公眾移動通信基站規劃研究

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隨著移動通信業務的快速發展，尤其是隨著數據業務的快速增長，公眾移動通信基站數量急速膨脹。過去一個時期，移動通信基站一直沒有作為城市的基礎設施納入城市規劃體系。由于缺乏系統的規劃指導，電信運營商的移動通信基站建設各自為政，重復建設嚴重，且與城市規劃不同步、不協調，甚至影響了城市景觀。近年來，廣東省深圳市無線電管理局把公眾移動通信基站站址規劃作為臺站屬地化、科學化管理的重要抓手，推動政府把基站作為城市的基礎設施及公共服務設施進行規劃，從法律法規層面保障了基站建設的合法性；把基站規劃與臺站行政審批相結合，積極推進臺站管理創新；把基站建設標準納入《深圳規劃標準準則》，把智慧路燈作為4G、5G微基站的載體，解決了基站建設和管理中的一些難題。

1基站站址規劃工作的總體情況

（1）已實施的基站站址規劃為解決新基站選址難度大、建設周期長和舊基站的歷史遺留問題，深圳從科學布局、共建共享、有序建設、規范管理的角度出發，從開展基站管理調研入手，已經完成一個總體規劃、三個專項規劃和一個滾動規劃。①《深圳市公眾移動通信基站站址專項規劃》該規劃自2005年開始立項，2007年8月由深圳無管局和市規土委規劃局聯合委托市城規院進行編制，2010年6月由深圳市大規委審批。該專項規劃確定了基站預測模型，總結了宏基站、室內分布系統在“點線面”多種情況下的設置規律，確定了城市規劃落實基站站址的具體方式，即城市建設區以法定圖則為平臺按地塊落實站址，而郊野公園、市政道路等公共區域以項目落實站址。該規劃結合《深圳市近期建設規劃》，針對深圳市5年內規劃的重點片區、公共建筑、城市公園、郊野公園、城市干線等項目，同步規劃建設移動通信基站管線、電力、桿塔的基礎設施，是深圳市基站站址規劃的一個總體規劃，是落實基站建設的一個指導性規劃。②《深圳灣濱海休閑帶基站選址專項規劃》該規劃于2011年9月，是針對深圳后海灣濱海休閑帶區域編制的一個專項規劃，該區域沿深圳灣帶型分布，長約9.06公里，面積48.3萬平方公里。共規劃8個大站，其中3個與現狀成形喬木結合，兩個與現狀設施結合，3個與新栽喬木結合；共規劃25個小站，8個掛在大站上，6個附在公園建筑物上，11個獨立桿立在觀光道路樹叢中，上述站點目前已經全部建設完成并投入使用。該規劃同步規劃了管道和電力，與公園同步規劃、同步建設、同步開通。③《寶安區綠道基站詳細規劃》該規劃于2014年7月，主要針對寶安區區域綠道2號線，全長62公里，北起東莞與深圳交界處潤龍山，南至白芒檢查站。該規劃考慮到綠道人群分布等因素，采用統一規劃、分步建設的原則，共規劃站址22個，目前已建成并投入使用15個，另外7個根據綠道建設分期完成建設。④《華強北移動通信基站智慧路燈專項規劃》結合華強北升級改造的規劃，同步進行了移動通信基站智慧路燈的規劃，同步建設、同步開通，將建成100多根智慧路燈桿，智慧路燈桿涵蓋移動通信基站、WiFi基站、各類視頻監控、報警、廣播、照明等功能，基站已經全部開通并正常運行，與街區整體環境協調、效果好。⑤《深圳市獨立式基站站址滾動規劃（2014-2015）》該規劃于2015年12月，是針對深圳全市陸域的一個滾動規劃。共規劃站址446個，全部為獨立占地建設的基站，規劃了具體位置，與規劃體系的法定圖則和詳細規劃結合，是一個完全可直接建設的規劃，不需另外選址和報批即可建設，現已經全部建設完成。（2）2017年啟動編制的規劃今年深圳無管局進一步加大基站規劃的力度，主要完成如下的工作：①《深圳市獨立式基站站址滾動規劃（2017-2018）》該規劃于2017年2月完成招標，由深圳移動、聯通、電信提交需求，鐵塔公司統籌，市城規院中標。這是一個針對深圳全市陸域的滾動規劃，規劃即可建設，不需再報批，擬規劃站址近千個，計劃于2017年內編制完成并。②《前海區域基站站址專項規劃》前海是深圳未來重點建設發展的一個創新區，多數基礎設施還處在規劃和建設階段。針對此情況，深圳無管局于2016年已經先行在該區域與業主單位和物業管理單位開展試點合作，移動通信基站規劃由運營商負責，所有基礎設施由業主單位或物業管理單位負責投資建設，驗收后租給運營商。該模式有助于提高建設效率，且與城市發展高度協調。在試點的基礎上，今年擬開展前海深港合作區基站站址規劃，擬規劃基站將和該區公共基礎設施進行同步規劃、同步建設，以租代建，若成功將是基站建設的一大突破。③《郊野公園基站站址專項規劃》郊野公園是優化城市空間格局、供人們游憩和健身的重要場所。通過對郊野公園發展概況、主要活動項目、配套設施建設與相關規劃條例等方面進行比較分析,從而進行站址規劃。郊野公園等除節假日外通信業務量不是特別大，但事關市民生命財產安全，這類規劃政府部門會重點推進建設。④《坪山區移動通信基站智慧路燈專項規劃》在前期探索智慧路燈作為移動通信基站站址建設的基礎上，已經形成了一套較為完善的操作模式；特別在華強北地區成功實施后，可以明確智慧路燈是基站建設的一個發展方向。今年擬開展坪山區移動通信基站智慧路燈專項規劃，深圳無管局和鐵塔公司已經與坪山區政府進行了多次交流溝通，初步選定坪山區步行街和深圳高新區坪山園區為重點區域進行規劃；同時，為5G基站的管理和建設探索經驗。

