試論農村公共文化服務制度變遷

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摘要:作為國家治理體系的重要組成部分，中國農村公共文化服務制度已成為現代化進程中國家保障和改善民生的重要制度保障，影響著國家治理體系和治理能力現代化的速度與質量。回溯中國農村公共文化服務制度變遷歷程，全景式透析制度變遷的嬗變軌跡，總結制度變遷的規律特征并明確制度改革的未來趨勢，具有重大的理論與現實意義。在改革開放縱深發展的歷史鏈條下，中國農村公共文化服務制度建設不僅融匯于這一歷史進程，而且隨著國家治國理政方針適時轉變、社會轉型深入發展以及行政體制改革持續推進，逐漸從“服務經濟建設”邁向“文化權利保障”，并最終走向“文化民生建設”。這一制度安排在變遷過程中也呈現出以社會公平為基本價值遵循，工具理性與價值理性逐步整合并交互影響，強制性變遷下兼具誘致性因素，漸進式變革下制度增量發展與存量優化等規律特征。新時代，高質量發展、體系化建設、民主化發展、智慧化建設和法治化規范將成為中國農村公共文化服務制度建設的改革趨勢。

關鍵詞:農村公共文化服務；制度變遷；文化建設

制度的自我完善和發展是國家治理的核心問題①。中國農村公共文化服務制度的創新發展是完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系與治理能力現代化的迫切需要，也是國家致力于保障和改善民生的必然要求。如何提升中國農村公共文化服務制度質量，尤其是在推進城鄉公共文化服務制度融合發展時，以文化治理推進鄉村治理現代化，已成為新時代中國國家制度建設的重要議題。為實現城鄉公共文化服務均衡發展和有效解決日益突出的“三農”問題，學界對中國農村公共文化服務供給體系、監督與評估機制等基本制度安排展開了廣泛研究。然而，鮮有人從制度變遷角度系統地審視中國農村公共文化服務制度建設的發展過程與實踐樣態，并為中國農村公共文化服務制度創新提供一種歷史鏡鑒。因此，本文以中國農村公共文化服務制度變遷歷程為線索，全面梳理改革開放以來中國農村公共文化服務制度變遷的嬗變軌跡，總結制度變遷的規律特征，并明確制度改革的未來趨勢，以期為新時代中國農村公共文化服務制度體系的完善以及制度質量提升提供經驗借鑒和決策參考。

一、中國農村公共文化服務制度變遷的嬗變軌跡

農村公共文化服務制度是指以政府為主導、以提供基本的且有保障的公共文化產品為主要任務，旨在以確保農民共享改革發展文化成果為基本目標的一系列制度安排與規則體系。改革開放以來，為適應社會發展新變化，中國農村公共文化服務制度變遷歷經回歸復興、揚棄發展和深化完善三個階段，構成了中國農村公共文化服務制度建設發展的歷史鏈條，呈現出不同的階段特征，賦予了農村公共文化服務制度改革的創新性和可持續性。（一）“意識形態工具”轉向“經濟建設工具”：農村公共文化服務制度的復興回歸（1978－2001年）。新中國成立以來，中國長期實行計劃經濟，國家對包括經濟生產在內的國家建設發展過程進行了全面管理與嚴格控制。在此背景下，政府從整體上支配著社會生活的諸多領域，社會發展在一定程度上集聚了政治意志與行政邏輯。由此，中國農村公共文化事業主要服務于政治意識形態建設需要。改革開放以后，農村場域中仍存在大量的貧困人口，1978年中國農村貧困發生率高達97．5％，有7．7億人處于貧困狀態②。為此，國家實施了“趕超型經濟發展戰略”，不僅推動了經濟體制改革，而且匯聚所有力量進行經濟建設。由于社會環境發生重大變化，加快發展經濟以滿足日益增長的物質文化需要成為這一時期彰顯社會主義制度優越性的迫切需要。此后，“隨著經濟建設的中心地位、優先地位不斷鞏固，國家的政治合法性基礎較多地從個人魅力轉向了經濟增長，追求國內生產總值（GDP）增長成了各級政府的中心任務”③。由此，包括文化在內的一切社會事業的“生產性功能”日益凸顯，中國農村公共文化服務制度建設逐漸成為國家經濟建設的附庸與工具。從制度理念看，“發展優先，服務經濟”成為這一時期農村公共文化服務制度建設的根本理念。十一屆三中全會以后，黨和政府逐步以“發展優先，服務經濟”的發展理念指導中國農村公共文化服務制度建設，以適應國家經濟秩序構建的需要。黨的十二大報告指出，要清除錯誤觀念，加強文化建設，逐步改變文化同經濟發展不相適應的狀況，同時也指出了精神文明建設的重任④。