妨礙公共體育政策執行認知缺陷及完善途徑

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摘要：采用文獻資料法和邏輯分析法在分析政策認知在政策執行中的作用基礎上，從政策執行主體的角度對我國公共體育服務政策執行過程中的主體認知缺陷進行分析，探究主體認知缺陷產生的根源，并提出消除公共體育服務政策執行主體認知缺陷的途徑。

關鍵詞：公共體育服務；政策執行；主體

公共體育政策是政府或社會公共權威部門對公共體育資源和體育利益進行權威性分配的方案。作為政府對公眾體育權利實施宏觀調控的重要杠桿的公共體育政策能否得以有效執行，從根本上取決于公共體育政策執行的有效性，而政策執行本質上是政策執行主體之間的一種利益博弈過程，因此，其有效性又從根本上取決于相關體育政策執行主體對公共體育政策是認知程度。從政策執行的角度來說，政策的有效執行是以相關政策執行主體對所推行政策的認同和接收為前提的，而這種認同和接受又是以其對政策的準確認知為基礎的。也就是說，對于公共體育政策執行主體來講，必須以對公共體育政策的準確認知為前提，否則，既談不上對公共體育政策的認同，更談不上對政策的接受和執行。因此，對妨礙公共體育政策有效執行的主體認知缺陷及完善途徑進行探討，其意義是顯而易見的。

1公共體育政策執行主體的政策認知缺陷

政策的有效執行是以政策執行主體對所推行政策的認同和接受為前提條件的，而政策執行主體對政策的認同和接受又是以對政策的準確認知為基礎的。在政策執行過程中，政策執行的首要環節就是對政策內容的認知。政策執行主體只有對政策內容及其精神實質有清楚的把握，并對政策所蘊含的潛在價值和利益有了正確的認知和了解，才能正確理解政策制定者的意圖，也才可能形成正確的政策態度，從而產生積極的行為動力和合理的政策目標，保證政策能夠獲得預期的執行效果。否則，如果政策執行主體缺乏對所推行政策的正確認知，則很難對推行政策產生內心的認同，更談不上心悅誠服地去接受和執行政策。在我國現階段，有許多公共體育政策之所以推行效果不好甚至背離了既定的政策目標，其中一個很重要的原因就是公共體育政策執行主體對所推行的公共體育政策在認知上存在缺陷。

1．1對所執行的公共體育政策價值和作用缺乏政策認知，特別是對具有長遠利益的體育政策價值沒有充分認識

公共體育政策的價值和作用是通過他們給目標群體的廣大群眾所能夠帶來的體育利益而體現出來的。相對于競技體育政策而言，公共體育政策更多的體現為長遠利益。由于這些體育利益一般要經過一定的時間，通過公共體育政策作用的發揮才能呈現出來，且短期內很難被人們直接觀察到，體現不出政府的“績效”和“作為”。所以，對于急功近利的體育政策執行主體來說，有時為了追求眼前利益甚至會犧牲公共體育政策所帶來的長遠利益。我國各級政府在具體執行作為公共體育政策的《全民健身計劃綱要》和作為競技體育政策的《奧運爭光計劃綱要》兩項政策時所呈現的執行態度上不難體現出來，各級執行主體都把金牌數量的多少作為考量體育開展的好壞，而有意或無意避開很難用數量指標予以衡量的公共體育政策。正是因為“全民健身”效果在短期內難以觀測，于是各級公共體育政策執行主體缺乏對公共體育政策價值和作用的正確認知，導致公共體育政策執行效果偏差。

