國有資產投資體制研究論文

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一、新中國建立初期國有資產投資體制的形成

建國之初，新中國經濟經歷了戰爭的創傷之后百廢待興，國家面臨的首要任務就是重建與恢復國民經濟，中央政府決定統一管理全國的財政收支、物資調度和現金管理，初步統一了全國的財政經濟工作。1950年3月，當時的政務院通過了《關于統一國家財政經濟工作的決定》，規定國營企業的投資必須按照全國財政預算及中央財經委員會批準的各期支付數量來支付。之后，中財委陸續頒發了《基本建設工作程序暫行辦法》和《基本建設工作暫行辦法》，建立起全國統一的投資管理制度與基本建設計劃。1952年12月，我國成立了國家計劃委員會，把全部限額以上項目決策權和設計批準權進一步向高度統一的方向集中。

為了完成“一五”計劃，1954年我國成立了國家建設委員會，進一步加強了中央對國家基本建設投資的集中統一領導。伴隨著“一五計劃”的實施，我國也初步建立起了以集中統一為主要特征的國有資產投資體制。這一投資體制的集中統一特性表現在以下幾個方面：第一，投資項目的決策權與審批權集中于中央，實行指令性計劃；第二，基礎建設投資資金集中于中央，由財政統收統支、無償劃撥使用；第三，對投資實行從中央到各部委的管理制度；第四，基建物質由中央統一分配，實行計劃調撥，施工力量由國家統一安排；第五，成立中國人民建設銀行，統一辦理基本建設撥款，并實施財政監督。

二、計劃經濟時期國有資產投資體制的演變

計劃經濟時期國有資本投資體制的整個歷史過程可以分為“”時期(1958-1960年)、經濟調整時期(1961-1965)、“”時期(1966-1976)、“撥亂反正”時期(1977-1978)等共四個時期，演變過程呈現出放權、集權反復改革的特點。

隨著“一五”計劃的完成，高度集中統一的投資管理體制實行一段時間后逐漸暴露出了一系列的缺點，過于集中的投資體制缺乏靈活性，不利于因地制宜地對國有資產投資進行管理，也難以調動部門、地方和基層單位的積極性。于是從1956年開始，國有資產投資體制開始醞釀改革。

“”時期，我國國有資產投資體制進行了第一次行政性分權改革。為了適應高指標、高速度的要求，投資管理體制由中央和各部門集中統一的“條條管理”制度轉變為以地方管理為主“塊塊管理”制度；同時，國家下放了投資管理的部分權限，試行投資包干制度，即建設部門和施工單位在國家統一規定的范圍內可以因地、因事制宜地修改和調整國家投資計劃，自主調劑資金，改變了資金供應的辦法；此外，國家還廢棄了一批合理的規章制度，在一定程度上弱化了投資管理，并且取消了建設銀行系的投資管理與監督職能，改歸各級財政部門進行直接管理。因為受到當時錯誤思想的指導，“”時期的投資體制分權改革導致投資失控，造成一大批胡子工程，國有資產投資大搞重復建設、效率低下。

國民經濟調整時期，國家認識到了“”的錯誤路線，國有資產投資重新向集中統一的體制回歸。“”沒有給中國帶來國民經濟的“趕超”發展，反而導致了國有資產投資的嚴重浪費，中央決定重新回復集中統一的投資管理體制。采取了如下主要改革措施：上收投資管理權限，取消基本建設地方財政包干的方式，恢復高度集中統一的投資體制；實行中央財政專項撥款制度，嚴格控制、嚴格規定基本建設的審批權限；恢復和重建國有資產投資管理制度；重新組建國家基本建設委員會和建筑工程部，恢復建設銀行的建制。通過一系列的改革，集中統一投資與管理的制度重新建立起來，而且其集中程度超過了早期的投資體制，在國民經濟調整時期發揮了重要作用。

“”時期，國有資產投資體制經歷了第二次分權改革，進入全面混亂時期。十年動亂時期的國有資產投資管理體制與我國政治、經濟基本狀況同樣，都受到了巨大的破壞，組織管理體制基本處于崩潰的無政府狀態。國民經濟恢復時期的投資管理制度被全部否定，投資管理權限被迫再度下放給地方，地方又熱衷于政治運動而基本不關注經濟建設，國有資產投資體制陷入全面混亂與失控的狀態。

“撥亂反正”時期，國有資產投資體制又回歸到集中管理狀態。“”結束后，混亂的國有資產投資體制在一定程度上得到了校正，中央開始整頓并回收下方的權限，開始了投資管理制度的全面重建工作。主要措施包括：對基本建設投資重新實現集中統一管理制度，要求所有的建設項目都重新列入國家計劃，經過批準才能開工建設，以增強對基本建設投資的控制；加強對基本建設項目的分級管理、撥款監督與經濟核算，重新確認了國有資產投資基本建設程序。從建國之初到改革開放前，我國國有資產投資體制經歷了幾次分權、放權周期性的變革，可以發現其中幾次變革并非出于發展經濟的實際要求，而是當時特殊背景下的歷史產物，國有資產投資體制最后又回歸到高度集中管理的制度模式下，計劃經濟體制也逐漸暴露出其固有的弊病，中國經濟呼喚經濟體制改革的同時，國有資產管理制度模式的變革也開始醞釀。

