略論公眾參與城市規劃的對比

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加拿大公眾參與的理念、技術和方法

經過幾十年的發展和完善，加拿大公眾參與形成了一個基本的價值理念：政府有責任為公眾提供公平參與的途徑，讓所有公眾都有權參與決策的制定過程，形成的決策能夠均衡不同利益群體的要求。加拿大公眾參與范圍廣泛，形式多樣。如在城市規劃和城市市政中，只要有可能影響到公眾利益的規劃或工程，從聯邦到小城鎮，甚至到社區，都會組織不同模式的公眾參與[2]。為了保證公眾參與的主體覆蓋到所有的利益相關者，加拿大NGO或公眾參與志愿者協會在制定公眾參與規劃、組織公眾參與過程中，采取了較人性化的技術手段，每個階段都制定了詳盡細致的計劃，確保公眾參與的有效開展。加拿大公眾參與已成為眾多規劃和大型建設項目必須經歷的一個程序，許多NGO逐漸把公眾參與作為一項業務或者項目使之程序化，圖1是加拿大公眾參與的一般流程。針對發起人（有可能是政府，也有可能是開發商）提出的規劃要求，NGO來組織和策劃公眾參與活動，首先他們會劃定公眾參與的范圍。如紐芬蘭-拉布拉多省圣約翰斯市的規劃要調整，會在開發點半徑150m范圍內做出告知。其次，針對發起人和公眾參與對象主要關心的問題，確定公眾參與的級別，評價公眾參與的風險，然后再設計公眾參與程序和相關的活動。每個階段的活動都會事先告知公眾需要探討的核心問題，考慮到參與主體可能屬于不同的種族、性別和年齡，有時候還需要在不同的環節采取相應的解決辦法，比如請翻譯給土著人講解、設立兒童游戲室等。在不同的階段聽取公眾的聲音后，大部分時間還要答復不同的問題，這是一個權衡各方利益的過程。既要答復所有的公眾，還要讓公眾參與能達到共識，有時候需要借助地方權威公眾的力量去游說有異議的公眾，有時候也需要請專業人士對相關的問題展開研究，用科學的結論去說服公眾，這個階段矛盾最多。在加拿大城市規劃和管理中，公眾參與是一項必須的程序，是政府和公眾都比較贊同的城市管理方式[3]。在實施公眾參與的過程中，也會遇到各種困難和問題，很多時候需要采用多種方式進行，有時候可能在一個環節上要重復多次。公眾對政府規劃和管理的信息比較缺乏，相關各方的利益難以平衡，導致從發起人獲取公眾參與任務劃定公眾參與范圍定義區域邊界、了解公眾關心的問題確定公眾參與的級別選擇合適的技術方法制定公眾參與計劃和程序明確區域和關注的問題選擇以下方式：告知、咨詢、參加、合作、授權設計公眾參與步驟和時間安排明確每一階段的主要話題和目標并事先讓公眾了解足夠的信息獲得公眾共識綜合平衡各方利益聽取公眾意見、引入專業技術評估、有威望的公眾說服其他有異議的公眾完成公眾參與任務可能循環目標任務決策時間過長，對急于發展的地區還是存在效率偏低的問題[4]。經過幾十年的發展，加拿大探索出了一些效果好、人性化、簡單易操作的方法和技巧，值得借鑒，如圖2。加拿大從聯邦到省以及各市，都對公眾參與城市規劃提供了法律保障。例如，在聯邦層面，《加拿大環境法》②規定與環境相關的項目必須進行公眾參與，鼓勵全國人民積極參與環境保護運動。受廣泛而激進的環保運動影響，加拿大城市規劃的理念更加強調公眾參與、更加注重人文價值和多元化[5]。加拿大開放式的規劃行政體系為公眾參與提供了便利和保障。根據加拿大聯邦性憲法規定，城市建制由各省依據各自市政法創立。城市作為一級政府享有高度的自治權，城市規劃與實施自主進行，規劃部門平行于任何其他政府職能部門。