1．2對所執行的公共體育政策的內容和精神實質缺乏正確認知，特別是對公共體育政策目標、公共體育政策原則和公共體育政策措施缺乏正確的理解

公共體育政策目標是公共體育政策執行主體通過公共體育政策的制定期望公共體育政策執行客體（即廣大群眾）所達到的期望狀態，是公共體育政策執行主體制定政策意圖的具體表現。公共體育政策原則是公共體育政策執行中必須堅持的方向。公共體育政策措施是公共體育政策執行主體為實現公共體育政策目標而采取的途徑、手段和方法，是公共體育政策原則的進一步具體化。公共體育政策目標、公共體育政策原則和公共體育政策措施共同構成了公共體育政策的實質性內容。如果政策執行主體在執行公共體育政策過程開始不能準確地把握公共體育政策目標、公共體育政策原則和公共體育政策措施，那么就會在公共體育政策執行過程中造成政策的變形，背離公共體育政策目標，違反公共體育政策原則以及誤用甚至濫用公共體育政策措施的情形。在“陽光體育運動政策”執行過程中，有學者對南京市大中小學的抽樣調查結果顯示，“54．2％的陽光體育政策執行主體（學校領導和教師）對‘陽光體育運動’的開展持反對態度”。從學校層面來看，長期以來，學校存在這樣一種觀念，對學校體育而言是說起來重要，做起來次要，忙起來不要。即便是像“陽光體育運動政策”這樣作為學校體育工作開展特殊時期的一種強勢手段，也未能引起作為政策執行主體的學校領導和教師的深刻認知，在片面追求升學率的高壓之下將“升學率第一”取代“健康第一”，當然更無從去認識體會“陽光體育運動”的初衷是要通過陽光體育的抓手作用，吸引廣大青少年走向操場，走到陽光下，走進大自然，積極參與體育鍛煉，培養體育鍛煉的習慣，從而掀起群眾性體育鍛煉的熱潮。正是因為政策執行主體缺乏對“陽光體育運動政策”的內容和精神實質的正確認知，才導致陽光體育運動“曇花一現”，短暫的熱浪后并沒有對學生的體育鍛煉意識與興趣有多大的改善。

1．3對所執行的公共體育政策與相關體育政策的關系缺乏正確認知，公共體育政策體系內的各項政策都是相互關聯的

公共體育政策體系內的各項政策都是為了實現總政策的目標而制定和頒行的，是相互關聯的。正確認知所執行的公共體育政策在政策體系中的地位及與其他相關公共體育政策的關系，不僅有助于深化對該政策重要性的認識，而且有助于正確處理該政策與其他相關公共體育政策的關系，有利于采取恰當的執行策略，為總目標的實現奠定基礎。如果我們不能從政策的整體性和關聯性去科學地把握政策，不明白一項公共體育政策是為了實現哪個總目標，相關配套政策有哪些，那我們在公共體育政策執行過程中就很容易出現指導思想上的混亂，造成公共體育政策難以落實。在我國公共體育政策中，《學校體育工作條例》、《中央7號文件》、《陽光體育運動文件》、《體育與健康課程標準（修訂）》、《國家學生體質健康標準》、《關于加強全國青少年校園足球工作的意見》等共同構成了青少年公共體育政策體系，共同為我國公共體育服務總目標發揮重要作用。而在這一系列的政策中，又以保障青少年的體質增強、體育習慣養成為目標，在《學校體育工作條例》的總政策下，分別針對體育課程、課外體育活動、學生體質健康頒行了相應的政策。然而，在現實的青少年體育政策執行過程中，由于作為公共體育政策執行主體的學校領導和教師沒有很好地對整個青少年公共體育政策體系的相互關系進行認知和分析，才導致在政策執行過程中因過度突出某一政策（“陽光體育運動”）的時期性而搞形式化、走過場，而應該始終堅持和貫徹的政策卻被忽略和擱置（體育課時的保證）。因此，由于公共體育政策執行主體對相關公共體育政策之間的關系缺乏正確認知，是導致公共體育政策不能得到很好執行的原因之一。

