社會資本方PPP項目會計處理的影響

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[摘要]PPP作為近年來我國主要的公共基礎設施項目運作模式，經歷了幾個發展階段，得到了快速發展，發展過程中有關部門加強了對PPP模式的指引，社會資本方的ppp業務相關監管規定和法律環境有所變化，運作方式也更為多樣化，財政部近期了《企業會計準則解釋第14號》，進一步規范和完善了社會資本方對PPP項目合同的相關會計處理，將對PPP項目實踐產生一定的影響。文章旨在通過具體案例分析《企業會計準則解釋第14號》會計處理結果對PPP項目公司融資、稅務等的影響，并提出切實的應對建議。

[關鍵詞]PPP；會計處理；影響；應對建議

2021年2月財政部了《企業會計準則解釋第14號》（下稱解釋14號），解釋14號在《企業會計準則解釋第2號》（下稱解釋2號）第五條的基礎上進一步規范了社會資本方對PPP項目合同的相關會計處理，并規定了應當進行追溯調整的情況。解釋14號規定：社會資本方根據PPP項目合同約定，在項目運營期間有權向獲取公共產品和服務的對象收取費用，但收費金額不確定的，該權利不構成一項無條件收取現金的權利，應當在PPP項目資產達到預定可使用狀態時，將相關PPP項目資產的對價金額或確認的建造收入金額確認為無形資產，以下稱該處理為“無形資產模式”；社會資本方根據PPP項目合同約定，在項目運營期間，滿足有權收取可確定金額的現金（或其他金融資產）條件的，應當在社會資本方擁有收取該對價的權利（該權利僅取決于時間流逝的因素）時確認為應收款項，以下稱該處理為“金融資產模式”，對包含以上兩種情況的成為“混合資產模式”，對應國際財務報告解釋委員會(IFRIC)于2006年11月30日的《國際財務報告解釋第12號———特許經營協議》披露的三種資產屬性下運營方的會計處理規范[1]。文章重點探討PPP項目中同時存在金融資產和無形資產的情形，分析解釋14號會計處理的影響以及提出切實的應對措施。

一、影響分析

（一）會計處理操作

解釋2號明確了企業采用BOT方式參與公共基礎設施建設業務的會計處理，規定了項目公司可以無條件收取確定金額的貨幣資金，或取得約定差額補償的應當確認金融資產；項目公司有權收取服務對象費用但金額不確定的，應當確認無形資產，從文件的規范內容來看，解釋2號是應急性的，許多有關PPP項目的會計核算問題并未涉及，如采用控制法還是風險報酬法確認資產，收取貨幣資金等的權利如何確定[2]。此外，解釋2號主要針對BOT項目，其中不少規定對其他PPP項目并不適用[3]，在實務工作中，金融資產收益率的確定沒有統一、金融資產與無形資產分割缺乏操作案例，且政府主體的會計處理沒有明確、各地稅務機關認定存在一定差異，部分PPP項目資產并未按照解釋2號規定進行劃分，而是直接計入了無形資產。解釋14號從適用范圍、資產確認、附注披露等方面對社會資本方下PPP項目會計處理進行了明確的規定，且2020年12月財政部了《政府會計準則第10號——政府和社會資本合作項目合同》應用指南（下稱政府第10號指南），政府主體對PPP項目會計處理有了更詳細的操作辦法，社會資本方與政府主體對于PPP項目的會計處理都有了進一步的完善和明確。解釋14號已開始施行且對追溯調整進行了相關要求，即以往會計處理不符合解釋14號的將需要根據進行追溯調整。

