投資環境總體評價論文

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東北老工業基地的調整、改造和振興是我國新時期帶有全局性和前瞻性意義的重大戰略舉措，是繼浦東開發開放和西部大開發之后又一項復雜、艱巨和長期的系統工程。東北老工業基地的調整、改造和振興一方面需要各級政府有計劃地支付必要的改革成本，減輕“歷史包袱”，輕裝上陣，另一方面需要政府改革投融資體制，培育新的增長點。但更為重要的是，各級政府必須加快職能轉變，為老工業基地的調整、改造和振興創造一個寬松、透明、統一和可預期的投資環境。就東北老工業基地的投資環境改善問題，課題組赴遼寧省進行了專題調研，先后與省政府、沈陽市政府、大連市政府、大連市經濟技術開發區管委會等有關部門（機構）的領導，以及華晨控股公司、東軟集團、沈陽遠大集團、營口盼盼集團、大連重工起重集團、大連機床集團、大連造船重工集團等國有、民營和外資企業的代表進行了座談，感到加快政府職能的轉變，改善投資環境，是遼寧省乃至整個東北地區實現結構調整和經濟振興的當務之急。

一、改善投資環境的基本經驗與總體評價

（一）經驗與成效

近年來，遼寧省各級政府為改善投資環境特別是在外商投資的軟環境建設方面，進行了一系列改革，取得了一定成效（參見遼寧省對外貿易經濟合作廳《我省外商投資軟環境建設成就及存在問題》，2003年7月）。

1.提高辦事效率，加強涉外窗口部門服務的規范化和科學化。首先是實行了辦事公開制度，公開和簡化了外商投資的辦事程序和效率，規范了利用外資的立項審批、合同、工商、土地、勞動、稅務、外匯、海關、商品檢驗等主要涉外部門的公開辦事程序，大力推行了“一站式服務、一部門執法、一窗口收費”的作法；其次是推行了社會服務承諾制度，要求公用、城建、供熱、商業、郵電、交通、電力、衛生、金融、口岸、旅游等重點社會服務部門公布社會服務承諾的內容、標準、責任和服務時限等，接受社會監督；第三是實施延伸服務，要求海關、商檢、衛檢、動植物檢、港監、邊檢等部門實行海港口岸國際航行船舶24小時值班制、機場留守待命制、貨物申報放行周六加班制、節假日加班預約等一系列方便企業的辦法；第四是建立了與外商對話例會制度，省政府每年召開一至二次有外資企業董事長和總經理參加的投資環境座談會，直接聽取外商對投資環境的意見和建議，幫助他們解決困難和問題。

2.加強依法行政，規范政府職能部門的管理行為。其主要作法：一是出臺了《遼寧省外商投資企業條例》，對外資企業的設立、變更、解散、組織機構、權利與義務、權益保護與服務、監督管理等都做了詳盡的規定。二是出臺了遼寧省進一步改善投資軟環境若干意見，對政府部門的管理職能和行為實行辦事“三公開”，提高涉外執法人員素質，對企業進行檢查、培訓、處罰、參觀考察等作出了規范。

3.治理了對外投資企業稅外收費。一是清理了外商投資企業反映比較大的行政事業性收費，制定了遼寧省外商投資企業行政事業收費手冊和收費監督卡制度，對不合理收費，外商投資企業有權拒絕。對于收費人員到企業收費行為，收費人員必須在收費監督卡上寫明收費項目、標準、依據、時間、金額并填寫收費單位和收費人員姓名。不填寫收費監督卡的單位不得收費。

4.加強了外商及外商投資企業的投訴工作。各級領導非常重視外資企業投訴工作，2002年直接批示的投訴案件占投訴中心受理案件的69%。自上而下地組建了外商投訴協調中心，加大對重大投訴案件及積案的處理。建立外商投訴工作負責制和責任制，實施“領導包案制”，將外商投資企業投訴結案率作為省政府考核各市工作的一項指標。建立了政府投訴部門與司法部門的聯席協調制度，以解決司法方面的外商投訴問題。

