、私人寓所或交通工具的暴力攻擊；也包括上述行為的威脅和未遂。2、締約國應將上述行為定義為國內法上的故意犯罪，并一起嚴重程度處以適當的刑罰。3、確立了締約國對上述行為的管轄權，即對在本國領土或在本國登記的船只或飛機上所犯上述行為的管轄；對本國國民犯有上述行為的管轄；以及針對本國外交代表所犯上述行為的管轄。4、確立了“或起訴或引渡”的原則，罪犯所在地國可以將此種罪犯引渡給有管轄權的國家，或在不予引渡的情況下，必須將罪犯交由本國主管當局，按照本國法律規定的程序提起刑事訴訟。5、要求締約國間相互合作以防止和懲罰上述行為，包括提供情報和證據，協調各種措施等等。

1993年1月26日，中國加入了《反對劫持人質公約》。1979年12月17日聯合國大會通過第34146號決議采納該公約。1983年6月3日生效。目前有96個成員國。該公約規定了締約國在對待具有國際因素的劫持人質的行為時，當事國在采取必要措施懲治劫持者的同時，還必須采取適當措施保障人質的安全，改善人質的處境，解救人質使人質脫離劫持者的控制。

在民用航空方面，中國于1978年加入《關于在航空器內進行的犯罪和其他某些行為的公約》（簡稱“東京公約”），1980年加入《關于制止非法劫持航空器的公約》（簡稱“海牙公約”），1980年加入《關于制止危害民用航空安全的非法行為的公約》（簡稱“蒙特利爾公約”）。這三個反劫機公約構成了當今世界防治和懲處危害國際民航安全的法律體系，主要包括了空中劫持罪和危害民用航空安全罪。

在海洋活動方面，中國是1982年制定的《聯合國海洋法公約》的締約國。海洋法公約中涉及的犯罪處治問題包括了海盜罪、破壞海底電纜罪、公海上非法廣播罪等。中國還參加了有關危害海上航行安全的兩個公約和議定書，即《制止危及海上航行安全非法行為的公約》和《制止危及大陸架固定平臺非法行為的議定書》。

依據《中英關于香港問題聯合聲明》和《香港特別行政區基本法》中的有關規定，中國政府聲明對于香港特別行政區參加的《關于為檢測目的而標記塑膠炸彈的公約》承擔相應的權利義務，該公約將繼續在香港特別行政區得到執行。

另外，作為聯合國安全理事會的常任理事國，中國還參與制定了一系列的為了反對恐怖主義的聯合國安理會決議。包括：第1373號決議（2001），關于開展國際合作以對付恐怖活動對國際和平與安全的威脅；第1368號決議（2001）：就2001年9月11日發生在美國紐約、華盛頓和賓夕法尼亞的恐怖活動進行譴責；第1269號決議（1999）：關于在打擊恐怖主義方面的國際合作問題，等等。

特別需要指出的是，2001年11月舉行的“上海合作組織”成員國政府總理會晤期間，中、俄、哈、吉、塔、烏六國總理發表聲明，表示“上海合作組織”將打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義視為最重要的任務之一，該組織成員國愿與國際社會一道密切配合，采取有效措施，為根除恐怖主義帶來的全球性危機而進行毫不妥協的斗爭。

（三）、中國有關反恐怖主義的刑事立法

中國1997年頒布的新刑法中雖然并未單獨規定恐怖活動罪，但是根據國際上其他國家及國際公約中對恐怖活動的規定，如果行為人實施了恐怖行為，可以依據刑法中相關條文的規定予以處罰。可以看出，中國刑法針對恐怖行為和參加恐怖活動組織有明確的定罪、處罰的規定。

恐怖活動通常表現為暴力或暴力相威脅，它的實施方式和手段可能包括我國刑法中的下列行為：1）刑法第114條、115條第1款規定的放火、決水、爆炸、投毒及以其他危險方法危害公共安全罪；2）刑法第116條至119條第1款規定的破壞交通工具、破壞交通設施、破壞易燃易爆設備罪；3）刑法第121條規定的劫持航空器罪；4）刑法第122條規定的劫持船只、汽車罪；5）刑法第123條規定的危害航空安全罪；6）刑法第124條第1款規定的破壞通訊設施罪；7）刑法第125條第2款規定的非法買賣、運輸核材料罪；8）刑法第232條、第234條規定的故意殺人、故意傷害罪；9）刑法第239條規定的綁架勒索、綁架人質罪；10）刑法第120條規定的組織、領導、參加恐怖活動組織罪等等。

特別需要注意的是，我國刑法第120條規定的“組織、領導、參加恐怖活動組織罪”是專門針對恐怖主義的立法規定。通常，恐怖活動組織是由三人以上為了長期、有計劃地進行恐怖活動而建立起來。所謂組織恐怖組織，是指行為人首倡、發起和建立恐怖活動團體的行為。所謂領導恐怖組織，是指在恐怖組織中處于領導地位的人，制定恐怖活動的綱領、計劃、指揮恐怖組織的成員實施恐怖活動的行為。所謂積極參加或參加恐怖組織，是指自愿加入恐怖組織，并積極參與謀劃和實施，或者參加實施恐怖活動的行為。只要實施組織、領導、積極參加或者參加恐怖組織行為之一的，即可構成本罪；同時實施兩項以上行為的，僅構成一罪，不實行數罪并罰。只要組織、領導、和積極參加或者參加恐怖活動組織，不論是否進行恐怖活動入殺人、爆炸、綁架等等恐怖主義行為，都構成本罪。依照刑法第120條第1款的規定，組織、領導和積極參加恐怖活動組織的，處3年以上10年以下有期徒刑；其他參加的，處3年以下有期徒刑、拘役或者管制。從此條的規定以及其他條款的規定可以看出，我國的刑事立法對恐怖主義的處罰是很嚴厲的，因為無論行為人是否有具體的恐怖行為，只要他參與了恐怖活動組織就要受到刑事處罰。這也從另外一個側面反映出我國打擊恐怖活動犯罪的決心。因為從刑法學的原理來看，組織、領導、積極參加和參加恐怖組織的行為是為實施恐怖活動犯罪做準備，處于犯罪的預備階段，但我國新法鑒于恐怖活動的嚴重危害性，為將有關恐怖活動犯罪消滅于萌芽之中，明文規定組織、領導、參加恐怖活動組織即構成既遂。如果行為人在組織、領導、參加恐怖活動組織后又實施殺人、爆炸、綁架等犯罪的，即要實行數罪并罰。

結語

“9.11”事件的傷痛在很長一個時期中不會逐漸被世人淡忘，由此引發的對“反恐怖主義”國際法研究將日益深入而全面開展下去。作為一個國際法的新領域，它有很大的拓展空間；作為反恐怖主義的理論基礎，它是一個強有力的法律武器。希望更多的中國學者投入到該領域的研究中來，為創建和平、安定的世界環境積極獻計獻策。

參考文獻：

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[2]柳炳華（韓國），《國際法》（下卷），中國政法大學出版社，1997年版，396頁。

[3]同上引

[4]E.博登海默著，《法理學－法律哲學與法律方法》，中國政法大學出版社，1999年1月版，487頁。

[5]德沃金著，《法律帝國》中國大百科全書出版社，1996年版，83頁。

[6]在2001年9月x日召開的，有關國家仍未就國際恐怖主義的定義問題達成一致。

[7]林欣主編，劉楠來副主編，《國際刑法問題研究》，中國人民出版社，2000版，29頁。

[8]同上，33頁。

[9]劉恩照：《國際恐怖主義》，《中國國際法年刊》（1988年）