在此背景下，《關于進一步加強農村文化建設》也強調了農村文化建設對農村經濟發展的重大作用⑤。在“發展優先，服務經濟”價值理念的指導下，中國農村公共文化服務制度建設的政治屬性開始淡化，其經濟屬性則日益凸顯，并逐漸形成一種“補缺式”經濟發展目標。這一時期，中國農村公共文化服務基本制度建設在延續中進行了局部調整，并呈現出新的特征。從供給體系看，農村公共文化服務供給體系單一化特征突出。這一時期，社會力量較為薄弱，地方政府仍是主要供給主體，農村公共文化服務供給體系并未突破單一化局限，延續著計劃經濟時期“自上而下”的供給方式。同時，各級政府片面追求經濟發展，一定程度上弱化了地方政府的社會建設和公共服務職能，致使面向農村地區的公共文化產品供給嚴重不足。文化站、電影放映和娛樂演出等成為這一時期主要的公共文化供給產品。例如，隨著《關于當前農村文化站問題的請示的通知》《關于解決農村鄉（鎮）電影放映工作人員工資待遇問題的報告》等專項規劃出臺，文化站、電影放映等公共文化產品成為政府的主要供給內容，目的在于加強農村地區精神文明建設并與經濟發展相協調。從財政保障看，地方分擔且農民分攤成為農村公共文化服務重要財政保障，“以文養文”是主要的資金來源。為促進經濟發展并適應經濟體制改革需要，20世紀80年代中央政府以“分權”為核心啟動了行政體制改革，以提高地方政府的財政能力和治理地方事務的積極性。至此，中國農村公共文化服務建設主要依賴于地方資金投入，并通過“以文養文”的方式獲取資金保障。1984年，《當前農村文化站問題的請示的通知》明確指出，文化站的經費投入主要依靠集體力量解決，地方政府對文化站的財政支出隨著經濟發展逐漸增加。同時，文化也可以通過經營、代銷活動抑或采取“以文補文”的方式增加收入，進而用于人民群眾的文化活動⑥。1994年，隨著分稅制改革不斷推進，地方財政逐漸上移，在未合理劃分事權的情況下，農村公共文化服務資金來源仍依靠“屬地化”財政投入，基層政府在加快經濟建設的同時，無力承擔更多的農村公共文化服務資金投入，只能面向鄉鎮企業或直接面向農民進行籌資。據統計，1993年農村地區總稅額為687億元、人均稅費為80．7元；1994年總稅額增長至958億元，人均稅費112元；1995年總稅額達1154億元，人均稅費134．3元⑦。顯然，這加重了農民的經濟負擔，使得農民的分攤與收益嚴重失衡，對農村社會的穩定發展造成一定影響。從運行管理體制看，農村公共文化服務運行管理體制延續了以政府為中心的自上而下單向度、封閉式運行模式。隨著文化事業市場化改革的推進，以經濟建設為中心的方針確定，為減少成本，國家開始以行政的邏輯對文化市場與文化事業進行管理和規范⑧。這表明，農村文化事業建設仍然遵循行政的、管理的邏輯，延續著傳統的部門式文化生產方式。同時，社會力量較為薄弱且市場發展并不完善，這使得各級政府仍然通過文化部門以行政邏輯進行文化生產，以促進農村精神文明建設并使其與經濟發展相協調。這也意味著農村公共文化事業的運行管理始終沒有突破原有農村公共文化運行管理體制的剛性束縛，仍然依托政府部門單一主體結構，通過“資源在內、重心在內”的指令性運行管理模式建設農村公共文化事業。（二）“政府文化管理”邁向“文化權利保障”：農村公共文化服務制度的揚棄發展（2002－2010年）。進入21世紀，社會主義市場經濟體制更加完善，社會生產力發展到新的水平，中國融入世界體系的速度日益加速⑨，中國的改革和發展都進入到了一個新的階段。盡管經濟總量大幅提高、收入分配方式更加多元，但城鄉發展失衡、公共服務分配不均衡等問題日益凸顯，致使社會發展出現彌散化現象。為促進各領域的協調、可持續發展，構建以人為本、實現人的全面發展的和諧社會建設成為國家治國理政的新規劃和社會改革的源生內需。隨著政府公共服務職能的轉變，農民文化權利意識興起，公共文化服務建設不再簡單地依賴于行政邏輯和管理方式。同時，農民文化權利倍受重視，并最終納入人民所享有的基本權利譜系之中。全社會公平享有政府提供的基本公共文化服務成為公共服務改革的核心議題，這也是政府公共服務職能的集中體現，既關系著農民文化權利實踐，也事關社會治理績效提升。由此，中國農村公共文化服務制度建設不再作為經濟發展的附屬與工具，而是以保障農民文化權益展開敘事。