2公共體育政策執行主體認知缺陷的產生根源

2．1公共體育政策執行主體對政策信息的選擇性

認知是政策認知缺陷產生的主要原因如前所述，政策認知過程的各個環節都具有明顯的主體性，對政策信息的認知是將政策觀念內化的起始階段，在這一階段，公共體育政策執行主體要通過思維的加工和邏輯的整合將公共體育政策信息輸入自己的主體意識結構之中。行為科學研究表明，人的認知活動是主體認知圖式對政策信息的吸收、改造并完善自身認知圖式的過程。所謂認知圖式，就是人腦對傳入大腦的信息的選擇、整合和理解的模式。公共體育政策執行主體對公共體育政策信息的認知過程實質上就是主體認知圖式與政策信息之間相互作用的矛盾運動過程。而公共體育政策執行主體認知圖式中已有的體育觀念系統決定了在對認知圖式的操作過程中具有選擇性和方向性。也就是說，公共體育政策執行主體的認知圖式是在原有的體育政策概念系統的基礎上進行比較、分析輸入的新政策信息，并決定是否將其納入認知過程。因此，公共體育政策執行主體的認知圖式決定了他們只能對能夠感受到的公共體育政策信息的某些方面的刺激作出反映，而對不能夠感受到的公共體育政策信息的某些方面的刺激沒有反映。同時，由于人的認知活動具有主體性，所以，政策執行主體在公共體育政策認知過程中就不僅僅是對公共體育政策信息的刺激作出原本的反映，還可能會作出創造性的理解，而這種創造性的理解往往會導致政策信息在認知過程中發生變異。由于公共體育政策本身是對體育資源和利益進行權威性分配的方案，因此，往往與公共體育政策執行主體的切身利益密切相關，所以，公共體育政策執行主體在對公共體育政策信息進行認知時也會有意識地帶著利益和價值傾向性來控制和操作認知圖式，致使原本客觀的公共體育政策信息往往以變形或歪曲的形象反映在公共體育政策執行主體的大腦中而產生偏差。

2．2公共體育政策執行主體的綜合素質偏低是妨礙政策執行主體不能正確認知政策的重要原因

一般情況下，人們對事物的追求常常依賴于他們對該事物功能的發揮能否滿足自身的需要。也就是人們對該事物所蘊含利益的認知程度，而這種認識程度又必須以自身所具有的知識為前提。知識是事物及事物之間的關系在思維中的存在形式。是人們掌握的事物之間有邏輯結構的系統化的信息組合。知識既是人們認識和改造客觀世界的重要工具，又是人們運用自己的智力和能力認識客觀世界的結果。因此，人們只有在掌握相應理論的基礎上，并具備一定的知識時才會自覺地去追求特定的事物，以滿足自身需要，實現利益追求。對公共體育政策的認知同樣如此，公共體育政策執行主體的知識水平決定著其對公共體育政策的認知程度。在我國公共體育政策執行中，起著關鍵作用的基層公共體育政策執行主體往往知識水平較低，缺乏對公共體育政策長遠利益的全面認識，不能正確認識到公共體育政策中所蘊含的體育價值以及將會給他們帶來的利益。在我國學校體育教育中，發達地區尚且有22％的學校執行不了體育教學大綱和體育課程，更何況在經濟不發達的西部農村中小學。作為公共體育政策執行主體的學校領導和教師之所以發生違反公共體育政策的行為，主要原因就在于他們缺乏對體育價值、功能方面的全面認識，不懂得學生的身體健康、全面發展對于學生本人、體育教育以及學校教育可持續發展所具有的潛在價值和重要意義。

2．3語言符號指代關系的不確定性是公共體育政策執行主體認知缺陷的可能條件

眾所周知，任何一項政策信息都必須通過語言符號這個載體表現出來，而語言符號又是確定性與不確定性的有機結合。一般而言，語言符號的基本指代對象是確定的，而由于語言符號不僅有內涵和外延、狹義和廣義、本義和喻義、顯義和隱義、字面義和隱身義、表層語義和深層語義等的區別，而且還有精確語言和模糊語言、文字語言和圖像語言、聲音語言和體態語言等的差異，所以，語言符號在傳遞信息過程中的指代關系會因認知主體知識、經驗和價值觀的不同以及語境不同而表現出不確定性。因此，語言符號指代關系的不確定性在與認知活動的主體性發生相互作用時便很可能對認知對象的意義產生誤解。這種情況不僅在日常的交際活動中普遍存在，而且在公共體育政策執行過程中也時有發生。如國務院于2009年頒布的《全民健身條例》以及配套的《全民健身計劃》中明確指出：“縣級以上人民政府應當將全民健身工作所需經費列入本級財政預算，并隨著國民經濟的發展逐步增加對全民健身的投入；應當將全民健身事業納入國民經濟和社會發展規劃；應當將全民健身工作納入當地《政府工作報告》”。然而，正是由于某些地方的公共體育政策執行主體在對“應當”、“鼓勵”等語言符號的指代關系上缺乏準確認知，并由于認知活動本身的主體性和利益選擇，便出現了許多地方政府為完成檢查需要，僅在《政府工作報告》中加上“體育”二字，而對公共體育政策的執行沒有任何作為，致使公共體育政策在“雷聲大、雨點小”的道路上艱難前行。

