多元參與機制創新公共文化論文

導語：多元參與機制創新公共文化論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、現實需求:公共文化服務多元參與的邏輯原點

在我國計劃經濟體制下，政府通過行政體系以及作為其延伸的企事業單位承擔著各種公共文化產品的供給。進入社會轉型期，即在我國由生存型階段轉向發展型新階段的背景下，壟斷式傳統供給模式越來越難以適應公共文化服務體系建設的需要，由此尋求多元力量的合作，探索公共文化服務的市場化和社會化道路成為呼應現實需求的邏輯原點。

(一)積極應對公共文化服務需求快速增長與結構復雜化并存的需要

馬克思、恩格斯曾指出，人的需要分成生存、享受和發展三個層次，需求層次的提升取決于生產力水平。改革開放30多年來，中國經濟經歷持續的高速增長，物質財富日益豐富，已經由基本小康社會開始向全面小康社會邁進，人們的利益訴求正在從“底線型”利益訴求向“增長型”利益訴求轉變［2］。在基本生存需求實現的基礎上，產生了安全、享受和自身發展等高層次需求，并直接表現為對包括公共文化在內的基本公共服務的實際需求不斷增長，這從近些年中央財政用于支持構建覆蓋城鄉的公共文化服務體系的投入逐年提高就可以得到驗證。據財政部公布的數據顯示，2003年至2012年累計投入580．11億元，年均增長82．2%。其中，2012年中央財政安排公共文化服務體系建設資金155．21億元，比2011年增加25．66億元，增長19．81%［3］。與此同時，轉型期中國的社會結構相對于傳統社會，開始出現明顯的分化，其中最為重要的分化過程之一就是階層化的過程:階層地位越來越明確，階層邊界越來越清晰，階層利益越來越凸顯［4］。結構的分化加之地區之間、城鄉之間、行業之間的差異性必然導致文化需求的豐富性與多樣性。“公民的文化需求是創新公共文化服務體系的動力，公民的文化需要將決定公共文化服務體系的目標、內容、特征與途徑，并為公共文化服務指明方向。”［5］56－57面對公眾公共文化服務需求的快速增長以及結構的復雜化，這就需要公共文化服務體系必須保持自身的廣泛性與適應性，發揮多方合力的作用，多主體協同參與公共文化服務，切實提高公共文化服務效能。

(二)提升公共文化服務有效性的需要

公共文化服務的出發點和歸宿是滿足人們日益增長的文化需求，保障公眾的基本文化生活權，相應的，政府的公共文化服務的效率在一定程度上取決于社會公眾的認同和參與程度。正是如此，新公共服務理論指出，“行政官員必須努力擴大公民直接參與治理的機會，以便公民培養那種作為對良好行政信條的信任之最終基礎的有用智慧。”［6］59這表明，在公共文化服務體系建設中需要實現政府由自上而下的權力向度朝著上下雙向互動轉變、由封閉向公開透明轉變，還政于民，賦予公眾更多參與權、表達權、知情權和監督權，培育公民意識和責任意識，發揮公眾的主體性作用。近年來，我國各級政府把加強文化建設作為改善民生的重要內容，開展了諸如廣播電視村村通、文化信息資源共享、農村電影放映、新農村書屋、文化扶貧等一系列文化惠民工程，城鄉公共文化建設獲得了快速的發展。但在傳統的政府壟斷供給模式下，精英價值觀主導的自上而下“喂食”式文化供給方式在一定范圍內廣泛存在著，許多文化產品是依靠國家力量從上而下向基層社會強行“植入”的，但現實告訴我們，這種單靠國家力量從外面強制“植入”基層社會的精英文化觀念，難以在基層社會中植根、發育、開花、結果，是—種“無根”的文化［7］，客觀上造成公共文化服務供需之間的錯位，當前農家書屋中“有書沒人”、送戲下鄉時“有戲沒人”的事實就是明證。因此，要提升公共文化服務有效性，體現民意，需要鼓勵公眾參與，關注公眾聲音，并充分發揮基層群眾的“草根性”智慧和力量。