（二）無形資產模式分析

某軌道交通項目總投資26.95億元，分三年投資建設，金額分別為6.26億元、14.32億元、6.37億元，運營期17年；軌道交通項目公益性較強，自身運營客運收入一般不能覆蓋投資成本及合理收益，政府方通過可行性缺口補助進行補充，同時在PPP合同約定當客運收入低于可研報告的90%時，政府方將補足至可研報告的90%即在原有基礎上增加可行性缺口補助；并通過績效考核對可行性缺口補助進行適當調整，以促使社會資本方按照要求運營項目。無形資產模式：運營期1—3年可研不含稅客運收入分別為0.22億元、0.23億元、0.24億元，運營期第17年可研不含稅客運收入為0.91億元，合計10.65億元；運營期1—3年可研不含稅可行性缺口補助收入分別為2.64億元、2.62億元、2.61億元，運營期第17年可研不含稅可行性缺口補助收入為2.21億元，合計39.98億元。運營期1—3年企業所得稅均為0，運營期第17年企業所得稅為0.19億元，合計1.16億元；運營期1—3年凈利潤分別為-0.12億元、-0.09億元、-0.05億元，運營期第17年凈利潤為0.56億元，合計3.35億元，運營期第8年累計凈利潤由負轉正（見附表1）。

（三）混合資產模式分析

混合資產模式：根據政府方補足條件和績效考核計算，相對于該項目總投資額的59%為可確定的無條件收取貨幣資金，滿足解釋14號金融資產確認條件，應確認為金融資產，解釋14號規定“在運營期間，應對在社會資本方擁有收取該對價的權利（該權利僅取決于時間流逝的因素）時確認”，根據《企業會計準則第22號———金融工具確認和計量》，該項金融資產采用攤余成本法進行后續計量，一般情況下，項目達到預計使用狀態進入運營期后社會資本方擁有收取對價的權利，故使用攤余成本法計算的建設期第2、3年利息收入實際于運營期第1年進行確認。根據PPP項目總投資額和投資進度、金融資產與無形資產分割比例以及對應的現金流進行折現，使用插值法計算得到金融資產實際利率為8.03%，以此計算每期利息收入。此時，可行性缺口補助可以分成三部分，一是對客運收入的補足，二是金融資產相應利息收入，三是金融資產本金的回收；但目前稅務機關并未針對PPP項目相關規定，文章計算增值稅銷項稅額時暫時參考客運收入增值稅稅率計算所有收入增值稅銷項稅額。運營期1—3年含稅利息收入分別為2.68億元、1.35億元、1.3億元，運營期第17年含稅利息收入為0.15億元，合計16.67億元，運營期1—3年含稅可研客運收入及補助收入均為1.28億元，運營期第17年含稅可研客運收入及補助收入為1.39億元，合計22.61億元，運營期1—3年企業所得稅均為0，運營期第17年企業所得稅為0，合計0.58億元，建設期1—3年凈利潤分別為-0.06億元、-0.26億元、-0.38億元，運營期1—3年凈利潤分別為1.7億元、0.4億元、0.4億元，運營期第17年凈利潤為-0.13億元（見附表2）通過比較可以看出，符合條件的情況下采用混合資產模式核算，營業收入和總成本同步減少，且營業收入呈前高后低的趨勢，與無形資產逐步抬升正好相反；由于混合資產模式下金融資產對應部分利息支出不能資本化，所以混合資產模式下的財務費用低于無形資產下的財務費用，但混合資產模式下的攤銷遠低于無形資產下的攤銷，兩種模式下利潤總額總計一致，但其期間分布基本與營業收入分布吻合，本項目符合企業所得稅“三免三減半”政策，運營期第1—3年免企業所得稅，運營期4—6年企業所得稅減半，混合資產模式下，利潤總額前高后低，項目公司實實在在享受了該政策，減少企業所得稅0.59億元，無形資產模式下，運營期前4年處于虧損狀態，運營期第4—6年還存在尚未彌補的虧損，實際上沒有享受到企業所得稅“三免三減半”政策；排除企業所得稅的影響，兩種模式下的凈利潤基本一致，期間分布與營業收入基本一致。