黨的十六大報告明確指出，要重視農村地區人民的精神文化生活，不斷推動城鄉文化、區域文化的協調發展⑩。2005年，國務院頒布的《關于進一步加強農村文化建設的意見》進一步要求，構建農村公共文化服務體系，同時保障和實現農民的文化權益瑏瑡。這標志著中國農村公共文化服務制度理念已由“發展優先，服務經濟”邁向“公平優先，權利導向”。以普惠化發展邏輯推進中國農村公共文化服務體系構建成為這一時期農村公共文化服務制度建設的目標。從供給體系看，農村公共文化服務供給體系突破單一化局限，朝著多元化方向發展。一方面，隨著市場經濟日益完善，社會力量得以成長并日漸展現出協助政府行使公共服務職能的重要性，國家準許、鼓勵和支持以企業為代表的市場主體和社會組織參與農村公共文化的生產與供給，供給主體呈現出“政府主導，多元參與”特征。另一方面，為滿足農民文化需要，國家加快農家書屋、村圖書室等基礎設施建設，積極開展電視入戶、電影放映等服務活動，不斷豐富文化供給內容。2002年，文化部頒布《關于進一步活躍基層群眾文化生活的通知》，明確要求為城鄉基層群眾提供快捷、豐富的文化信息產品和文化服務瑏瑢。此外，農村公共文化服務供給方式突破了政府單向度直接供給的傳統供給方式，開始以市場配置資源，通過政府購買、補貼、服務合同外包以及志愿者服務等方式供給農村公共文化產品。2006年，《國家“十一五”時期文化發展規劃綱要》提出，通過政府采購、服務合同外包、志愿服務等多種形式，實現供給方式的多元化瑏瑣。從財政保障看，農村公共文化服務資金保障仍由政府主導，但籌資渠道愈發多樣。因農民分攤的制度外籌資方式致使農民的履約成本與實際收益嚴重失衡，對農村社會穩定造成了一定影響，為更好地保障農民文化權益，國家通過稅費改革完全取消了農民分攤的籌資方式，開始通過轉移支付、建立專項資金、引導社會投資等多種方式保障農村公共文化服務建設。2002年，文化部等聯合頒布的《關于進一步加強基層文化建設指導意見的通知》明確指出，政府建立與健全專項資金制度，并鼓勵社會力量投資瑏瑤。這表明，以政府財政為主導的多渠道籌資方式逐步確立，這在很大程度上緩解了農村公共文化服務建設因資金不足而與經濟發展不相協調的問題，也緩解了農村公共文化服務嚴重滯后于城市公共文化服務的矛盾。從運行管理體制看，農村公共文化服務運行管理體制逐漸從政府單一主體結構的封閉型管理轉向多元參與的外向型管理。2005年文化部頒布的《關于進一步加強農村文化建設的意見的通知》強調，農村文化事業建設需要深化改革，建立適應社會主義市場經濟體制的運行機制，增強活力瑏瑥。2006年，《文化建設“十一五”規劃》明確了農村公共文化服務建設的改革目標，要求建立黨委領導、政府管理、企事業單位依法有效運行與行業自律的文化管理體制，以及宏觀調控、職責明確、運轉有序的調控體系瑏瑦。這表明，中國農村公共文化服務的管理主體結構不僅朝著多元化方向發展，而且隨著市場化改革的深入，運行管理過程中的資源整合逐漸實現由內向外的轉移。這種以公共需求為導向的運行管理模式和過程，是一種面向社會、面向市場需求的開放型管理結構，是多元主體協同互動的管理情景。由此，中國農村公共文化服務運行與管理體制逐漸從政府單一主體結構的封閉型管理轉向多元參與的外向型管理。從監督評估機制看，農村公共文化服務監督評估機制呈現出權力體系內自上而下實施監督評估的特征。中國農村公共文化服務監督評估機制建設，既是履行中國現行法律法規的必然結果，也是督促農村公共文化服務建設各項措施得以落實的有效手段，更是政府提升公共文化服務效率和服務質量的重要途徑。2005年，國務院頒布的《關于進一步加強農村文化建設的意見》明確規定，建立相應的文化建設評估機制，將建設服務情況納入考核內容瑏瑧。2009年，文化部頒布的《鄉鎮綜合文化站管理辦法》指出，文化行政部門需對文化站等基礎設施建設、經費投入等基層文化工作建設的情況進行定期檢查、考評瑏瑨。這表明，為確保文化成果惠及農民，國家構建監督評估機制以確保各級政府履行農村公共文化服務建設中的相應責任，但這一階段的監督評估局限于政府內部自上而下進行。（三）“文化權利保障”走向“文化民生建設”：農村公共文化服務制度的深化完善（2011年至今）。黨的十八大以來，中國社會改革朝著縱深推進。隨著社會發展的民生取向不斷強化，以人本發展為價值依歸，實現國家的良序、社會的善治和人民對美好生活期盼成為國家治國理政的新方針。