(三)增強政府公共文化服務效能的需要

實現公共利益最大化是政府的根本職責和目標。因為承載公共利益的“公共產品是這樣一種物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增長(它們的消費是非競爭性的)，而排除任何個人對它的分享都要花費巨大成本(它們是非排他性的)”［8］147。公共產品的獨特性質決定政府充當核心主體的角色，實現保障和維護人民群眾的文化權利，滿足人民群眾的文化需求。現實圖景是，在公共服務實踐中，由于政府承擔了過多的職能，往往力不從心，陷入責任無限性和能力有限性的尷尬境地。處于這一境地的政府必然需要尋求與公民社會、市場的協同治理，因為“有效的政府雖然是發展所必須的，但是國家在經濟與社會發展之中的中心地位，不是作為增長的直接提供者，而是作為合作者、催化劑和促進者呈現出來的。政府通過國家行為直接提供商品和服務以及改善人民福利的做法注定是要失敗”［9］1的。在我國公共文化服務領域，城鄉之間、區域之間以及階層之間的供給不平衡，正是長期以來“萬能政府”壟斷公共文化服務所致。因此，要增強公共文化服務的能力，政府需要轉變職能，創新公共管理方式。具體而言，在發揮市場配置資源的優勢方面，應加快市場化改革，尋求政府與市場合作關系的最佳結合點;在利用新興社會力量方面，應通過社會化改革，把部分公共文化服務的職能讓渡給社會。形成政府與民間、公共部門與私人部門之間良性互動的格局，讓政府回歸到“掌舵”的角色上來。就如公共管理學家登哈特(JanetV．Denhardt)等所言，“公共行政官員不是公共利益的單獨主宰者。相反，公共行政官員應該被視為在一個包括公民、團體、民選代表以及其他機構在內的更大治理系統中的關鍵角色。”［6］59

二、多重困境:公共文化服務多元參與存在的問題

為了應對社會轉型帶來的社會問題復雜化和社會利益分化的挑戰，我國政府積極尋求公共服務和社會管理體制的創新之策，努力構建“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會服務與管理體制。但在公共文化服務體系構建的實踐中，社會協同、公眾參與的多元共建格局的形成還存在諸多困境和突出問題。

(一)公眾參與意識和能力不強，參與渠道不暢

公眾參與是衡量一個社會公共服務水平高低的重要標志，是影響公共服務部門績效的關鍵因素，是公眾主體地位的主要表征。這是由于“離開公眾的參與，行政人員或專家往往無法獲得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正確的信息”［10］，結果必然導致服務效能的低下。從公共文化服務體系建設的實踐來看，我國公眾參與水平仍然較低，主要表現在:一是公眾參與公共文化服務的意識不強。就公共文化服務而言，公眾參與意識是指公眾個體對自己在公共文化服務體系中的地位的自我感知，一種把權利義務觀和責任感使命感融為一體的心理意識，主要包括公共文化的權利意識和義務意識。一方面，由于歷史、文化的影響和政治發展、傳統因素的制約，公眾的文化權利意識淡薄，理性認知不足，基本公共文化權利還沒得到普遍的認同和重視。而且，由于在市場經濟體制構建過程中市場價值被過度張揚，公眾的權利觀念存在實用主義傾向，由于對經濟利益權利的過度關注，進而弱化了人們對精神領域的文化權利的追求。另一方面，公眾的義務意識是公眾參與意識的理性化體現，是社會責任感的的主觀認知。在公共文化服務體系建設的實踐中，我國公眾總體表現為被動型參與較多、自覺型參與較少，享樂型參與較多、服務型參與較少，公眾文化服務參與熱情普遍不高，動力不足，義務意識不強。二是公眾參與公共文化服務的能力不足。公眾的參與能力是決定有效公眾參與公共文化服務的重要條件，由參與技能、經驗和知識等組成。然而在現實的文化實踐活動中，由于公眾尤其是弱勢群體自身文化素質不高，對資訊的接收方式、理解程度以及對訴求表達渠道的認識不足等諸多因素的影響，使得實踐中公眾參與的能力與參與需求不符，參與效率低微。三是公眾參與公共文化服務的渠道不暢。“民意的表達需要合理的、順暢的渠道，公共政策才能夠合理地、民主地吸納民意和社會利益要求，使之轉化為有效的政策產品。”［11］當前，我國公眾公共文化服務需求的表達渠道仍顯不暢和缺失，一方面傳統的表達渠道低效，如座談會、聽證會等形式主義現象嚴重，缺乏對民意的關注與回應的主動性;另一方面新型民意表達機構和表達方式發展緩慢，如民間的社情民調機構發育不全，“關鍵公眾接觸”、“公民調查”［5］33－34等新型參與渠道還缺乏經驗與技術。