規劃設計、土地管理、建設和預算等功能整合在一個部門，而不是相互分離在各職能部門中[6]。城市政府的權力由地方議會掌管，該議會的例會向公眾開放，經常就有爭議的事項舉行公眾意見聽證會。在這種開放的行政體系下，公眾可以方便地與政府就規劃問題展開對話，公眾的具體意見也很容易傳遞到政府規劃部門。由于加拿大聯邦把城市規劃權限下放到地方各省，全國并沒有嚴格的規劃編制體系。但是從各省的規劃情況來看，可以大致分為三級，即省級（區域規劃）——市級（城市規劃）——社區（愿景規劃）。從規劃內容上，省級區域規劃只規定了5項基本要素，即住房、交通、區域性服務設施、公園和自然地帶、經濟發展；市級規劃一般只有3種類型，即土地利用、建筑遺產保護、交通規劃；社區愿景規劃主要考慮安全、休閑、商業等功能性內容。三級規劃都可以根據各自的情況擴充或縮減規劃關注的內容。省政府對區域規劃有管轄權，城市政府對市級規劃和社區規劃有管轄權。這三級規劃的設計、制定和實施等環節都不同程度地引入了公眾參與。省級規劃的制定和審核強調區域和城市之間的平等合作，通過共同參與并以合作的方式解決區域存在的爭議和問題；市級規劃在制定過程中，可能涉及到不同群體（政府、開發商、居民）的利益平衡，所以公眾參與多是群體利益代表之間的討論和博弈，公眾參與的組織廣泛深入、歷時長，在設計和制定以及審核階段都會引入全市范圍的公眾參與活動；而在社區愿景規劃中，公眾參與最為具體和徹底，市民會通過成立志愿者協會深入各戶了解居民對未來社區的設想，再根據這些想法擬定初步方案，社區居民積極參與討論并促成最終規劃方案的形成。公眾參與是一個自下而上的運動，主導力量是公眾，這里的公眾代表了各階層、各方利益群體。公眾參與城市規劃和管理方面具有的優勢表現在以下幾個方面：一是抵御了政治對規劃的影響。公眾能以合作的態度與政府展開對話，政府能夠積極地回應公眾的需要和意見；二是避免政府決策失誤。公眾對當地的認識和背景知識對規劃城市的作用是不可低估的，他們往往比政府或規劃人員更了解地方實際；三是促進建設項目順利實施。市民的想法往往有新意，也符合主流民意，公眾參與可以避免規劃人員閉門造車，使得規劃決策方案更易成功。紐芬蘭-拉布拉多省在1991年制定區域規劃時，曾提議將省府圣約翰斯市及其鄰居城市珍珠山市合并成一個城市，統一建立道路、供水、公園等公益設施。但是，珍珠山市民對該市有強烈的歸屬感，很多市民向政府提交反對意見，最后省政UrbanStudiesVol.19No.122012•中彩頁6•府采納了市民的意見，珍珠山市至今仍為獨立城市。2003年圣約翰斯市政府計劃將市中心區域廢棄的溜冰場改建超市，但很多居民認為應在這個有河流經過的地方建設抗戰軍人紀念館，以此寄托多數居民的情感。雖然建超市會給城市帶來較高的商業價值，但市政府最終采納了公眾的意見，他們認為城市文化和凝聚力更重要，該建筑也成了城市的標志之一。美孚能源公司計劃在圣約翰斯市建設一個煉油廠，該項目在公眾意見征詢之前，公司副總裁事先走遍了可能開發的所有社區，向公眾講解項目，征詢公眾的意見，讓公眾充分了解并參與到項目的設計和選址討論中，結果這個項目成為北美30年來唯一被批準的煉油廠。所以，無論是省政府、市政府還是開發公司，都認為公眾參與城市規劃及其他事務是值得的，他們普遍認為公眾有能力、誠實并且是值得信任的，公眾有權利知道城市即將要發生什么，也有權知道即將發生的一切會對他們未來的生活產生什么影響。因此，有公眾參與的城市規劃和管理實務更加安全，更加有意義。