在國家治理體系與治理能力現代化成為社會發展總的目標指引下，加快推進社會事業建設，提高政府治理能力、治理質量，實現全民共享治理效益和改革成果成為社會改革的重心，國家開始以治理邏輯推動文化民生建設以造就深刻中國文化品位。隨著中國經濟發展取得巨大成就，民生問題備受重視，公共服務改革作為保障與改善民生的重要途徑，成為當前中國經濟社會發展面臨的核心議題。中國政府關注農民公共服務需求，長期致力于解決農村地區的醫療衛生、教育和社會保障等民生問題。黨的十七大報告指出，在經濟發展的基礎上，要更加重視社會建設和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務，完善社會管理，促進社會公平正義瑏瑩。在此情境下，各級政府重視農村公共文化服務體系建設和農民文化權益保障。然而，城鄉基本公共文化服務建設實踐表明，公共文化資源過多集中于城鎮地區，農村地區的文化生活仍較為匱乏瑐瑠。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確提出，政府致力于改善民生，建立健全基本公共服務體系，并把農村文化廣播電視、送書送報等公益性文化服務納入基本公共服務建設的重點任務瑐瑡。這一規劃出臺，標志著公共文化服務被納入基本公共服務范疇并成為民生建設的重要內容。由此，“公平主導，民生引領”制度理念得以確立，此理念并非前一時期農村公共文化服務制度價值理念的簡單延續，而是全面的優化升級，是適應國家治理現代化目標的制度建設的價值取向。盡管，城鄉居民是具有不同利益訴求的群體，但都享有平等參加國家文化治理的權利，理應均等享受政府基本公共文化服務。因此，推進農村公共文化服務均等化以實現“文有所惠”，成為這一時期中國農村公共文化服務制度建設的目標指向，這既是現代化治理進程中政府實施有效治理的責任擔當，也是農民需求的演化邏輯與歷史發展實際進程相契合的應然選擇。中國農村公共文化服務基本制度安排已置于國家治理體系框架之中，處于體系化、整體性的調整與完善中。從供給體系看，農村公共文化服務“一核多元”供給體系得以確立。為改善與保障農村文化民生，國家正式確立了政府主導、多元參與的“一核多元”供給體系。一方面，國家不斷激發多元供給主體的參與動力。國家先后出臺各項優惠政策以引導民間資本向農村公共文化服務領域投資，同時頒布了諸如向社會力量購買農村公共服務以及對公益事業捐贈減免稅收的一系列相關政策，以提高市場、社會參與農村公共文化服務生產供給的積極性。例如，國家相繼頒布《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作意見的通知》《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》等文件。另一方面，國家繼續推進農村公共文化基礎設施建設并積極開展“結對子”等公共文化活動，以增加農村公共文化產品供給數量。與此同時，政府在充分肯定政府購買、特許經營、合同委托、服務外包等供給方式所取得的成效后，逐步對其進行更大范圍的推廣。從財政保障看，公共財政主導下多渠道投入的財政保障制度逐步完善。國家通過設定強制性指標和財政支出比例，激勵各級政府履行公共文化服務建設職責，以提高資金使用效率。《中央補助地方美術館公共圖書館文化館（站）免費開放專項資金管理暫行辦法》規定：“中央財政對東、中、西部地區分別按照基本補助標準的20％、50％和80％的比例安排補助資金，其余部分由地方財政負責安排。”瑐瑢這既明確了地方財政支出的責任，也擴大了縣鄉政府對農村公共文化服務的財政支出。同時，國家繼續以優惠政策激發社會投資的積極性，以增加中國農村公共文化服務籌資渠道，進一步完善公共財政主導下多渠道投入的財政保障制度。從運行管理體制看，農村公共文化服務運行管理體制提檔升級，以需求為導向的協同集成式運行管理體制得以形成，有效集聚了各方力量并高效整合了各種資源。例如，2013年，《文化部“十二五”時期公共文化服務體系建設實施綱要》明確提出：“建立黨政相關部門共同參與的溝通協商機制，共同承擔公共文化服務體系建設職責，形成工作合力。與此同時，國家探索建立事業單位法人治理結構，吸納有代表性的社會人士、專業人士、基層群眾參與管理。”