(二)市場競爭機制缺乏，市場主體公共責任缺失

由于作為市場化主體的“私營部門存在強有力的誘因機制，能夠使公共服務的提供更為有效率、有更高的質量，而且更具回應性”［12］117，因此在公共服務變革的視野中，政府必須打破自身的壟斷，充分發揮市場機制在文化資源配置中的基礎性作用。在西方新公共管理運動的影響下，面對公共文化服務領域的現實矛盾與挑戰，我國20世紀90年代開始了公共文化服務的市場化改革。這在一定程度上提高了公共文化服務的水平和政府的管理效能，但由于相關體制機制建設的滯后，也暴露出一些缺陷和問題。一是市場競爭機制不充分，文化市場主體發育滯后。由于我國文化企業承載的意識形態宣傳和經濟生產的雙重屬性，導致民營企業和民間資本進入文化市場的準入條件過于苛嚴、市場準入程序繁雜，這勢必阻礙市場主體的發育和市場優化資源配置的作用。因為“一個市場，不論是已經存在的還是正在產生的，要想擁有效率，就一定要有競爭”，否則“壟斷者可以霸占市場并規定購買方所需商品的價格”［13］26。二是市場主體公共責任缺失。市場化改革的進路是公共文化服務有效供給的戰略選擇，但市場也會存在缺陷抑或“失靈”，薩繆爾森曾指出:“市場可以是我們駕馭下的一匹好馬。但是馬無論怎么好，其能量總有個局限”，“如果越過這個局限，市場機制的作用必然會蹣跚不前。”［14］這種局限性表現在:一方面，企業的逐利本性決定其參與公共文化服務目標的經濟利益化，在監督考核機制不健全的情況下，甚或產生公共責任缺失，對公共文化項目進行選擇性執行、降低服務標準和質量，繼而損害公眾基本文化權益和公共文化的公平性;另一方面，在競爭不充分的市場條件下，企業為了謀取超額壟斷利潤，通過向政府官員尋租的方式將政府綁入與自己所建立的相互依賴關系中，“這種權力的混合或分享已經進一步攪亂了政府的責任”［13］157，侵蝕企業的公共職責，結果不僅難以保障公眾的利益，而且公眾還要遭受價高質低的社會公共福利損失。

(三)非營利性組織發展的制度障礙，實踐中的回應性和公益性不足

社會力量的增長是社會管理創新的基礎，而非營利組織①是社會力量的核心要素。非營利組織協同政府參與社會管理和公共服務，它與政府部門的合作伙伴關系已成為世界共識，正如薩拉蒙借用達爾和林德布洛姆(DahlandLindblom)的話指出，非營利組織行動的激增“也許是我們時代最偉大的政治革命”［15］23。伴隨著轉型期社會結構的分化與整合、國家與社會關系的變遷與重構，中國社會從總體性社會向自主性社會轉變，培育和催生了非營利性組織這一新的社會組織形態，并在公共文化服務體系建設中發揮著重要作用，彌補了“市場失靈”和“政府失靈”的缺陷。但是，我國非營利性組織如民間文藝團體、文化協會、文化基金會等應有的作用并沒有充分發揮，在公共文化服務的實踐中仍面臨多重困境:一是非營利性組織發展的制度障礙。按照現行法規，我國對非營利組織采用“雙重負責”的管理制度，即由登記管理機關和業務主管單位共同實施監督管理。這一管理制度不僅造成非營利組織對政府的過度依賴和發展緩慢，而且由于放棄登記或選擇在工商管理部門登記，以致大量非營利組織尤其是非法社團①面臨著合法性危機，游離于政府監管之外。二是非營利組織參與公共文化服務的回應性不足。當前與我國公共文化服務有關的非營利組織普遍存在籌資渠道單一、經費短缺、專業性和文藝人才匱乏等問題，這必然影響非營利性組織志愿性和公共性的充分彰顯，難以對公共文化訴求做出有效和全面的回應。三是非營利組織公共文化服務供給的公益性不足。盡管公益性和志愿性是非營利組織的天然屬性，但由于我國非營利組織力量不強、資金不足，致使它產生對政府的行政依附以及對私人捐贈援助的依賴，其結果是非營利組織在公共文化服務對象和內容的選擇上過于考量政府和捐贈者的偏好，力圖謀求行政上的庇護或經濟上的援助，從而忽視了公眾尤其是弱勢群體真正的文化權利和文化需求，破壞了非營利組織的獨立性，扭曲了它在價值取向上的公益性。就如薩拉蒙在分析私人慈善對非營利性組織的支持和控制后指出，“結果，一些富人喜愛的服務，比如藝術，可能會得到推動，而其他一些窮人想要的服務卻被抑制了。”［15］49