（二）總體評價

與東南沿海發達地區相比，東北老工業基地在區位、資源稟賦、交通、城市基礎設施、土地成本、勞動力成本等“硬件”方面具有一定的競爭力，而差距主要體現在“軟件”方面。從利用外資的總量上看，在東三省利用外資處于領先水平的遼寧省2002年實際利用外資總額也僅約40億美元（主要集中在大連和沈陽），在東部沿海地區處于落后位置，甚至低于同年蘇州一市的利用外資水平（48億美元）。不可否認的一個重要原因就是投資環境的建設方面存在差距。

遼寧省企業調查隊曾就外商投資環境問題在省范圍內進行了抽樣調查。在抽查的227戶樣本企業中，49.34%的樣本企業認為地理位置優越、區位優勢明顯是外商對遼寧省投資環境最具吸引力的首選因素，對遼寧省的交通、通信、航空運輸和港口裝卸便捷度的滿意度較高。同時，樣本企業普遍認為，遼寧省在投資“軟環境”建設上還有待改進，如投資手續、涉外投資管理、市場秩序、法律環境、社會保障體系、融資服務體系等方面還需要盡快改善（詳見表1）。

二、投資環境存在的主要問題

通過一系列調研座談，我們了解到，目前遼寧省的投資環境還亟待改善。下面列舉各界反映比較集中的幾個方面問題：

（一）以行政性審批為核心的投融資管理體制是影響社會性投資的一大障礙

近年來，遼寧省招商引資工作正面臨前所未有的大好形勢，一方面是在全球制造業加速向中國轉移的背景下，遼寧省的區位優勢、人才優勢、基礎設施優勢，以及裝備制造業和原材料工業的產業基礎優勢正逐漸顯現，另一方面是省內外一批民營企業快速成長，具備了在遼寧省投資大項目的資金和技術實力。然而，現行的投融資體制已不適應形勢發展的需要。據遼寧省有關人士反映，一是按投資額劃定的分級審批制過于嚴格，限制了一批大型外商投資項目的投資建設；二是審批環節手續復雜，周期過長，無形中也加大了競爭性項目的投資風險。

（二）沉重的“歷史包袱”和較高的金融風險極大地限制了本地和域外資本的進入

東北地區國有經濟比重大，“歷史包袱”沉重，表現為“幾多”：老企業和大企業多，中央企業多，離退休職工和富余人員多，國企內部嵌套的“大集體”職工多，銀行負債多，企業社會職能多，社會保障欠費多。此外，省內商業銀行長期居高不下的不良貸款比率影響了戰略投資者的投資信心和正常的金融活動。而徹底解決居高不下的不良貸款比率，降低金融風險，單憑一省之力是不夠的。

（三）不同所有制企業面對不平等的政策環境

遼寧省企業界特別是國有企業和民營企業都希望國家有關政策更加公平和透明。國有企業代表認為，除了歷史負擔重外，國有企業在行政干預、國有資產處置、經營者激勵機制（如年薪制）、稅收負擔、軍品生產等方面，與民營企業和外資企業沒有站在同一條起跑線上。民營企業代表反映的政策不平等問題則主要集中在國債項目、債轉股、下崗分流補貼、企業破產政策、進出口權、

稅收政策和稅務稽查活動、技術改造項目融資和財政貼息、國家工程研究中心認定等方面，相對于國有企業而言，民營企業總處于“被政策遺忘的角落”。關于“內外有別”的政策問題，內資企業普遍呼吁國家應對外資企業一視同仁。如省政府要求省內內資企業（含國有和民營企業）按銷售額2‰征收河道維護費，而外資企業可以免交，此外，國家應調整外資企業稅收優惠政策。相比之下，由于目前我國對外資優惠政策較多，外資企業代表反映政策不平等問題不多，問題主要集中在貿易政策、通關效率、政策的及時性與透明度等方面。

（四）貿易政策與通關環境

在調研過程中，遼寧省企業界代表普遍反映國家有關貿易政策需要進一步完善和調整，如東軟集團反映在數字醫療設備和核磁共振設備等高端產品領域，目前進口政策呈現出零部件和產成品“關稅倒掛”的現象，不利于國內企業零部件生產的本地化和進口替代。出口退稅難也是出口企業反映比較集中的問題。大連經濟技術開發區的兩家日資企業代表特別談到了國家關于二手進口設備控制過于嚴格，不利于日本企業向中國內地的產業轉移。