2基站站址規劃的實現方式

上述規劃都是由深圳無管局和市規土部門聯合編制、共同實施的。總體規劃還需經過市大規委批準，大規委主任由市長擔任，成員由所有市直部門負責人和專家組成，通過后其效用等同深圳法規。其他專項和滾動規劃由深圳無管局和規土委批準。各類規劃的實現形式主要有以下兩種：（1）政府出資，政府主導，企業參與《深圳市公眾移動通信基站站址專項規劃》由深圳無管局申請立項和申請資金，《寶安區綠道基站詳細規劃》由寶安規土局申請立項和申請資金，都是由政府部門申請進行立項、報批，三家運營商參與進行編制。這種做法的缺點是規劃從立項到編制周期較長，很難滿足快速增長的基站建設需求。（2）企業出資，政府主導，企業參與大部分規劃的編制都采取誰受益、誰出資的原則，由受益方運營商或鐵塔公司出資，采取公開招標的方式，由中標方進行編制，深圳無管局和規土委審查、批準并聯合署名，如《深圳灣濱海休閑帶基站選址專項規劃》、《華強北移動通信基站智慧路燈專項規劃》、《深圳市獨立式基站站址滾動規劃（2014-2015）》等，這種做法從提出需求到規劃前后不到一年時間，能有效滿足基站建設需求。