我國公眾參與現狀分析

城市規劃作為政府的公共行政職能之一，其活動涉及城鄉居民的日常生活和切身利益，公眾參與城市規劃能夠充分體現公眾意志和利益，憲法為公眾參與提供了最高的法律依據，憲法賦予了他們此項權利[5]。加拿大的公眾參與是建立在“契約式”的民主政治基礎之上，公眾參與是市民參與權力分配的一種渠道，政府是民眾選舉產生的，能否在城市規劃中吸納公眾的意見將影響他們在公眾心目中的選舉地位，與政治緊密掛鉤的公眾參與使得城市政府內的規劃并不能很好地堅持技術主導，城市規劃變成了一個工作程序[6]。相比加拿大，我國憲法規定“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務[3]。加拿大聯邦、州及地方城市制定的與城市規劃相關的法律中，都明確并且詳細地規定了公眾參與規劃的原則和方法。我國《城鄉規劃法》和《中華人民共和國政府信息公開條例》兩部國家法律和條例中也明確規定了相關規劃要對公眾公開，提出了公眾參與規劃的具體要求[7]。只是我國提出的公眾參與城市規劃相對較原則化，提出了目標性要求，并沒有對公眾參與的方式進行細化。在《城鄉規劃法》第二章“規劃制定”中規定鄉規劃、村莊規劃要尊重農民意愿；第三章“規劃實施”中規定要量力而行、尊重群眾意見；第四章“規劃修改”中提出要對規劃實施進行評估并采取聽證會征求公眾意見。《中華人民共和國政府信息公開條例》第二章明確規定了政府要將國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關規劃作為重點公開的政府信息及時向公眾公開，保障了公眾對政府事務的知情權，但在參與政府事務管理上，該條例并沒有明確規定[8]。加拿大公眾參與城市規劃的意識較強，所有與他們有關的城市規劃及開發活動，公眾都愿意參與到方案制定和實施中，我們去加拿大考察第一天，正逢圣約翰斯市政府就190m以上區域能否開發組織了一場公眾參與會議，當地民眾擠滿了會議室，他們對自己所關心的問題積極向市政府詢問，有的指責政府這個開發思路，有的則關心生態環境保護的問題。相比加拿大，我國公眾參與城市規劃的意識缺乏。長期以來，高度集中的政治體制造成城市政府成為廣大民眾的權力“代表”，城市規劃或管理事務大都由政府說了算，無論是從政策、法律還是體制的角度，公眾長期被動地接受政府的規劃和安排，很少主動地參與到城市規劃等與自身利益密切相關的城市事務中[9]。公眾參與城市政府管理的概念自20世紀90年代被引入我國后，規劃界學者對公眾參與城市規劃進行了不同角度的研究和探索，在制度建設、規劃編制和實施管理等方面提出了一些建議，規劃編制單位也在廣州、深圳、青島等城市進行了小范圍的公眾參與規劃的嘗試[10]。但從研究和規劃編制的內容和成果上看，相比加拿大及其他西方國家，我國公眾參與城市規劃仍處于起步階段。（1）針對政府組織的規劃公示，公眾表現出不主動參與其中的局面。有一些城市規劃、土地利用總體規劃等相關規劃建立了公示制度，這種公示很大程度上成為了一個“擺設”，很少有公眾主動去向政府反饋完善規劃的建議；有一些公眾有參與城市規劃的訴求，但卻沒有合適的途徑和平臺去表達；有些主動了解規劃的公眾由于缺乏規劃專業知識，不懂規劃內容，也不知道如何提出意見[1]。這些原因導致公眾對參與城市規劃失去信心和興趣，只能放棄向政府反饋他們的意見。（2）適合我國國情的公眾參與城市規劃的模式沒有建立。由于城市規劃核心法中對公眾參與的規定不夠明確細致，在規劃研究、編制、實施和管理過程中，并沒有對我國如何實施公眾參與進行專門的研究和實驗，到目前為止，仍然沒有建立起相對完整并符合我國國情的公眾參與模式[12]。對于公眾參與城市規劃及其他城市管理事務，學術界也存在一些爭議，支持者認為公眾參與是讓普通公眾真正地擁有管理自己城市的權力，是民主的體現和升華；反對者認為公眾參與左右城市規劃和相關事務的管理，讓城市發展偏離了“科學、合理的方向”，特別是讓城市規劃這項具有一定科學性和目的性的工作變成了讓市民“隨意列菜單”的程序性工作。（3）我國實行公眾參與比西方國家更有條件。在中國，代表人民行政的政府權力來自人民，城市規劃和其他事務的管理需要政府為人民提供安居樂業的環境，而不是要求重新分配權力。我國的民主政治比西方國家更有社會基礎和號召力，“公眾利益”的概念更加明確和穩定[3]。我國公眾參與城市規劃的核心是讓政府了解民眾的實際需要，了解規劃的決策和實施對公眾切身利益的影響，以便啟發政府作出公正合理的決策來維護公眾的利益。要明確的是，在我國建立公眾參與城市規劃制度的目的是讓城市規劃由封閉走向開放，通過公眾參與讓城市規劃決策更科學、更合理。需要在城市規劃編制體系、開發控制體系和監督反饋體系中引入公眾參與的機制和程序，幾個方面著重加強：（1）完善法律法規，在規劃法、管理法等核心法中明確公眾參與城市規劃的地位，細化公眾參與的程序，把是否組織公眾參與城市規劃作為考核政府政績的一項指標[13]。從法律和政策環境上重視公眾參與城市規劃。（2）動員政府和社會力量積極有序地組織公眾參與，加強宣傳教育，提高公眾參與城市規劃的意識。規劃編制單位在規劃制定過程中要承擔起向公眾講解規劃、宣傳規劃等普及規劃知識的義務。NGO更要積極有序地組織公眾參與活動，喚醒公眾參與城市規劃及其他城市事務管理的意識，政府與民眾形成合作的方式規劃和管理城市[3]。（3）加強適合我國國情的公眾參與城市規劃模式研究。加拿大及其他西方國家公眾參與城市規劃已經走過了30多年，形成的模式對我們有較好的借鑒意義。但由于我國與西方國家政治管理體制不同，并不能全盤照抄西方的公眾參與模式，而是需要建立適合我國國情的公眾參與模式。不能像西方某些國家一樣，把公眾參與演變成一場全民運動，我國公眾參與城市規劃的目標是讓公眾參與到城市規劃制定、管理和實施中，促進城市健康發展，構建和諧城市[1]。