二、對PPP項目融資的影響

截至2021年1月底，已納入財政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項目管理庫的PPP項目總投資額超過了15億元，PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔的同時也給社會資本方帶來了新的投資機遇，但PPP項目投資回收期較長、投資額較大，擠占了社會資本方有息負債額度、推高了資產負債率，尤其是建筑類央企，一方面面臨國資委壓降資產負債率的壓力，另一方面需要通過承攬PPP項目鞏固市場。公開數據顯示，2020年社會資本方中標的PPP項目為2.87億元，其中八大建筑央企為1.8億元，占62.7%，建筑央企仍然是承攬PPP項目的主力軍。產業基金投融資在PPP項目中的應用，能有效降低地方政府的財政壓力和負債壓力，同時大大提高企業投融資的安全性[4]，建筑央企一般通過引入產業基金解決部分資本金出資問題，進而對PPP項目進行表外運作；但PPP項目期限長，投資收益相對偏低，與其匹配的資金僅有保險資金、社保資金、部分引導基金等，此外，PPP項目培育期較長，有的長達十幾年，即投資方可能面臨十幾年無收益的難題，其內部審批難度更大，進一步限制了PPP項目產業基金的資金來源，一定程度影響了PPP項目的落地實施。解釋14號與政府第10號指南基本同步，進一步明確和完善了社會資本方和政府主體對PPP資產的會計處理，使得符合金融資產確認條件的PPP項目確認金融資產更順暢，主要從兩方面影響PPP項目融資：一是產業基金融資。如上述分析，部分資產符合金融資產確認條件的PPP項目采用混合資產模式核算，可以實現部分收益“前移”的效果，包括產業基金在內的社會資本方在運營期第1年就可以收到或確認投資收益，而在無形資產模式下，直至運營期第8年累計凈利潤方回正；且對于符合“三免三減半”的PPP項目還可實實在在享受稅收優惠，提升了項目的投資收益。即通過混合資產模式的會計處理，一般可以將投資回收期“前移”，也可以充分享受相關的稅收優惠政策，能夠有效提升與產業基金收益要求的契合度，增加PPP項目的吸引力，為PPP項目順利快速落實實施提供有效的保障。二是債務融資。債務融資主要是PPP項目公司的項目貸，即以項目公司的名義向銀行申請項目貸，貸款行一般會要求質押項目公司收費權并對項目公司股東分紅進行相應限制；混合資產模式相對于無形資產模式“前移”了投資收益，為項目公司股東較早分紅提供了基礎，貸款行可能會認為此舉將損害其利益，進而影響項目貸的審批或后續還款節奏。

三、對稅務的影響

目前，我國PPP項目稅收政策仍存在很多空白，與現有稅收制度存在一定程度的不適用或沖突[5]。另外，PPP項目交易結構相對復雜、涉及環節較多、相關稅務指引相對缺乏，PPP項目如何進行增值稅與所得稅處理在實踐中存在一定的爭議，各地稅務機關的執行口徑亦不盡相同。解釋第14號對PPP項目會計處理的確定和完善將一定程度影響稅務機關的處理，但是稅務機關未相應的指引前仍存在較多不確定性。PPP項目收入一般來自使用者付費和可行性缺口補助，解釋14號前，實踐中對于可行性缺口補助一般有兩種處理方式，一是認為可行性缺口補助與項目公司提供的服務活動密切相關，可行性缺口補助最終受益者為公共設施的使用者，故參照運營期取得收入的類型適用相應的增值稅稅率；二是認為可行性缺口補助是政府補助資金并非其服務收入，故不繳納增值稅。解釋14號后，明確了從政府方取得的資產是應付合同對價的一部分，社會資本方應當按照《企業會計準則第14號———收入》的規定進行會計處理，不作為政府補助，即上述處理方式一；如果稅務機關參照解釋14號進行稅務處理，那么上述處理方式二可能會面臨稅務風險。混合資產模式下，金融資產對應的可行性缺口補助分為償還金融資產本金及利息收入兩部分，那么作為償還本金的部分可行性缺口補助會計上不需要繳納增值稅，如上述分析，項目公司營業收入減少了金融資產本金對應的部分，實質上減少了稅源，但作為償還本金的部分可行性缺口補助最終受益的實質上也是公共設施使用者，這部分補助原理上應繳納相應增值稅；另外，利息收入適用金融服務業的增值稅稅率，與項目公司運營期間取得收入的類型適用相應的增值稅稅率可能存在差異，很可能實質降低了項目公司增值稅稅率。以上兩方面不同角度和程度降低增值稅，稅務機關是否會參照解釋14號進行處理仍然是未知數。混合資產模式下，項目公司收益出現了“前移”的情況，相應地應納稅所得額一般也會隨之“前移”，如稅務機關參照解釋14號進行處理，沒有“三免三減半”等類似稅收優惠政策，則項目公司需要“提前”繳納企業所得稅，而此時項目公司并不一定有足額的現金流支撐，可能需要進一步貸款并推高財務費用，一定程度壓縮后期收益，有“三免三減半”等類似稅收優惠政策，則稅務機關稅收收入將實質減少；PPP項目情況不一樣，各地稅務機關稅收壓力也不一樣，沒有統一的規定的情況下，各地稅務機關實際執行時可能存在較大差異。