3基站站址規劃的主要特點

（1）規劃原則以人為本原則。基站規劃過程中兼顧信號覆蓋要求并盡量考慮減少基站電磁輻射對人體的影響，既滿足市民通信需求又確保輻射強度不超過國家相關規定標準。全覆蓋原則。基站覆蓋盡可能滿足不同用戶在建設區、建設控制區、生態區的通信使用需求，力爭做到信號全覆蓋。尊重現狀原則。規劃以現有基站為基礎，在此基礎上開展規劃，以控制新建基站的數量。差異化原則。在差異化需求的基礎上，根據不同制式、不同業務分區、不同覆蓋形態預測基站規劃模型，既滿足通信需求又不造成浪費。共址共享原則。不同運營商、不同制式的新建基站全部進行共址共享集約化建設。結合深圳城市建設特點，共址采取一地多桿的實現形式，避免單根桿塔太過高大影響城市景觀；若出現需求不同步的情況，先行建設的運營商需先建好機柜和線纜。景觀化原則。新建基站必須滿足城市整體景觀要求，基站設置形式、外形、色彩須與周邊環境相協調。（2）建立科學的基站預測模型在近10年的基站規劃研究過程中，深圳無管局創新地建立了基站預測模型，以“法定圖則片區”作為基本預測單元，將片區按業務密度分為高密區、密集區、一般區、邊緣區，從城市建設的最終規模和人口規模出發，抓住總量不變的特征，估算有效用戶數量，依據總量確定宏基站和室分系統的布局與數量，預留備用站址進行彈性補充，滿足不確定性需求。（3）實地勘察站址，廣泛征求意見在站址規劃選擇實施的過程中，深圳無管局和規土部門會聯合規劃編制部門和運營商對站址進行現場勘察，看是否符合建站條件，勘察比例不少于規劃總量的30%；同時，征求各單位和受眾人群意見，并在網上公示。最后根據勘察結果對站址進行確認或微調，以達到運營商需求以及城市景觀、周邊人群意見等因素的平衡。（4）創新建設模式，實現“三同步”對接傳統的基站建設工程往往是在道路、隧道、綠化或主體建設完成以后，再進行基站建設，不但施工困難，而且勢必對現有設施進行破壞，既浪費又無法保證工程質量。為落實科學發展觀、創新建設模式，深圳推行基站與城市基礎設施建設同步規劃、同步設計、同步開工，并與基礎設施設計方、施工方同步對接，在驗收環節同步進行驗收，既節約建設成本，又保證工程質量，形成多方共贏的局面。在重點規劃建設區域（如紅樹林、前海等），在對基站站址進行規劃的同時，也對管道、電力等設施同步進行規劃，在基礎設施建設過程中同步建設基站的通信管道、電力供應和機房、桿塔，節省人力物力成本。（5）簡化審批程序，優化審批流程為加快基站建設步伐，深圳市協調各相關部門優化基站建設的審批流程，簡化審批程序。對于已納入現行基站規劃的站址，建設單位無須向相關部門申報審批即可開工進行建設；對于未納入現行基站規劃的站址，按照“同時申報、并行審批、風險自擔、事后補齊”的原則，由建設單位同步施工和報審，建成后需補齊相關審批手續并列入下一次的基站規劃修訂中；若相關部門審核意見不通過，即停止施工并恢復原貌，施工風險由建設單位自行承擔。（6）專項統一規劃，分步實施建設如《寶安區綠道基站詳細規劃》屬專項規劃，共規劃了22個站址，已經充分預測未來一段時間的通信需求。在實施落地的過程中，考慮到近期的需求，建設完成了15個站點；日后待需求進一步增加時，再完成其他站點的建設。