瑐瑣可見，隨著制度理念與目標的轉變，為了能更好地回應農民需求，為農民提供均等優質公共文化產品，這一時期農村公共文化服務的運行管理體制繼續完善，逐步建立了開放的、以需求為導向的協同集成式運行管理體制。從監督評估機制看，農村公共文化服務監督評估機制逐步向權力體系內外相結合的監督評估機制轉型。2012年，《關于印發國家基本公共服務體系“十二五”規劃的通知》指出：“要自覺接受同級人大、政協和人民群眾的監督。鼓勵多方參與評估，積極引入第三方評估。”瑐瑤這表明，中國農村公共文化服務監督評估除依靠政府外，還需構建內外結合的評估系統，引入更多的社會力量參與其中，以有效的外部制衡機制彌補傳統的政府自我監督評估的缺陷。由此，加快實現監督評估內容的指標化、具體化，積極引入農民、社會中介組織進入評估系統，既有利于提高農民的滿意度、獲得感，又使得權力體系內外相結合的監督評估機制得以形成。

二、中國農村公共文化服務制度變遷的規律特征

中國農村公共文化服務制度變遷以現代社會發展為基本標尺。伴隨社會轉型、政府治理變革等，中國農村公共文化服務制度在縱向的、長時段的歷史維度凸顯了社會發展以人的全面發展為終極目標，彰顯了國家賦予和保障農民文化權利以及政府公共服務的職責擔當。在制度變遷過程中，中國農村公共文化服務制度變遷也體現出特有的規律特征。（一）彰顯社會公平是制度變遷的基本價值遵循。按照羅爾斯的觀點，公平正義下的社會基本結構應當被理解為一個公共規則的系統，主要用來賦予每個公民權利與義務的資格，并對其權利義務進行合理分配瑐瑥。文化權利是現代社會發展中全體公民應當平等享有的一項基本權利。公民文化權利的時代表達，既需要張揚公民文化權利的基本保障性，也需要張揚公民文化權利的全面發展性，更需要在實踐中建構公民文化權利的制度基礎瑐瑦。中國農村公共文化服務制度變遷是國家認定和保障農民文化權利的制度基礎構建過程，是對社會公平正義基本價值的遵循。改革開放初期，基于“經濟發展優先”這一戰略規劃，政府以經濟建設為重心，通過相應的制度安排對文化資源進行了行政性分配。這在一定程度上促進了經濟發展，凸顯了制度建設中局部帶動整體的功效。然而，文化資源配置的長期失衡，卻使得中國農村公共文化服務制度的公平性日漸式微。中國農村公共文化服務制度與經濟制度明顯不同，它作為一項公共性制度安排，理應更加強調制度的公益性和均等性，這也是中國農村公共文化服務制度賴以生存發展的根基。隨著農村場域中民生取向不斷強化，政策制定與制度建設的“天平”也逐漸向農村落后地區傾斜。均等化、公平性也逐漸成為中國農村公共文化服務制度建設的話語形態，為農村場域提供均等、優質的公共文化服務成為制度建設的終極目標，也成為保障農民文化權利實踐的重要制度基礎。（二）價值理性與工具理性相整合是制度變遷的系統特質。理性的制度建構不僅要考慮社會環境與效益的問題，還必須考慮制度構成中的價值問題瑐瑧。在人類認識和改造世界的過程中，價值理性與工具理性作為人的不同思維方式而存在，各自發揮著不可替代的作用。在制度構建中，價值理性決定了制度發展的有效性與連續性。若制度目標脫離價值理性的規范，這一制度建設必然是盲目的。相反，如果制度目標失去工具理性的支持，這一制度建設必然是理想化的。中國農村公共文化服務制度變遷作為“人”的理性活動，也存在工具理性與價值理性的選擇問題。從本質上看，制度變遷過程反映了價值理性與工具理性的階段性權衡，二者逐步由原來的相互分離走向交互影響。在中國農村公共文化服務制度復興回歸時期，國家制定并實施了“經濟發展優先”戰略規劃，追求“經濟績效”的工具理性成為社會發展的目標。中國農村公共文化服務制度設計圍繞促進經濟發展而展開，發展與效率成為制度建設的價值依據，其公益性、均等性等本質屬性并未在農村公共文化服務制度建設中彰顯，價值理性陷入迷失狀態。盡管這一時期農村經濟得以快速發展，但由于這一制度設計忽視了社會發展的復雜性與多樣性，出現了社會發展與經濟快速發展的不協調瑐瑨。進入21世紀，為改變“重經濟輕社會”的發展模式，擴大改革受益面和調整社會利益結構，“以人民為中心”逐漸成為社會發展的價值共識。農民的多樣化、多層次文化需求開始得到重視，城鄉公共文化資源均等配置成為社會發展的重大政策議題。國家開始從公平優先的角度審視中國農村公共文化服務制度建設的合理性，在以農民文化權益保障為中心的基礎上，以農民全面發展為出發點、以聚合城鄉發展及區域發展的均等化為目標推動中國農村公共文化服務制度創新。