3消除公共體育政策執行主體認知缺陷的基本途徑

3．1以科學的理論武裝政策執行主體的頭腦

眾所周知，一個人所擁有的知識存量是形成對該事物正確認知的前提，完善的科學理論是每個人認知體系的基礎。對于公共體育政策執行主體來說，由于公共體育政策所涉及的內容范圍較廣，如果僅僅具備某一方面的體育知識遠遠不能滿足準確認知的需要，所以更需要公共體育政策執行主體不斷完善知識結構，提高科學的體育理論素養。一方面，公共體育政策執行主體要通過培訓和自學等途徑廣泛掌握公共體育領域的專業知識，同時還要廣泛涉獵政策科學、政治學、社會學、管理學、法學等在內的各種有助于公共體育政策認知的相關知識；另一方面，政府還應當加大公共體育投入力度，全面落實《全民健身條例》，從整體上提高廣大民眾的體育文化水平，提高人們對公共體育政策的認知能力，為廣大民眾正確認知，進而認同政府的公共體育政策創造必要條件。

3．2以明確的宗旨指導公共體育政策執行

明確的宗旨是公共體育政策執行活動的首要內容。任何一項公共體育政策都有它特定的目標、價值、功能、內容、適用范圍以及實施條件。當一項公共體育政策制定和頒布之后，公共體育政策執行主體只有通過對公共體育政策進行深入系統的學習，才能真正了解該項公共體育政策的功能和價值，領會政策的精神實質，弄清政策產生的來龍去脈、掌握政策執行的理論基礎和現實依據、明確政策的適用對象和界限。只有對公共體育政策的各個方面有了全面的認識，同時認真理清公共體育政策執行主體與公共體育政策之間的利益關系，才能在政策認知方面為公共體育政策的有效執行奠定良好的基礎，保證公共體育政策執行中的準確無誤。

3．3以正確的輿論營造良好的體育氛圍

公共體育政策的執行離不開對公共體育政策信息的宣傳。一般而言，公共體育政策條文都比較籠統和簡練，尤其是在對某一項具體政策的依據和意義的表述中，往往不能全面反映出來，只有通過各種形式的公共體育政策宣傳才可以更大范圍地使公共體育政策執行主體充分認識到公共體育政策與自身利益間的密切關系，使公共體育政策執行主體自覺地接受和執行公共體育政策，從而也為公共體育政策的有效執行奠定堅實的基礎。因此，體育主管部門應加大對我國公共體育狀況的宣傳，利用網絡、廣播臺、櫥窗、宣傳欄、電視、知識競賽等方式營造重視公共體育服務的輿論環境，形成鼓勵全民積極參與體育鍛煉的社會氛圍。利用輿論手段消除人們“讀書第一、重文輕體”的錯誤思想，舉行有關體育科學知識、健身方法的報告會，讓廣大群眾在休閑時間接受體育的熏陶，讓他們真正地體會到體育的價值和功能，促使他們從自身需要出發，自覺地參與體育活動，并使他們的體育行為長期化、固定化。同時，宣傳要走出框架內，加強教育、體育行政部門和其他公共服務部門的合作，促使更多的公共體育機構和設施向廣大群眾優惠開放，通過全社會的共同努力為民眾的健康創造條件，喚起全社會對體質健康的廣泛關注，吸引家庭、學校、社會力量共同支持全民健身的開展。

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作者:劉霞 王源 單位:西華師范大學 成都市第十二中學