城市軌道交通社會投資人探討

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根據(jù)中國城市軌道交通年鑒2017，截至2017年底，境內(nèi)共有62個城市的城軌交通線網(wǎng)規(guī)劃獲批，規(guī)劃線路總長達7321公里，僅2017年當年線路增長就突破800公里[1]，而平均每公里的建設(shè)成本達7億元左右。城市軌道交通投資巨大，按傳統(tǒng)建設(shè)模式，會極大消耗地方近期財力，隨著2014年國家大力推廣PPP模式起，地方政府積極響應(yīng)，按PPP模式建設(shè)城市軌道交通項目如雨后春筍般發(fā)展起來。即便在目前大量不規(guī)范PPP項目被清理出庫的情況下，財政部PPP項目管理庫仍保留了43個城市軌道交通（地鐵）PPP項目（數(shù)據(jù)截止到2018年7月）。通過梳理發(fā)現(xiàn)這些城市軌道交通PPP項目，其中標的社會資本方主要由央企類的施工企業(yè)為主，而以城市軌道交通運營為主的投資人則非常有限。目前我國覆蓋城市軌道交通建設(shè)、運營全生命周期的城市軌道交通PPP項目投資人較少，亟待大力扶持和發(fā)展。

一、城市軌道交通PPP項目潛在社會投資人的現(xiàn)狀

2017年7月，財政部等四部門印發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》，要求政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。實際上，經(jīng)過市場多年的培養(yǎng)，這些行業(yè)的社會投資人相對較成熟，數(shù)量較多，可以形成充分的競爭。盡管不少污水、垃圾處理的投資人并沒有施工資質(zhì)或施工能力，但他們都具有較豐富投資和運營管理經(jīng)驗，并不妨礙他們成為一個優(yōu)秀的PPP項目投資人。相對污水、垃圾處理項目，在城市軌道交通行業(yè)的PPP項目中，由于其投資規(guī)模大、建設(shè)期長、回收期長[2]、專業(yè)多、專業(yè)化程度高，具有投資能力和投資意愿的，且能被地方政府所接納的潛在投資人多為施工企業(yè)，特別是中央施工企業(yè)。由于我國城市軌道交通PPP發(fā)展剛剛起步，這些企業(yè)也沒有成立專門的城市軌道交通運營公司，更沒有城市軌道交通的運營經(jīng)驗。實際上，即便是專業(yè)城市軌道交通（或地鐵）運營公司，除了建設(shè)起步較早的北京、上海、廣州等城市外，大多新建軌道交通的城市也沒有運營經(jīng)驗。因此既具有投資能力，又具有城市軌道交通運營能力的企業(yè)非常匱乏。目前，在業(yè)內(nèi)公認的城市軌道交通PPP的典范，仍然離不開北京市地鐵4號線。正是因為北京地鐵4號線引入了香港地鐵作為投資方，而香港地鐵是既有投資能力，又精通城市軌道交通運營的最好例證，實現(xiàn)了政府補貼較傳統(tǒng)自行建設(shè)運營方式少，運營公司還可盈利的雙贏局面[3]。仍以前述財政部PPP項目管理庫中的43個城市軌道交通PPP項目為例，通過其公布的項目中標通知可以發(fā)現(xiàn)，央企類施工企業(yè)或其牽頭的聯(lián)合體明顯占據(jù)了較大的份額，如中國中鐵、中國鐵建、中國建筑、中國交建、中國電建等，其中標通知數(shù)量占近7成。下圖是公布了中標通知書的城市軌道交通項目中26家中標人及中標聯(lián)合體成員企業(yè)的占比情況。除以施工企業(yè)為主力的投資人外，也有少量其他種類的投資人，分析這些城市軌道交通PPP項目中標的社會投資人，主要有如下幾種：分析下表城市軌道交通PPP投資人可發(fā)現(xiàn)，除香港地鐵外，恐怕只有施工企業(yè)和運營類企業(yè)聯(lián)合體的，才能真正做到投資和運營的全覆蓋了。如深圳地鐵作央企類施工企業(yè)部分PPP項目分布圖為投資人聯(lián)合體成員參與鄭州地鐵3號線，以及上表中的北京市軌道交通運營管理有限公司作為投資人聯(lián)合體成員參與北京軌道交通新機場線等，目前此類案例明顯偏少。