（五）工業用地和人才引進問題

據遼寧省政府有關部門和企業代表反映，與東南沿海其它地區相比，遼寧省的工業用地指標控制偏嚴，在一定程度上制約了遼寧省新增投資和改造項目。目前，遼寧省農田比例居全國首位，達到87%，而全國平均水平為80%。全省采煤沉陷地區的用地指標問題已經基本解決，但老企業的搬遷改造用地卻很難解決。省內企業還普遍反映，目前企業急需的高技術人才引進還需要政府在一系列配套政策上予以傾斜，如個人收入所得稅政策、家屬就業、子女就學、搬家安置、購買住房、汽車等大件消費品的消費稅政策等需要進行調整。

（六）經濟技術開發區與老工業基地的投資環境不配套問題

調研組在大連經濟技術開發區調研過程中了解到，該區是目前國內投資環境較好的國家級開發區之一。良好的投資環境和軟硬件建設使得大連經濟技術開發區近年來保持了GDP年均增長20%以上的發展速度（據零點調查、前進策略與《智囊》雜志聯合進行的《全國十大開發區投資環境進展》評價中，大連經濟技術開發區的綜合指標得分位居第6位。前五位分別是：昆山、北京、天津、浦東、深圳開發區。參見“投資者評各地投資環境蘇州昆山、北京綜合居前”，2002年5月29日《中國經營報》）。但是從投資環境特別是產業環境上看，大連經濟技術開發區與長三角、珠三角等地區的開發區相比還存在較大差距，這集中體現在產業集群發展水平、產業配套體系、技術環境、物流體系等方面。大連經濟技術開發區的主要產品與老工業基地很難配套，特別是對于開發區內的高新技術產品，難以形成“以整機帶動配套，以配套促進整機生產”的“產業生態環境”，以至于開發區內生產的零部件產品也主要是為南方企業來配套。

（七）行政效率和規范性、政策透明度和可預見性問題

遼寧省企業代表普遍反映，政府（中央政府和地方政府）在改善投資環境方面，除了要放松投資領域的市場準入限制外，還應該簡化行政程序，提高行政效率，特別是對于中央直屬企業，受條塊分割體制的影響，“婆婆”太多，職能交叉，程序繁雜，辦事效率不高。有的企業反映，因曾向當地稅務部門提出規范和改進稅務稽查工作的建議，就受到稅務機關工作人員的刁難。此外，政府還應該增強政策的透明度和可預見性。如政府在調整產業政策和貿易政策時，應該為企業留有一定的調整時間，同時，應該通過多種形式和渠道，如通過行業協會等中介組織及時向有關企業傳達和講解。

三、改善投資環境的若干建議

（一）盡快將東北老工業基地的調整、改造和振興工作上升到國家戰略高度

鑒于目前東北老工業基地調整、改造和振興所面臨的政治、經濟、社會和輿論形勢，我們認為，中央政府應下決心將東北老工業基地的調整、改造和振興上升到國家戰略高度上來推進，使之成為繼浦東開發開放戰略和西部大開發戰略之后的我國又一個重要的區域發展戰略。其主要原因是：第一，東北老工業基地的改造和振興是一項艱巨、復雜和長期的系統工程，零敲碎打式的改革和援助政策被以往經驗證明存在很大局限性，需要整體規劃和全方位推進，以發揮政策的整體效能和協同作用；第二，老工業基地改造和振興是全方位的制度創新，涉及到各級政府及職能部門、各類企業、社會組織和城鄉居民方方面面的切身利益，不從國家戰略高度上推進有可能會導致改革目標和政策初衷被既得利益所阻斷的困境；第三，將東北老工業基地的改造和振興上升到國家戰略高度在某種程度上將形成“政策感召力”，增強境內外投資者的信心，有利于本地區吸引和利用各種形式的戰略性投資；第四，浦東開發開放和西部大開發戰略的模式和經驗為東北老工業基地的改造和振興提供了現成的體制模式和政策參考；第五，東北老工業基地改造和振興國家戰略的制定和實施，為進一步改善投資環境，轉變政府職能提供了堅實的制度保障。