由此，價值理性在中國農村公共文化服務制度設計中得到高揚。黨的十八大以后，隨著國家治國理政新戰略逐步確立，中國農村公共文化服務制度建設作為改善農村文化民生的重要保障，被納入國家治理現代化的目標中，中國農村公共文化服務供給體系、保障制度、運行管理體制、監督評估機制等基本制度安排得以持續優化完善，制度建設整體上體現了從最初的“工具本位”轉向“以人民為中心”。至此，中國農村公共文化服務制度建構的工具理性與價值理性交互影響并有機整合。（三）強制性變遷與誘致性變遷并存構成制度的變遷路徑。制度變遷路徑包含強制性制度變遷與誘致性制度變遷。強制性制度變遷往往依靠政府命令和法律引入得以實現瑐瑩，是權力中心在憲法成效以及行為的倫理道德規范下提供新的制度安排的能力、意愿，這種能力和意愿是制度變遷的主要決定因素。誘致性制度變遷指個人或群體為獲利機會誘使、組織與實行對現行制度安排進行變更或建立新的制度瑑瑠。從制度變遷路徑看，中國農村公共文化服務制度變遷具有雙重特征，既存在政府供給主導下的強制性變遷，也存在農村需求引導下的誘致性變遷。中國農村公共文化服務制度變遷是在政府權力中心推動下所完成的制度改革與發展，這并不意味著政府主導下的強制性制度變遷過程中不存在誘致性變遷因素。中國農村公共文化服務制度供給的整體戰略安排和變遷進程由中央政府掌控，不論是整體規劃和頂層設計，還是對各項基本制度規則的積極探索、試點和全覆蓋，均體現為政府供給主導下的強制性變遷，這有利于減少制度變遷的成本，一定程度上避免了制度供給滯后等問題。從制度變遷動力看，農民的文化需求是制度變遷的誘致性因素，一直倒逼著政府進行制度創新。改革開放初期，國家集中力量進行經濟建設，文化事業建設屈從于經濟發展，中國農村公共文化服務制度改革主要是在政府供給主導下強制推動的。隨著農民公共服務需求增長，需要新的公共服務制度安排回應這些新需求、新變化。對于關涉民生的公共服務，學界提出“第三種范式”，該范式旨在使公共服務的戰略安排回歸到社會發展的“每個人全面而自由發展”的人性基石瑑瑡。中國農村公共文化服務制度作為公共服務制度建設的一項重要內容，其供給非均衡狀態難以滿足人民日益增長的美好文化生活需要，無法有效實現農民自由而全面的發展。由此，中國農村公共文化服務制度持續發生了兩次變遷，即文化權利保障與文化民生建設成為制度發展歷程中的兩個重要變革階段。中國農村公共文化服務的供給體系、監督評估機制、運行與管理機制等基本制度安排作為制度改革的系統工程，以保障和改善民生為內核，以實現公共文化服務均等化為目標，以促進農民的自由全面發展為基本立場，實現了新的內涵生長。可見，中國農村公共文化服務制度變遷路徑兼具強制性和誘致性特征。（四）增量發展到存量優化是制度變遷的漸進性過程展現。從制度變遷方式看，制度變遷主要有“漸進式變遷”和“激進式變遷”兩種。漸進式制度變遷總體上表現為“循序漸進”的方式，而非一次性完成和總體推進式的改革方式。這種變遷方式是在舊制度改革阻力較大時，先在其旁邊或周圍發展起新的體制，隨著這部分新制度成分不斷壯大、制度結構的不斷變化以及舊體制環境的不斷改善，逐步改革舊制度，而非一開始就徹底改革。縱觀中國農村公共文化服務制度變遷，其制度發展過程相對平穩，并未引起較大社會震蕩，新舊制度之間軌跡平順、銜接較好，主要是以漸進式方式進行。同時，在制度變遷過程中，國家也積極探索適合中國國情的農村公共文化服務制度建設道路，既注重激活制度增量，也積極盤活制度存量，不斷地優化既有制度規則。回溯中國農村公共文化制度建設歷程，中國農村公共文化服務制度變遷經歷了復興回歸、揚棄發展與深化完善三個階段，中國農村公共文化服務制度建設在這個過程中日趨系統和完善。在農村公共文化服務制度的復興回歸時期，國家僅對農村公共文化服務供給體系、保障制度、運行管理體制進行了局部調整。究其原因，這源于制度信息不完全性的客觀存在以及政府財政收入較低，政府及其職能部門只能利用有限信息做出最有利于推行制度的決策與判斷，以減少成本投入和實現經濟收益增長。在農村公共文化服務制度的揚棄發展時期，中國農村公共文化服務制度呈快速增長態勢，政府除對多元化供給體系、公共財政主導的保障制度進行調整以改革制度存量，也構建以需求為重心外向型的運行與管理體制與監督評估機制以實現制度增量。黨的十八大以后，社會轉型更為深入，這對中國農村公共文化服務制度建設提出更高要求，中國農村公共文化服務的多元供給體系、財政保障制度、運行與管理機制等基本制度安排被納入國家治理體系框架下以加強體系化建設和高質量發展。由此，在漸進式變革過程中，中國農村公共文化服務制度在整體上已從“量的發展”邁向“質的提高”。