二、城市軌道交通PPP項目社會投資人需求分析

我國城市軌道交通的PPP模式需求旺盛，但目前大多數(shù)投資主體不符合固定資產(chǎn)投入+核心技術(shù)+運營服務(wù)的綜合標準[5]，也不太符合財政部等部門推行的較理想的投資+運營的投資人主體需求，主要原因是社會投資人均有各自不同的需求，表現(xiàn)在：（一）政府融資的需要。政府要根本解決特大城市和大城市的交通問題，就要規(guī)劃建設(shè)城市軌道交通，而建設(shè)城市軌道交通需要大量資金，在政府當期財力難以大規(guī)模建設(shè)城市軌道交通，而國家要全面控制政府債務(wù)的情況下，采用PPP模式，實際上主要成為政府融資的一種手段[6]。而PPP模式采用可行性缺口補助，通過投資人建城市軌道交通，可以順理成章的將政府當年的債務(wù)轉(zhuǎn)化為未來的可行性缺口補助從政府財政予以支出，間接上起到了政府融資的作用，同時也平滑了財政支出。（二）施工企業(yè)承攬工程的需要。對于施工企業(yè)來說，投標競爭城市軌道交通PPP，實際上成為獲取工程的一種變相競爭手段，這類企業(yè)參與PPP項目，更看中是承攬施工任務(wù)[7]。如果只在非PPP的傳統(tǒng)項目中競標施工，具有施工能力的企業(yè)眾多，競爭較充分，獲利程度低。而PPP項目的競爭要求有投資能力企業(yè)參與，對于具有投資能力且同時又具有施工能力的企業(yè)來說，競爭就相對少很多，這樣，一方面企業(yè)競爭難度小，容易獲得項目；另一方面由于投標企業(yè)少導(dǎo)致競爭不充分，投資人獲利能力提高。（三）金融企業(yè)獲得穩(wěn)定回。報的需要無論是金融類企業(yè)，或是純財務(wù)類投資人，要為其資金尋找一個風(fēng)險低、合理回報的出路，城市軌道交通PPP項目的投資，無疑是一個很好的選項，有政府穩(wěn)定的可行性缺口補助，或有的政府直接承諾回報率，無論是直接投資城市軌道交通項目，還是聯(lián)合其他企業(yè)投資這些項目，對于投資人來說，獲得穩(wěn)定的回報不失為一種理想的投資方式。（四）其他原因。無論是城市軌道交通的工程可行性研究報告，還是勘察設(shè)計，往往由城市軌道交通公司即業(yè)主方另行發(fā)包，并未含在PPP項目中，而如果投資人不能介入設(shè)計，則其運營意圖就不能全部得到體現(xiàn)，就不能實現(xiàn)其運營效益的最大化。這也是投資人即便有能力，也不太愿意介入運營的原因。運營周期長，不符合施工企業(yè)速進速出，騰出資金投資其他項目的需求。施工企業(yè)和傳統(tǒng)污水、垃圾處理企業(yè)不同，由于企業(yè)運作習(xí)慣，往往不愿意在項目上長時間占用大量資金。即便是利用銀行貸款，他們也愿意重新投入新的施工項目，這是造成施工類投資人不愿意介入運營的又一原因。投資企業(yè)沒有發(fā)展運營和管理，甚至成立專門運營公司的意識。實際上越早意識到這個問題并積極解決的企業(yè)，越能及早地提高企業(yè)將來在城市軌道交通PPP中的競爭力。相信在本文所倡議的解決方法得到實施后，企業(yè)會意識到發(fā)展運營和管理，甚至成立專門運營公司的重要性。

