地方高校投資模式改革研究論文

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摘要中國高等教育投入實行以財政撥款為主、多渠道籌措經費為輔的體制。近年來，政府拔款總量快速上漲，但其在高等學校總收入中的相對份額卻不斷下降。隨著高等教育大眾化進程的進一步深化，地方高校辦學層次增多，規模快速擴大，辦學資金短缺，今后增加經費的重點是除學費外的其他社會投入。地方高校逐步從第一部門高校轉向第三部門高校，是地方高校解決經濟困難的一種較好的辦學模式。

關鍵詞地方高校；投資模式；高校轉型

一、我國高等教育多元化投資的變化趨勢

目前，我國實行以財政撥款為主，教育稅費、校辦產業收入、社會捐集資金和設立教育基金等多渠道籌措教育經費為輔的高等教育投入體制。

根據《中國教育經費統計年鑒》的數據，1994年，我國高等學校經費收入總計為247.54億元，其中各類撥款179.02億元，占總收入的72.32％。而到了2004年，高等學校經費收入總計為1778.60億元，各類撥款849.96億元，僅占總收入的47.79％。2004年，全國普通高等學校收入來源結構為：預算內事業性經費撥款42.87％，學雜費30.05％，校辦產業、勤工儉學、社會服務收入1.14％，捐、集資收入1.05％。

在目前我國教育經費的來源中，政府財政和個人支付是主渠道。如2004年，全國高等學校政府財政撥款和學雜費之和為70％多。但是，現有高等教育經費籌措渠道已經很難再有增長。其原因在于：第一，在我國的教育投資分配結構中，高等教育比例一直比較高，政府對高等教育的撥款已占整個教育撥款的1/4，不可能再通過擠壓義務教育的投入來提高對高等教育的投資比例。國家原主要用于高等教育的“一個百分點”的財政增量，現已開始向農村基礎教育傾斜。第二，我國的學費水平已經很高，已遠遠超過過去常說的國際所公認的1/4成本比例，百姓怨言已開始增多。所以，今后進一步籌措高等教育經費的重點是除學費外的其他社會投入，包括高等學校通過教育和科技活動獲得的社會服務收入，通過積極融資活動獲得的捐集資金收入等。

二、我國高等教育投資的困境

1、高等教育財政投入仍然不足。20世紀80年代中期至90年代末期，我國高等教育一直都是以政府的兩級(中央和省)財政撥款辦學為主，跨入新世紀以后，政府兩級辦學則逐漸被政府三級(中央、省、中心城市和縣)財政撥款辦學所取代。所以，從我國高等教育投資總體情況來看，財政撥款始終是我國高等教育投入來源的主渠道。近年來，盡管政府撥款渠道和總量在不斷增加，但落實到各個高校，其財政性投入占學校所需經費的比重并沒有實質性增加，教育投入占我國GDP的百分比連年減少，最高是2002年的3.24％，之后一直減少，2005年是2.80％。1993年我國制訂教育規劃發展綱要將這一指標預定為4％，相當于當時發達國家水平，至今尚未完成。而目前發達國家這一指標已經超過4.5％。就高等教育來看，目前我國高等教育經費約占教育總財政投入的20％，比例較低。2003年，預算內教育經費占財政支出比例比2002年下降0.08，國家財政性教育經費占GDP的比例也下降0.04個百分點，有17個省級政府沒有達到《教育法》規定的教育投入增長要求。較低的財政撥款水平直接導致我國高等教育經費投入水平亟待提高。

2、高等教育其他經費投入收效甚微。從國際上看，通過市場手段增加經費投入是發達國家的高校籌措經費的重要方式，而我國高校的市場融資能力較弱，如科研成果轉化周期過長且預期效益低；校辦產業難成規模，管理落后，技術優勢難以轉化為產品和市場效益；在上市公司等領域，高校涉足不多，抵御風險能力太弱等。

隨著成本分擔機制的實施，學費收入成為我國高校的重要經費來源。尤其是地方性院校，學費甚至是其發展的生命線。但對比我國經濟發展和居民收入，增長過快的學費已經在很大程度上損害了教育公平，越來越為人們所質疑、批判。據中國統計年鑒數據測算，從1990－2005年，我國高等教育經費增長了25倍，學費占城鎮、農村居民純收入的比例由1990年的14％、29％增長到2005年的48％、154％。顯然，學費增長的空間已經不大。

從社會投資來看，我國高等教育素來強調公益性，教育投入被理解為單一的政府行為，這從觀念上制約著社會資金流向高等教育的主動性。因此，在我國無論是社會捐資還是民間教育基金，其影響都極其微弱。以社會捐資為例，受傳統思想及現行稅制等因素影響，我國的高等教育捐贈與國外相比差距甚大。據統計，2001年我國教育捐贈總額只有7億元人民幣，還不如該年度美國霍普金斯大學一所大學收到的匿名捐贈(1億美元)，捐贈收入已成為美國高等教育經費的重要組成部分。