三、新時代中國農村公共文化服務制度的改革趨勢

改革開放至今，中國農村公共文化服務制度變遷體現了人本主義發展理念，也拓展了農民的權利譜系。中國農村公共文化服務制度在政府主導下，在漸進性變遷過程中逐漸從分散走向集中，從部分走向整體，不斷地回應社會發展的新議題和農民的新需求，發展公平已成為社會共識，制度價值理性得到重視，充分彰顯了黨執政為民以實現人民美好生活需要的政治追求和執政情懷，這為探索中國農村公共文化服務制度創新提供了經驗與啟示。進入新時代，社會發展有了鮮明的目標指向，中國農村公共文化服務制度改革也呈現出新的趨勢。（一）“高質量發展”成為制度建設的價值理念。隨著中國進入社會主義建設的新時代，高質量發展成為國家發展的最新指向，旨在解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。所謂“高質量發展”，既包括經濟發展、改革開放、城鄉建設等傳統宏觀經濟領域，也因社會主要矛盾的變化，囊括了生態環境、資源利用、社會民生等后工業時代話題瑑瑢。為提高農村公共文化服務質量，改善農村公共文化產品品質，并對城鄉文化資源均等再分配以提升文化治理的社會功能，需要以“高質量發展”作為制度建設的價值理念，由此實現農村公共文化服務制度的優質化發展。一方面，國家需強調農村公共文化服務制度建設高質量，繼續以“促公平、惠民生”為指導原則，加強中國農村公共文化服務的頂層設計和整體部署，在尊重農村地區差異性的基礎上構建農村公共文化服務制度建設的總目標。另一方面，各級政府要確保農村公共文化服務制度運行高質量，堅持以農民文化需求為基礎，在提高農民滿意度、獲得感的基礎上對農村公共文化服務進行績效評估，并建立及時、有效的反饋渠道，使制度實施過程中遇到的所有問題都能及時有效地反饋，以確保制度運行高質量。與此同時，各級政府部門須切實強化制度意識，嚴格執行制度、維護制度權威，在提升規劃體系建設實施能力、提升凝聚各方力量協調能力的基礎上，構建專業化、法治化、協同化的執行組織，進而提高制度執行質量。（二）“體系化建設”成為制度建設的錨定方向。當前，鄉村治理現代化是鄉村社會改革與發展的新方向。鄉村治理現代化作為國家治理現代化在鄉村場域的具體實踐樣態是追求現代性與理性并存的過程，包括治理體系現代化與治理能力現代化瑑瑣。在鄉村治理現代化語境下，需要完善鄉村經濟、文化、公共服務等制度體系，為鄉村治理秩序提供規則支撐。因為，從制度與治理的關系看，二者是相互聯系、相互依存的：制度是治理的基礎和前提，治理的有效性、合理性和科學性都需要建立在合理的制度建設之上瑑瑤。盡管中國農村公共文化服務已形成了多元化供給體系、公共財政主導的資金保障制度、以需求為中心的開放型運行管理體制、第三方參與的監督評估機制等制度安排，但其制度框架依然欠缺完整性，體制機制仍不完善。因此，新時代中國農村公共文化服務制度改革將以“體系化建設”為制度建設的錨定方向。一方面，農村公共文化服務制度體系建設將融入國家總體發展規劃中，與政治、經濟和社會發展政策目標相協調。這需要繼續創新供給體系、公共財政保障機制，健全農村公共服務的需求表達機制和績效評估體系等基本制度安排，確保農村公共文化服務制度體系與社會發展規劃相銜接、相協調。另一方面，國家需根據社會發展不同階段的實際情況和公共需求的發展變化，制定總體的農村公共文化服務專項規劃，明確農村公共文化服務制度體系建設的發展目標、基本原則與實施步驟。與此同時，要構建權責明晰的政府責任制度、市場參與責任制度以及政府購買農村公共文化服務風險預警等程序性制度安排，完善農村公共文化服務制度體系。（三）“民主化發展”成為制度建設的路徑依賴。隨著現代政府公共服務職能的復雜化和專業化程度加深，少數政治代表越來越難以保證對社會公眾需求的準確把握瑑瑥。公共需求的形成不是自然的過程，必須以政府和公民之間通過溝通和對話達成的共識為基礎瑑瑦。這就需要將農民廣泛參與的民主政治理念融入中國農村公共文化服務制度建設過程。