三、路徑選擇:公共文化服務多元參與的機制創新

基于公共文化服務多元參與的現實障礙和問題，充分發揮政府、公眾、企業、非營利性組織等多方合力，實現社會化的多元共建格局，需要創新和完善多元參與機制。

(一)創新公眾參與機制，充分調動公眾參與的積極性

根據發達國家公共產品最優供給理論，要實現公共產品的最優供給，就必須充分考慮產品消費者的需求狀況，離開對公共產品需求的考察，就無法確定供求均衡點，也就無法達至公共產品的最優供給。這就要求改變政府包辦公共文化服務的做法，建立和完善參與機制，充分發揮公眾參與的積極性，將公共文化服務的決策權和參與權還與公眾。一是要提升公眾的參與能力，樹立現代公民意識和公民責任。因為“沒有成熟的公民主體意識，就沒有成熟的公民社會，也不會具備有序公民參與的充分條件”［16］。據此，需要加強公眾的公民意識教育和政治技能教育，增強他們的權力意識，提高公眾的公共文化服務需求表達的意識、信心和能力，強化公眾的公民社會責任感。二是要創設多樣化公共文化服務的參與平臺。公眾參與平臺的缺失是公共文化服務信息不對稱、結構失衡的重要原因，政府和相關部門應該創造條件、構建渠道使每一個人都有機會平等地獲取信息、表達訴求、展示才藝，接近公共文化決策和公共文化舞臺。三是要制定公眾參與的激勵政策。基層群眾不僅是公共文化服務的享有者，也是公共文化產品的供給者，是精神文化產品的主要創作者。因此，在鼓勵公眾表達文化訴求的同時，也需運用激勵措施激發公眾投身公共文化的熱情，如評選表彰優秀的群眾性文藝作品，獎勵表現突出的民間藝人，推進民間藝人職稱等級評定。

(二)完善市場運作機制，充分發揮市場優化資源配置的作用

“在現實中，公共文化服務體系的構建，總是與市場的優勢和缺陷的逐漸顯現過程相伴隨的。當一個地區市場經濟發展到一定程度以后，市場原則便會滲透到文化領域，從而使文化生產在相當程度上受市場經濟規律的制約。”［14］實踐證明，在保障公益性的前提下實現有限的市場化，是加強我國公共文化服務體系建設的現實選擇。其基本思路是在公共文化產品和服務的生產供給環節引入市場競爭機制，將原先由政府承擔的部分公共文化職能交給市場，通過充分利用市場優化配置公共文化資源的作用，有效提升公共文化服務效率和實現政府職能。具體而言，一是要重構政府在公共文化服務體系中的角色，改變政府“大包大攬”的做法，從“辦文化”轉向“管文化”，政府更多執行“掌舵”的職能，充當公共文化的組織者、管理者及監督者，把具體“劃槳”的職能交由市場主體或社會組織去完成。二是要采用多種運作模式如委托生產、合同外包、特許經營等，引入市場競爭機制，利用市場配置文化資源的優勢，發揮私營企業協同增效的作用，保障各主體在法律框架下都能參與平等的公共文化供給競爭，不僅僅是國企，各種所有制企業都可以參與角逐，從而提高公共文化資源的利用效率，保證優勝劣汰，促進服務效率的提高。三是要加強政府的引導和監管，保障公共文化服務多主體良性互動。市場的作用不是萬能的。在公共服務領域，市場機制的缺陷也是十分明顯的，非政府主體的自利目標和公共文化的公益性目標之間的沖突導致公共文化服務的良好初衷難以實現。這就表明，在新的運作方式下，政府需要以引導者和監督者的身份，通過信息公開、績效考核、懲戒問責等手段，協調各方力量，促進公共文化服務體系整體的健康運行。

(三)創新政社協作機制，有效彰顯非營利性組織的服務優勢

有效吸納非營利性組織參與公共文化服務供給，這既是由非營利性組織的志愿性、親民性、靈活性、多樣性等獨特性質所決定，也是彌補政府和市場失靈的現實需要，構建多中心合作治理體系的本質要求。但是，鑒于目前非營利性組織在公共文化服務體系建設中的協同效應還未充分顯現，政府的協作實踐中還存在多重困境，實現非營利性組織拾遺補缺、協作共建和協同增效的優勢，需要創新與政府間的協作機制，形成包容性的聯合服務供應格局。一是創新非營利性組織登記管理機制，突破雙重管理的體制弊端，實行民政統一直接登記，降低非營利性組織合法化的門檻。同時，完善和創新非營利性組織的管理制度，賦予它進行公共文化服務更多的自主權和發展空間。二是完善孵化機制，建立推動非營利性組織成長的支持體系。非營利性組織管理能力不強、創新動力不足等是影響公共服務能力發揮的內在原因。因此，需要建立非營利性組織孵化機制，培育政府、企業、社會大眾、傳播媒介等多方位的支持體系，以有效提升非營利性組織的公共服務能力，發揮與政府合作的優勢。三是創新政府公共文化服務的轉移機制，拓展非營利性組織的公共空間。一方面，政府要給予非營利性組織更多的公共領域和資源，建立相應的財政支持制度和資金保障體系;另一方面，探索靈活多樣的合作方式，如合同立項、委托管理、購買服務等，促進非營利性組織承接公共文化服務的能力。四是創新非營利性組織監督管理機制，形成多方參與、齊抓共管的管理體系。通過構建社會各方廣泛參與的問責和評估機制，加強非營利性組織內部管理制度建設，建立自律與他律約束格局，提升公共文化服務的透明度和公信力。

作者：梁立新工作單位：麗水學院思政部