4基站站址規劃取得的效果

（1）群眾投訴減少，基站建成率高由于市民對基站輻射的誤解和自我保護意識加強，在未對基站站址進行規劃前，很多區域雖然信號覆蓋薄弱但是基站卻無法落地建設。基站站址規劃啟動后，由于做了大量的宣傳、公示等準備工作，通過對擬選站址的微調，周邊受眾人群對擬選站址認可度高，建設過程中受到的阻力少，周邊群眾的投訴也少了。2015年的446個站址規劃，僅有兩個站址受到投訴。目前，已經的《深圳市公眾移動通信基站站址專項規劃》和《深圳市獨立式基站站址滾動規劃（2014-2015）》、《深圳灣濱海休閑帶基站選址專項規劃》、《華強北移動通信基站智慧路燈專項規劃》基本上都已經完成落地建設。（2）解決選址難題，推動合法建設在沒有對基站進行規劃前，基站從選址到建設都缺乏必要的法律和規劃指引，完全由運營商通過購買、租賃的方式進行市場化選址，導致部分政府部門和社會公眾對基站選址建設的合法性產生質疑，阻撓基站的建設。由政府部門將基站作為城市基礎設施及公共服務設施進行規劃，從法律法規方面保障了基站建設的合法性，有效解決了新基站建設難度大、周期長的問題，順利推動了基站的合法有序建設。（3）科學布局規劃，協調城市景觀基站站址在規劃過程中充分考慮到對周邊環境的影響，對基站的景觀化進行科學布局規劃，對運營商設置基站的形式進行引導和約束，使得已經建設落地的基站能有效融入城市景觀，與周邊城市環境協調一致。例如在紅樹林公園，已建成的8個大站和25個小站隱匿在公園建筑和樹林中，采用美化樹、景觀燈、建筑附屬等方式，使基站同自然環境和建設環境融為一體。（4）落實“放管服”，優化管理措施為明確基站作為城市基礎設施的法律地位，深圳市從立法優先的角度出發，于2014年頒布實施了《深圳市公眾移動通信基站管理辦法》，將基站規劃納入城市規劃體系。由政府相關部門在城市總體規劃的指導下，組織編制基站站址專項規劃，規范基站的規劃、選址、建設、維護等管理措施，實現移動通信事業與城市發展的和諧。2016年3月初，由市政府辦公廳組織各相關單位召開推進無線基礎設施建設會議，并印發《會議紀要》，要求各基站審批單位積極推進基站建設，優化報建審批流程，已規劃的無須審批即開工建設，未規劃的同時申報并行審批，為基站建設掃清障礙。（5）結合法定圖則，實現同步接駁深圳市在修訂《深圳規劃標準準則》時將基站建設標準納入準則，明確獨立式基站和附設式基站的占地面積和機房面積。基站站址在規劃的過程中，針對法定圖則片區提出基站規劃的詳細指引和近期建設計劃，將基站納入城市規劃控制性詳細規劃圖則，明確基站的設計要點、建設標準，實現專項規劃與城市規劃的接駁，推動基站與主體工程同步建設，有效實現了基站建設的合法性，增強了基站建設的可操作性。（6）成立產業聯盟，落實規劃成果2016年10月，深圳無管局與市經貿信息委、市通信管理局牽頭，與深圳奇跡智慧網絡有限公司等30多家企業聯合成立了深圳市公共WLAN及智慧點（智慧路燈）產業聯盟。聯盟的成立，為深圳市在智慧城市信息基礎設施的建設提供了一個優質的共享平臺。通過聯盟組織可以加強應用項目的成果轉化與推廣，推進現代服務業高端化發展，推動優勢傳統產業轉型升級，樹立深圳在智慧城市建設信息基礎供給側的改革標桿。在站址資源日益緊張的情況下，利用智慧路燈作為4G、5G微基站的載體已是未來通信網絡建設的必然選擇。智慧點（智慧路燈）可以作為4G、5G微基站的載體，同時也是智慧城市的感知單元，既解決傳統基站建設場地難的問題，又能夠大幅度節省政府建設資金，加快推進通信基礎設施集約化建設和共建共享。智慧點（智慧路燈）的建立，還可進一步擴展政府在城市管理、交通出行、市政管理、環境保護等領域的服務，提高信息化應用水平和公共服務水平，讓民眾享受到大數據帶來的便利。經過深圳無管局與規土部門、運營商、鐵塔等單位的共同努力，在城管、交通等相關部門的支持下，深圳市對移動通信基站規劃建設管理進行了多方面的探索和實踐，基站作為城市基礎設施納入城市規劃體系；移動通信基站建設工作推進順利，滿足了市民的通信需求；基站建設與城市景觀協調一致，得到政府、企業、市民等相關各方的認可。

作者:張文平 溫標榮 龔躍龍 單位:廣東省深圳市無線電管理局