（二）加強法制建設，依法治政，依法行政，提高政府行政行為的合法性、規范性和科學性

改善投資環境，轉變政府職能，說到底是一個如何規范、約束政府行為，使政府決策更加規范化、科學化和民主化的過程。在成熟市場經濟社會，法律是規范和約束政府行為的最可靠的制度安排。在現實生活中，之所以出現屢禁不止的亂收費、亂罰款和亂攤派的“三亂現象”，繁文縟節的行政程序，拖拉低下的行政效率，一個根本原因是我們還沒有建立起一套完善、規范和透明的、規范政府行為的法律環境。在東北老工業基地，由于計劃體制的長期作用，經濟與社會管理體制明顯地帶有“大政府、小社會”的傳統特征，政府對經濟與社會生活的干預范圍和程度都要高于東部發達地區。可以預期，實施東北老工業基地調整、改造和振興的國家戰略，必將給當地政府及職能部門以更多的事權和財權，如果沒有健全的規范政府行為的法律環境，政府行為“錯位”、“失位”和“越位”的負面效應將更加突顯，以權謀私的腐敗行為將愈演愈烈。因此，建議：（1）國家立法機構應盡快出臺《行政程序法》等規范政府行政行為的基本法律；（2）盡快出臺《國家公務員法》，實施以政務類和業務類分類管理為重點的公務員分類管理制度，建立健全行政首長的職務任期制、辭職制和用人失察失誤責任追究制；（3）加大地方性法規、規章以及各級政府及其職能部門的規范性文件的備案審查力度，重點解決違反法律、行政法規的規定設定行政許可、行政收費、行政處罰和行政強制措施，違反上位法規定或者自行設定實行地區封鎖的內容，違反上位法規定，或者自行設定增加管理相對人義務的內容，或者自行設定降低或者減少管理相對人合法利益的內容，以及超越本地區、本部門的權限規定行政管理的有關事項和內容等問題（“國務院法制辦:行政立法五大問題法規審查當立行”，2003年8月13日《中國青年報》）。

（三）簡化行政程序，提高行政效率，增強政策統一性和透明度，加強監督，完善政績考核制度，塑造“親商、親民”的“服務型誠信政府”

行政效率的高低直接反映一個地區的

政府形象和制度環境，是商業投資環境的“窗口”。遼寧省被調研企業的代表普遍認為提高政府（包括中央政府和地方政府）行政效率，簡化行政程序是改善投資環境和轉變政府職能的頭等要務。大連經濟技術開發區管委會在簡化行政程序和提高行政效率方面的成功經驗是值得借鑒和推廣的。通過完善行政程序制度和行政許可制度，從根本上解決目前在行政性放權過程中存在的“放小不放大”、“放輕不放重”和“放虛不放實”的問題。政府應通過多種渠道及時向行政相對人公布有關法律、法規和規范性文件，提高政策透明度，并適時召開社會各界參加的溝通座談會，傾聽行政相對人的意見，接受社會監督和問責。在政績考核制度上，要改變只重經濟業績不重經濟、社會、環境、教育等經濟與社會事業協調發展的考核體系，結合公務人員的行政效率建立完善的綜合考核體系。要改變“重管理、輕服務”的政府形象，塑造一個“親商、親民和誠信”的“服務型政府”形象，為社會投資者營造寬松良好的投資環境。

（四）進行投融資體制改革試點，放松市場進入限制，為老工業基地充分發揮裝備制造業和原材料制造業的基礎優勢創造寬松的條件

目前我國正著手進行投融資體制改革的試點，為此，我們建議可以將東北地區確定為投融資體制改革的試點地區。（1）在投資額度審批上，放松中央政府掌握的內外資項目審批的投資額度限制，如投資總額2億美元以下的外資項目可以由省政府自行審批，但要到中央政府備案，以吸引一批大型外商投資項目的進入，培育起新的增長點，并以此帶動東北地區產業結構的改造和升級。（2）在投資領域方面，不僅要充分放開競爭性領域的投資準入限制，而且在一些重要的城市基礎設施（道路、橋梁、城市軌道交通等）和公用事業（如供水、供電、供氣等）領域，也應逐步向社會性投資放開。但對于具有一定自然壟斷特征的投資領域，政府應加強價格和市場行為的監管，以維護正常和公平的市場競爭秩序。（3）政府投資主要集中在公益性和外部性強的領域，嚴格限制財政性投資進入競爭性領域。政府的公共投資要實行嚴格的招投標制度，充分利用社會中介組織（如國際知名的會計、咨詢、法律等機構）對項目的可行性進行公開和充分論證和審查，接受社會監督。（4）完善多渠道的、開放的融資體系，允許民營和外資企業利用股票、債券、基金等多種金融工具進行項目融資，對于一些重要基礎設施項目，允許地方政府發行長期建設債券進行項目融資。（5）政府審批內容主要集中在公益性和外部性強的領域。