四、應對建議

（一）提前與政府主體確認相關事項

解釋14號明確了金融資產確認的條件，政府準則10號也進行了對應的規定，社會資本方確認金融資產，政府主體確認相應的負債，可能會影響政府主體確認相應負債的金額，建議社會資本方根據PPP合同相關條款計算并分割金融資產與無形資產比例前及時與政府主體進行充分溝通、協商，確保各方對PPP合同相關條款理解一致，測算各方共同認可的分割比例、實際利率，再進行會計處理。此外，建議就項目公司分紅條款進行確認，混合資產模式下項目公司收益一般會“前移”，特定情況下，政府主體可能不希望社會資本方在項目培育期“提前”拿走收益。

（二）獲取當地稅務機關實操指引

解釋14號已開始施行，且過往項目也需進行追溯調整，而相關稅務指引暫未，還沒有統一的稅務處理規范，建議社會資本方從以下三個方面及時獲取當地稅務機關的實操指引做好稅務籌劃：一是過往項目追溯調整后，是否需補繳增值稅、企業所得稅以及如何處理，是否需要繳納滯納金等；二是混合資產模式下，可行性缺口補助作為償還金融資產本金的部分是否需要參照運營期取得收入的類型適用相應的增值稅稅率計提繳納增值稅，金融資產利息收入是否可以按照金融服務業的增值稅稅率計提繳納增值稅；三是混合資產模式下，項目公司收益發生了“前移”，企業所得稅也相應“前移”，但實際上沒有運營收入和可行性缺口補助的現金流支撐，也沒有“三免三減半”等稅收優惠，是否可以申請延遲繳納。

（三）與項目貸款銀行協調項目公司分紅條款

按照解釋14號處理，混合資產模式下項目公司收益一般會“前移”，如項目公司希望在獲取相應現金流時或通過外部補充現金流“提前”進行分紅，以吸引產業基金等投資人，建議社會資本方從以下兩個方面與項目貸款銀行進行協調：一是對于PPP項目貸款，社會資本方一般處于強勢地位，建議充分利用貸款銀行的競爭爭取有利條件，如項目公司償還當期銀行本息之后如有剩余收益即可正常分紅；二是補充限定條款，如項目公司前期進行了分紅，后期償還銀行本息存在困難時優先將已分配的收益進行“回撥”，確保“提前”分紅不損害銀行利益。《企業會計準則解釋第14號》的進一步規范和完善了社會資本方對PPP項目合同的相關會計處理，PPP項目需要根據具體情況判斷采用何種方式進行會計處理，而會計處理方式直接影響PPP項目融資、稅務等具體事項。PPP項目的具體實施方需要根據解釋14號提前做好會計處理和調預案，并根據會計處理的影響提前與相關政府主體、稅務機關進行溝通，做好對PPP項目融資、稅務處理影響的應對措施。

參考文獻：

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[4]麗娜．產業基金投融資在PPP項目中的應用[J]．財經界，2018（6）：53-54．

[5]吉富星．PPP項目稅收的難點及解決思路[J]．財務與會計，2019（1）：64-66．

作者：李治富 單位：中鐵建投資基金管理有限公司