三、改革開放以后我國國有資產投資體制的演變

以1978年黨的十一屆三中全會召開為標志，中國進入了改革開放的歷史時代，我國自此經歷了翻天覆地的巨大變化，伴隨著經濟體制改革的逐步深入，國有資產投資體制共經歷了4次大的歷史變革，分別為初步探索階段(1978-1987年)、實踐推廣階段(1988-1991年)、深化改革階段(1992-2003年)、進一步完善階段(2004年-今)。

1.初步探索階段(1978—1987年)

改革開放政策實施之初，國有資產投資集中統一、指令性計劃和行政管理為主的體制已經暴露出其嚴重的弊端，并已經成為經濟發展的嚴重障礙。為打破這一局面，1978年開始了國有資產投資領域改革的初步實踐，這一階段主要實行了基本建設撥款改貸款、擴大企業經營自主權、擴大投資渠道等多項制度改革。

這一階段改革的基本內容包括：第一，中央和地方政府投資事權初步劃分；第二，逐步形成投資主體多元化格局；第三，出現投資來源多渠道局面；第四，改進投資計劃管理體制；第五，發展投資中介組織；第六，在建設實施領域引入市場競爭機制；第七，鼓勵跨行業、地區和企業的橫向投資流動和聯合。

2.實踐推廣階段(1988—1991年)

1988年，國務院頒發《關于投資管理體制的近期改革方案》。這一方案在總結前些年改革經驗教訓的基礎上，針對投資領域存在的問題，第一次較為系統地提出投資體制改革的基本任務和一系列推進改革的措施。具體措施如下：第一，明確了中央和地方政府的投資權責，對重大的長期的建設投資實行分層次管理，加強地方的重點建設責任。第二，明確投資資金來源，建立中央基本建設基金制度，將預算內基本建設投資按經營性和非經營性分別進行管理，保證重點建設有穩定的資金來源。第三，成立六大專業投資公司，用經濟辦法對投資進行管理。第四，建立證券交易市場，為發展直接融資創立條件。1990年和1991年，國務院批準在上海和深圳分別成立了證券交易所，為企業的投資開辟了新的資金來源。第五，頒布產業政策，加強以產業政策為核心的投資宏觀調控體系。第六，明確企業投資權責，擴大企業投資決策權，使企業成為一般建設的投資主體。

3.深化改革階段(1992—2003年)

以1992年初鄧小平同志南巡講話為標志，中國的改革開放向前邁出了重要而又堅實的一步。1992年底，黨的十四次全國代表大會明確提出了建立社會主義市場經濟的新體制，國有資產投資體制進入了深入改革的歷史階段，這一階段的主要措施包括：

第一，實行建設項目法人責任制。為了改革原有的項目組織管理方式即建設項目指揮部制，建立起項目建設內在的自我約束機制，消除建設指揮部存在的種種弊端，以適應實行市場經濟體制和建立現代企業制度的要求，從1996年開始，國家在基本建設大中型項目建設中推行建設項目法人責任制。

第二，實行項目資本金制度。為了解決建設項目全額負債搞建設，項目建成后因負債率過高而無法正常生產經營的問題，從1996年開始，我們開始實行項目資本金制度，對各種經營性固定資產投資項目，包括國有單位的基本建設、技術改造、房地產項目和集體投資項目，都必須按總投資的一定比例落實資本金后才能進行建設。資本金未達到規定比例的，不得進行融資籌資活動，項目不得批準建設。建設項目資本金由投資者認繳，可以用貨幣出資，也可以用實物、工業產權、非專利技術、土地使用權作為出資。

第三，實行項目建設招標投標制。為了將市場競爭機制引入投資建設領域，實現對工程投資、進度、質量的有效控制，從1984年我們就開始逐步實行工程建設任務由行政分配向通過招投標競爭的轉變。2000年，中華人民共和國《招標投標法》正式實施，隨后國家計委又陸續頒布了《工程建設項目招標范圍和規模標準規定》等一系列相關配套的法規和規定。按照規定，凡大型基礎設施、公用事業等關系社會公共利益、公眾安全的項目；全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項目等等都要進行招標，其中全部使用國有資金投資或者國有資金占控股或者主導地位的，應當進行公開招標。