（五）盡快解決東北老工業基地的沉重“歷史包袱”問題，開展“降低金融風險改革試點”工作

東北老工業基地的振興離不開原有裝備工業和原材料工業基礎，而這又涉及到存量資本的“歷史包袱”問題。長期積累下來的不良債務、富余人員安置和社會保障體系的資金缺口、解除“企業辦社會”的資金缺口、資源型城市發展持續產業的資金缺口和環境保護的資金缺口等“歷史包袱”，特別是高負債率造成的金融風險必須盡快加以解決。建議在分清中央政府和地方政府的職責前提下，制定并實施一個整體規劃的、資金來源多渠道的、分階段實施的解決方案。可以先確定一個試點地區（如大型重工業企業相對集中的沈陽市鐵西區），授予地方政府處置國有資產的必要權力，與財政部、國有商業銀行和國有資產管理公司協調與合作，通過增加核撥“核呆指標”、債轉股、破產、拍賣變現、債權交易、出讓土地使用權、發行專項債券等多種形式，集中解決多年遺留的不良債務問題。

（六）為各類企業特別是民營企業和科技型中小企業創造公平的競爭環境

民營經濟發展遲緩是東北地區與其它發達地區存在較大差距的一個重要原因。從長期來看，無論是培育新增長點還是利用民間資本來改造國有企業，都需要在政策上為民營資本營造寬松的環境，這樣的政策環境包括競爭性領域的市場準入、城市基礎設施建設、政策性和商業性融資、國債項目、下崗分流補貼、發行企業債券和股票并上市交易、兼并破產政策等等領域。對于科技型中小企業，政府應該積極予以政策引導和財政扶持。特別是在先進適用型技術的研發、高新技術改造傳統制造技術領域，政府應該在研發投入、人才待遇、土地使用、企業孵化、風險投資、產業化融資和所得稅等方面予以扶持，并充分利用園區經濟的作用，積極引導中小型科技企業形成集聚式發展格局。允許合格的民營科技型企業被認定為國家工程研究中心并享受相應的扶持政策。放寬中小型科技企業的無形資產入股和對外投資的限制性條件。

（七）實行傾斜性的區域產業政策，為東北老工業基地的振興營造“政策高地”

可以考慮比照西部開發政策，允許《外商投資產業指導目錄》中的“限制類”和“允許類”有條件地（如規定3至5年期限）享受“鼓勵類”項目的優惠政策，免征進口設備關稅和進出口環節增值稅。提升裝備制造業和原材料制造業的技術含量，鼓勵民間資本和外資對東北老工業基地裝備制造企業和原材料制造企業進行兼并、聯合與重組，對技術升級和重組后企業的技術改造項目，政府加大財政貼息和政策性貸款的力度。

（八）加快地方國有資產管理體制改革

真正落實十六大報告中提出的國有資產管理體制改革精神，借鑒珠海國有資產管理體制改革的成功經驗，建立區域國有資產經營管理的一整套制度體系，依法解決產權管理、公司治理、經營管理、薪酬激勵、監督約束、黨建工作等國有資產管理體制改革中的一系列重點和難點問題，實現“管人、管事、管資產”的三結合和“政企、政事、政資”的三分開。實現國有資產管理機構的實體化運作，使之能夠切實代表國家履行出資人職責，以解決國有資產所有者缺位問題。充分發揮市場機制的作用，實行國有企業職業經理人資格認定制度。完善國有資產監管體系，通過設立獨立董事、財務總監和內審機構等形式實現對國有資產的事前、事中、事后的監督。