3、高等教育規模的擴張速度大于財政性投資規模的增幅。我國生均財政性投入與高等教育擴張呈截然相反的走勢。以全國普通高校生均預算內事業費支出為例，2005年比1998年降低20.65％；全國普通高校生均預算內公用經費支出，2005年比1998年降低22.65％。而同期普通高校的在校生規模增幅為358％。其結果導致高等教育的辦學經費緊張，辦學條件和質量得不到保障。財政投入不足迫使高校為了維持學校正常運轉，盲目擴大辦學規模，片面追求規模效應，過分依賴學費獲取辦學資金，因而加重了學生及其家庭的負擔。從完全收費前的依附于政府辦學到現在依附于學生及其家長。部分地方高校的學費收入甚至占總收入的70％以上，接近民辦高校的水平，地方政府并沒有充分履行自身的財政責任，加重了學生個人及其家庭的經濟負擔，加大了高等教育個人投資成本和風險，降低了高等教育的個人收益率。

4、高等教育財政投入偏向重點院校。目前，我國高等教育財政投資存在著過度傾斜問題，對非重點建設院校發展的擠占效應比較突出，許多重頭項目都傾向重點院校，而地方高校的地方政府也無力支持。如果重點院校的財政投資完全依靠政府的傾斜政策重點供給，就會形成重點院校對國家高等教育資源的壟斷。在市場經濟條件下，高等教育財政性投資具有中立性，必須通過科學的競爭機制公平地向重點和非重點院校配置資源，以績效評價來確定財政投入，激勵全國的所有高校(而不僅僅是重點院校)向個人提供更多的優質高等教育機會，為社會培養更多的優秀專門人才。

5、高校內資源配置不合理。就高校內部的資源配置而言，最令人擔憂的是，高校重視物力資本投資，忽視人力資本投資，資本投資的短期行為嚴重；將人力資本投資的負擔轉嫁給院系，而集中全校之財力發展固定資產投資。這就是當代經濟學人力資本理論所指出的重視物力資本投資忽視人力資本投資現象，是不發達國家非正常資源競爭所特有的病態表現。近5年來，我國高校中各種用于基建投資和校園建設的資金占其總經費投入的比重遠遠超過人力資本投資比重，高校銀行貸款的80％以上用于基建投資，高校新產生的債務都是因豪華基建而起；對教學改革與課程教材的投入、對師生的投入、對科研圖書資料等的投入則嚴加控制，能少則少，使高校正常的教學、科研支出受到嚴峻挑戰。各專業院系為了保障本單位的人力資本支出，保證廣大職工教學科研工作的順利進行，不得不耗費大量資源開展各種創收活動，甚至以犧牲人才培養質量為代價，不僅得不償失，而且后果嚴重。

三、解決地方高校投資困境的出路

對于地方高校，筆者認為改變現行的投資模式、創立第三部門高等學校的辦學模式將是走出經濟困境的有效途徑。

1、第三部門的高等院校的界定。無論在理論上還是在實踐中，我們都是將高等學校分為公辦高校和民辦高校兩類。但實際上我國已經出現了一批屬性復雜的高等院校，很難簡單地將其歸為公辦高校或者民辦高校。這類學院是以公辦學校為基礎，教育集團投資的辦學形式。其辦學模式既不同于一般公辦學校，又不同于民辦學校，是一種官民結合的新型的辦學模式，是教育集團的辦學理念與辦學體制、管理機制有機結合的統一體。第三部門作為一個研究概念已經在學術界得到廣泛使用。這是對公私二元體系的重要突破和發展。它使我們清楚地看到，如果以作為第一部門的政府部門為一極，以作為第二部門的營利性企業為另一極，那么，大量的社會組織存在于兩極之間廣闊的模糊地帶，具有獨特的制度特征，如公益性、民間性、非營利性、自治性等，應歸于另一個獨立的部門，即第三部門。把許多組織歸為公共部門或營利性企業部門是過于簡單化了。高等學校就是如此。實際上，不同的高等學校分別分布在三大部門之中。

我國計劃經濟時代的公辦高等學校是典型的第一部門高等學校。所有高等院校完全按照國家計劃培養專業技術干部。政府既管招生、就業，又管培養過程。政府提供學校運行所需的一切資源，包括師資、干部、資金、設備等等。同時，學校的財權、人事權、專業設置權有時甚至包括制訂教學計劃與編寫教材的權力都集中在中央政府手中。培養的人才歸政府所有，由政府分配。高等院校實際上是一個執行上級主管部門政策與計劃的公共部門。現在政府下放了部分權力，但并沒有從根本上改變我國公辦高校的部門屬性。