第四，實行工程建設監理制。1990年為了保證工程質量，進而加強對項目資金的控制，我們在工程建設中推行了工程建設監理制。實行工程監理制，由監理單位派出工程建設的有關專家進行施工現場監督與控制，并對隱蔽工程等關鍵性工程實行旁站，對保證工程質量起到了重要的作用。

第五，實行重大項目稽查特派員制度。為了加強對國家投資重大項目的監督，保證工程質量和國家資金的安全，提高投資效益，1998年國家建立了重大項目稽查特派員制度。2000年，國務院批準了《國家重大建設項目稽查辦法》。重大項目稽查工作開展三年多來，查處了一批違法違規的項目和個人，對管理好的項目也給予了宣傳表彰，從而對保證國家投資的安全和有效使用、加快建設進度、提高工程質量起到了積極的促進作用。

4.進一步完善階段(2004年—今)

2004年，國務院正式頒布了《國務院關于投資體制改革的決定》，這是我國國有資產投資體制改革進入新的歷史階段的重要標志，這項改革的出發點，就是要合理界定政府投資職能，通過制定發展規劃、產業政策，運用經濟和法律的手段引導社會投資；就是要改進政府投資項目的決策規則和程序，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立嚴格的投資決策責任追究制度。此次改革的措施主要有：第一，改革投資管理制度，確立企業的投資主體的地位，落實企業投資自主權。對于企業不使用政府投資建設的項目，一律不再實行審批制，區別不同情況實行核準制和備案制。允許社會資本進入法律法規未禁入的基礎設施、公用事業及其他行業和領域。第二，合理界定政府投資范圍，推行政府投資代建制。政府投資主要用于關系國家安全和市場不能有效配置資源的經濟和社會領域。對非經營性政府投資項目加快推行“代建制”，即通過招標等方式，選擇專業化的項目管理單位負責建設實施。第三，改進投資宏觀調控方式，協調投資宏觀調控手段。綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，對全社會投資進行以間接調控方式為主的有效調控；編制發展建設規劃和專項規劃；制定并適時調整投資指導目錄；建立投資信息制度；建立科學的行業準入制度；第四，加強對投資活動的監管。建立政府投資責任追究制度；完善重大項目稽察制度；建立政府投資項目后評價制度；建立政府投資項目的社會監督機制。

四、結論

經過四次改革以后，我國基本建立起了較為完善的國有資產投資體制，其主要成就體現為以下幾個方面：第一，實現了投資主體多元化、投資資金來源和投資方式的多元化；第二，企業投資主體地位得到確立，投資自主權擴大；第三，政府投資范圍合理界定，政府投資項目實現市場化運作；第四，投資宏觀調控體系得以建立和完善，調控方式和手段明顯改進；第五，投資環境大大改善，社會資本投資領域放開和擴大。當然，改革之中也暴露除了一些問題，這些問題主要集中在以下幾個方面：第一，推進投資體制改革尚存在體制障礙；第二，核準制和備案制沒有得到真正落實；第三，政府投資責任追究制度亟待建立；第四，投資體制改革與其他相關領域的改革難以協調；第五，投資體制改革與宏觀調控存在矛盾。因此，繼續深化國有資產投資體制改革，建立完善的適合市場經濟要求的新型國有資產投資體制仍然使我們面臨的重要課題。

縱觀國有資產投資體制改革的歷程，其制度變遷呈現出綜合性、依附性、行政性、漸近性與實踐性等五個典型特征。按照新制度經濟學關于制度變遷的一般理論，我國國有資產投資體制改革最主要的特征是以強制性制度變遷為主導的路徑模式，政府在推動改革的過程中起到了最主要的作用；但強制性制度變遷也表現出到諸如違反一致性原則的局限性，既得利益集團可能會成為制度變遷的阻力，計劃經濟時期幾次錯誤的體制改革證明了強制性制度變遷也可能對經濟效率造成的損害，因此仍然需要建立更為完善和規范的制度體系來保證制度效率的實現。同時，整個過程體現出國有資產投資制度向資本屬性的回歸，政府逐漸從投資者、管理者與運營者合而為一的角色中逐漸轉變為專注于投資與監督的角色，并從管制“缺位”與“越位”并存的局面中逐漸脫離出來，政府行為界限的合理界定是尊重資本屬性的必然要求，只有在尊重市場機制的基礎上進行資本運營，國有資本投資才能保證經濟效率，從而使整個國有資產投資體制向著更有利于實現國有資產投資保值增值的目標不斷演變。

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【摘要】國有資產投資體制是國有資本運營制度體系的重要組成部分，其發展與演變大致經歷了建國初期的初步形成、計劃經濟時期的幾經反復以及改革開放后的幾次改革，目前已初步形成了較為完整、適應市場機制的投資體制。整個過程體現出國有資產投資制度向資本屬性的回歸，向著更有利于實現國有資產投資保值增值的目標不斷演變。

【關鍵詞】國有資產投資體制制度變遷