如果中國農村公共文化服務制度建設缺乏廣泛的農民參與，這一制度建設實踐將失去民主價值意蘊和源生動力，也會對制度的公平和效率造成損害。改革開放以來，黨和政府一直較為重視基層民主制度建設，在大力發展經濟的過程中，也著力于推進民主政治建設。然而，中國農村公共文化服務制度建設過程中農民參與依然呈弱積極性，缺乏參與制度決策的有效途徑，對農村公共文化服務制度建設存在認知偏差，這嚴重影響到農村公共文化服務制度決策的精準性和服務供給的精確性，在一定程度上弱化了制度安排的有效性和合理性。因此，新時代中國農村公共文化服務制度建設將以“民主化發展”作為制度建設的路徑依賴，致力于提高和增進農民滿意度、獲得感。一方面，在尊重農民意愿和首創精神的基礎上，培育農民的公共精神、公共意識和公共責任，以提高其參與農村公共文化服務制度建設的能力和主體地位。另一方面，暢通農民參與農村公共文化服務制度建設的渠道，進一步拓寬農民參與制度決策的途徑，以匯聚、整合農村公共文化服務制度建設的社會資源。（四）“智慧化建設”成為制度建設的重要內容。阿瑪蒂亞•森曾指出，“工業化、技術進步、社會現代化，都可以對擴展人類自由做出重大共獻”瑑瑧。隨著信息技術的興起與發展，中國農村公共文化服務建設的方式有了較大幅度的提升，如國家數字文化網、公共文化云等多級云服務的架構已初步建立，農村公共文化服務供給智能化的程度越來越高，這在一定程度上滿足了農村地區的公共文化服務需求，有利于農民實現自由而全面的發展。在2018年的政府工作報告中指出，應通過加強人工智能的開發與運用，回應文化領域中所提出的“互聯網＋”的新要求瑑瑨。顯然，高新技術進入農村公共文化服務領域，所帶來的不僅是農村公共文化服務建設方式及理念的創新，也將體現在中國農村公共文化服務制度、規則和內容層面。新時代，“智慧化建設”成為中國農村公共服務制度建設的重要內容，這既是鄉村治理和鄉村振興的關注焦點，也是構建鄉村社會共建共治共享社會治理格局的重要內容和主要方式。一方面，國家需構建橫向主體聯動、縱向融通的動態整合智慧化供給體系，以確保農村公共文化服務制度建設過程中決策、組織、指揮、監督全過程的智慧化供給的有效運行。另一方面，政府職能部門要建立農村公共文化需求清單以構建需求體系，并在精準判斷農村文化需求的基礎上，適時調整并明確農村公共文化服務制度智慧化內容建設的局限條件與創新方向。同時，還需建立相應的互動協調機制體系，以多元主體利益協調機制、信息資源共享機制、信息網絡集成協同機制以及技術協同機制等保障農村公共文化服務的智慧化建設和智能化發展。（五）“法治化規范”成為制度建設的重要保障。中國農村公共文化服務法治化建設已成為構建現代農村公共文化服務體系的高效制度性保障。2017年，中國正式實施《公共文化服務保障法》，這部法律勾勒了中國農村公共文化服務的基本制度體系框架，使農民文化權益逐步由政策性保障轉向制度性立法，文化惠民由此真正有了相應法律保障，標志著中國農村公共文化服務制度建設邁入法治化軌道。然而，隨著農村公共文化服務制度建設的深入，不僅相關配套法律法規還未完善，而且諸如涉及農村公共文化服務制度建設的公民參與、民主監督、市場和政府相應責任、文化供給過程以及政府向社會力量購買農村公共文化服務風險預警等程序性制度安排并未完全納入法治化規范之中，這就需要為現代農村公共文化服務體系建設提供更為全面的法治保障。一方面，應繼續強化農村公共文化服務制度建設的法治思維，運用法治手段培育和提高農民文化權益保護的觀念和意識，促使其相信、認同并恪守文化權益保護的相關法律規范，將法律權威內化于心。另一方面，應提高政府及其職能部門的法治意識，使其在農村公共文化服務制度建設過程中秉持法治理念，增強法治意識，運用法治手段推進農村公共文化服務制度體系建設。與此同時，應優化農村公共文化服務制度建設的法治環境。新時代農村公共文化服務制度建設有了明確的價值取向、目標方向并且各項具體制度安排有了相應頂層設計，農村公共文化服務建設的責任歸屬、評價內容、監督方式、建設標準等被賦予法律屬性，但政府向社會購買農村公共文化服務的流程、風險，農民參與農村公共文化服務途徑等程序性制度安排還未納入法治化軌道中。因此，加快程序性制度立法是中國農村公共文化服務制度建設迫切需要解決的問題。這樣，新時代中國農村公共文化服務制度建設將更加凸顯法治化規范的特征。

作者:許丹 單位:西南民族大學公共管理學院