三、培育和發(fā)展城市軌道交通PPP項目社會投資人逐步走向全鏈條專業(yè)化的途徑

境內(nèi)重施工，輕運營的投資人，往往通過PPP項目投資人競標的不充分競爭在項目施工階段就會獲得較大的施工利潤，而投資利潤也可以通過投標時的中標的合理利潤率，折現(xiàn)率等指標在后期穩(wěn)定的可行性缺口補助中獲得，但這并不是施工企業(yè)所擅長的和看重的，因此，PPP項目公司的運營這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，往往遭被轉(zhuǎn)包的命運。那么，如何改變境內(nèi)投資人運營能力較弱或者運營公司投資能力較弱的這一頑疾呢？（一）政府積極引導(dǎo)。一是將城市軌道交通的勘察和設(shè)計打包在PPP項目中，便于投資人結(jié)合運營需求而考慮項目的設(shè)計，或可以在設(shè)計階段更好的考慮配合項目的運營需求。二是重投資和運營，鼓勵投資人聯(lián)合運營企業(yè)參與投標或有投資能力的運營企業(yè)參與投標。不再將施工資質(zhì)作為PPP項目投資人招標的必要條件，鼓勵沒有施工資質(zhì)的投資人參與競標，中標后，再通過項目公司對施工進行二次招標后發(fā)包。三是設(shè)立規(guī)范的競爭因素，如在投資人的招標中以車公里運營補貼[8]、影子票價[9]等偏重運營類競爭因素代替工程造價下浮率等偏重施工類的競爭因素等。國家可以選擇部分城市作為試點，先期試行，可以鼓勵地方政府就某一條線開展試行，并給予適當專項資金補貼，如項目獲得成功，再給予獎勵和逐步推廣。（二）運營類企業(yè)積極參與。目前，運營類企業(yè)參與較少的原因，一方面是因為城市軌道交通在我國大部地區(qū)仍屬新鮮事物，本來境內(nèi)的成熟運營企業(yè)就較少。另一方面城市軌道交通運營企業(yè)，一般都在政府補貼下實施運營管理，有投資意愿或能力的運營企業(yè)鳳毛麟角，地方政府也沒有鼓勵本地運營企業(yè)走出去的動機?；膺@一矛盾的主要途徑近期內(nèi)可聯(lián)合財務(wù)投資人參與投標，遠期內(nèi)也需要依托政府出臺有關(guān)政策，鼓勵運營企業(yè)直接走出去投資。初期由于運營類企業(yè)無投資經(jīng)驗，可以由財務(wù)類投資人作為牽頭方，隨著運營類企業(yè)投標逐步成熟，則可以由運營類企業(yè)作為牽頭方。在市場推廣初期，也可聯(lián)合有投資能力的施工企業(yè)參與投資。由于聯(lián)合體投資人存在協(xié)調(diào)成本，以及各自追求利益最大化，難以在協(xié)調(diào)過程中，保障項目的最大效益，因此，在目前市場缺乏有投資能力和投資經(jīng)驗的運營企業(yè)的情況下，聯(lián)合體方式不失為一種較好的過度方式。（三）推行網(wǎng)運分離[10]模式。類似推行市政管網(wǎng)的所有權(quán)方和使用方分離的道理一樣，早在2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》即開始鼓勵在國鐵項目上推行網(wǎng)運分離，即線路所有權(quán)和鐵路運營分離。具體落實在城市軌道交通上，則可將某條線路的建設(shè)作為“網(wǎng)”的PPP項目，將某條線路的運營作為“運”的PPP項目。城市軌道交通采用網(wǎng)運分離模式，一來由于分拆了其巨大的投資，可降低對單個投資人的投資額度要求，二來分拆了網(wǎng)和運，也有利于發(fā)揮施工類、運營類各投資人的專業(yè)所長。采用網(wǎng)運分離，不同于北京地鐵4號線其線路的建設(shè)部分按傳統(tǒng)方式由政府投資建設(shè)的模式，采用網(wǎng)運分離可將線路的建設(shè)部分仍按PPP方式推行。投資建設(shè)城市軌道交通“網(wǎng)”的社會投資人，可以通過收取投資“運”的投資人交納線路使用費或租賃費獲得回報。而投資“運”的投資人相對全網(wǎng)或全線路的投資，其車輛和配套設(shè)備投資則小很多，可由運營類企業(yè)由票款收入及可行性缺口補助來支付線路租賃費用，并獲得相應(yīng)利潤。“網(wǎng)”類投資人不排斥施工企業(yè)，甚至可以鼓勵施工企業(yè)投標，而“運”類企業(yè)投資人則規(guī)定為城市軌道交通運營類企業(yè)，即便沒有規(guī)定，相信施工類投資人也對“運”不感興趣了。（四）培養(yǎng)生命周期全鏈條的城市軌道交通社會投資人?？梢钥吹?，目前境內(nèi)部分城市軌道交通建設(shè)單位（如北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司）逐漸成立了自己的運營企業(yè)，而由于地方的建設(shè)單位，其投資能力與央企類施工單位來說，有較明顯的差距，因此在城市軌道交通PPP項目中，其參與意愿并不高，僅有少量的企業(yè)投資本地的城市軌道交通PPP項目（如北京市軌道交通建設(shè)管理有限公司及其運營公司投資北京地鐵新機場線）。而當前央企類施工企業(yè)即便有運營相關(guān)部門或人員，其參與運營類積極性不高，而沒有運營相關(guān)部門的，也沒有成立運營部門的動力，如將來由政府在城市軌道交通中重運營的PPP模式獲得成功和推廣后，勢必倒推施工類城市軌道交通投資人的改革。具體措施：一是要改革僵化的輕績效考核，只管發(fā)放補貼的偽PPP模式，二是要大力推廣競爭影子票價或車公里補貼，激勵運營效益最大化的真PPP模式。這樣，施工企業(yè)要想投資城市軌道交通PPP項目，就不得不將其運營管理作為其重要的發(fā)展方向之一。四、結(jié)束語可以看出，其實政府積極引導(dǎo)，運營類企業(yè)積極參與不失為當前在缺乏全生命周期全鏈條投資人的當下第一種良好的過度方式。要想健康發(fā)展城市軌道交通PPP模式，可以根據(jù)各自城市的客觀條件，結(jié)合市場調(diào)查的投資人意愿，也可采用網(wǎng)運分離的模式，筆者認為，隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，投資人也會發(fā)展壯大，全生命周期全鏈條的城市軌道交通投資人也會大量出現(xiàn)，將使我國的城市軌道交通逐步走向成熟、規(guī)范。可見，在當前國情和現(xiàn)有政策條件下，發(fā)展全鏈條城市軌道交通PPP投資人是中國城市軌道交通PPP模式健康和可持續(xù)發(fā)展的重要解決途徑之一。

作者:夏駿 單位:中國通用咨詢投資有限公司