20世紀后半葉，國外出現的營利性高校是典型的第二部門高等學校，如美國的鳳凰大學、全國技術大學(TheNationalTechnologicalUniversity)、英國的白金漢大學等。我國的民辦高校中也存在以營利為目的的院校。只是由于《中華人民共和國教育法》明確規定任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學校，迫使這類學校的營利動機和營利行為被隱性化了。

第三部門的高等學校作為一種制度形式，實際上早已有之，只是由于第三部門理論的滯后，人們沒有對此進行闡釋。按照第三部門理論，第三部門的高校應該具有公益性、民間性、非營利性和自治性等特征。美國早期的私立高等院校都是獨立于政府體制之外的民間組織，高度自治，從事公益性的高等教育活動，不以營利為目的，是第三部門私立高校的典型。英國大學的經費雖主要來自國家財政，但享有高度的自治權，是第三部門公立高校的典型。

四、第三部門高校的發展優勢

1、體制靈活，面向社會。在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉型的過程中，公辦高校面向社會、市場自主辦學是必然趨勢。因此，公辦高校需要改變生存與發展策略，由依靠公共財政轉向依靠社會資源，由受控執行機構轉變為自主創新機構。但只要政府還對公辦高等院校保持著強控制，公辦高等院校仍然是政府的一個部門，仍然具有第一部門的主要特性，就不可能由面向政府轉向面向社會。沒有自主性，缺乏制度創新能力，高校無法面向社會謀求生存與發展，也難以適應WTO框架內的國際高等教育競爭。公辦高校的辦學模式無法提高學校的市場競爭力。而第三部門高校高度自治和善于把握市場信息，能提高制度創新的能力，如理財制度、董事會與院長的分工協作制度、院系兩級教育與學術管理制度、人事聘用與分配制度等都是自主創新的產物。這些制度從根本上保障第三部門高校能適應社會需要及其變化而發展。

2、善用社會資源，拓寬辦學資金路徑。官民結合的第三部門高校主要依托教育財團，通過貸款和收取學費解決辦學經費問題，在其資本運作中發揮了良好的作用。一般來講，第一部門高校倚仗政府庇護，還貸信譽不佳，在金融體制市場化之后，很難獲得銀行貸款。純粹私人辦學的民辦高校又有很高的市場風險，也不易獲得銀行貸款。第三部門高校的國有、公益性質大大降低了市場風險，民營機制又提高了還貸能力。第三部門高校按成本加積累收取學費。憑借國有高校公益辦學的良好信譽，招生規模迅速擴大，可觀的學費收入奠定了其還貸信譽的堅實基礎。這使第三部門高校能夠利用銀行貸款，先期進行基礎設施、設備建設。良好的校園環境和教學條件又支撐了招生規模的迅速擴張。從貸款、基本建設、招生、還貸到再貸款，高校的資本運作已形成良性循環，有效地利用金融機構和家庭掌握的資源能支撐學院的高速發展。不僅如此，在師資引進、獲取辦學用地、招生政策優惠等方面，第三部門高校既得到政府的積極扶持，又發揮了民營機制的優勢。

3、優化教學資源，提高辦學效率。教師是大學教育的主體，保持龐大的行政和職工編制顯然不是高效率的資源配置。第一部門內的高等院校都有一個龐大的行政機構。機構臃腫一方面導致行政效率低下，另一方面導致行政人員編制過大，教師比重偏低。

第三部門高等學校在取得自治權的同時離開了政府的保護傘，要由面向政府、依靠財政，轉為面向社會、立足市場，自己對自己的生存與發展負責，靠較低的價格、較高的質量贏得市場份額和生存空間。因此，效率對第三部門高校具有生死攸關的意義。第三部門高校不僅有追求效率的動力，也有提高效率的制度安排。如引入市場機制與成本概念，建立相應的財務管理制度，按高效、精簡、勤儉的原則使教育資源得到最佳配置，從制度上確保學校能夠高效運營。成本概念的引入也可以大大提高學生的學習動力和效率。學生家長支付了教育的全部成本，淡化了受教育的福利心態，強化了受教育的投資理念。把受教育當作實現個性發展、人力發展的投資，就會強化投資回報的觀念。因此，學生會自覺地提高學習效率，也會自覺地維護自己在學校的權益，要求學校的管理工作和教育工作提高質量和效率，以求在教育的質和量上最大限度地增加效益。學生和家長也成了學校提高效率的重要制度因素。

在政府調整職能，縮小資助高等學校范圍的過程中，地方高校將面臨很大的困難。第三部門高校將是一種很好的模式，不依賴政府投入，而是通過引入民營機制，實行自主辦學，在第三部門領域拓展生存與發展空間。

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