我國公眾參與制度建設的初步設想

在城市規劃過程中分階段、分步驟地引入公眾參與。要在城市規劃制定環節重視公眾參與，也要在規劃實施和管理環節加強公眾參與，從維護公眾利益實現城市和諧發展的角度，城市規劃實施和管理環節的公眾參與更加重要。從規劃編制體系上看，公眾參與要廣泛，公眾的需求要了解充分。在規劃編制的調研、方案比選和論證等環節，確定城市發展目標和重點建設任務中全面了解公眾對未來城市的期望，了解公眾生活、工作中需要城市提供哪些公共服務設施及福利，通過研討、協商等方式確定城市規劃的目標和任務[7]。在規劃編制過程中圍繞這些目標和任務進行規劃和設計，并將規劃結果和方案向公眾公開，講解規劃理念和科學道理，聽取公眾反饋意見。從規劃的開發控制體系上看，要建立公眾參與城市規劃的組織保障機制。在規劃實施和管理階段，必須對現有規劃行政部門的機構設置進行改革，現在的規劃行政主管部門只負責規劃實施和管理。成立市民委員會，由上級政府組織領導，成員包括規劃專家、本級政府相關部門負責人、市民代表和NGO相關人員，提高公眾參與的組織化程度，打通公眾與政府交流反饋的渠道[8]。有了組織保障外，還要有一定的經費保障，在本級政府財政預算中列入的城市規劃專項經費中列支公眾參與城市規劃的執行經費。從城市規劃的監督反饋體系上看，應讓公眾參與監督，避免城市政府、開發商等主體在執行過程中的違規行為，建立反饋渠道和處理機制，維護規劃權威及公眾利益[6]。將城市規劃制定權和監督權從規劃行政主管部門中分離出來，城市規劃實施的監督權交給公眾團體，將規劃實施和管理置于公眾的監督之下，在政府信息公開目錄中加入城市規劃執行情況，定期公布城市建設計劃。從公眾參與城市規劃的程序和方法上看，應形成一套行之有效、符合我國公眾特點的參與方式。要讓公眾參與城市規劃不流于形式和口號，改變公眾被動參與的現狀，讓公眾積極地參與到城市規劃當中。這個環節主要是將原來城市規劃的公示改進為規劃前征詢、規劃過程中講解和規劃通過后的告知三個環節，三個環節的具體任務第一第三個環節由政府承擔，第二個環節由規劃編制單位承擔，市民委員會負責監督并與政府進行溝通交流，讓公眾的意見能夠及時有效地得到回應。其次是要在規劃實施過程中，特別是對一些關系公眾切身利益的重大項目，要全過程地引入公眾參與。現階段，我國可以在有條件的城市或地區進行公眾參與試點，探索建立一套適用于不同階段和環節的公眾參與模式，促進城市健康發展。建議在以上幾個方面選擇大、中、小型城市的不同類型的社區展開試點。國內有的專家認為社區是最貼近群眾的基層組織，社區規劃是公眾參與規劃的最好形式，要把規劃征詢和項目征詢的職能積極賦予這一級組織。在試點的基礎上，還要在組織管理、制度建設和技術方法上進行廣泛深入的研究，建立適合我國國情的公眾參與城市規劃的模式。建議國家設立專項資金和研究項目，鼓勵相關機構著手公眾參與模式研究，邀請國際公眾參與協會與國內政府、規劃技術人員和公眾展開研討，借鑒國際先進的經驗，建立適合我國國情的公眾參與模式。

本文作者：鄭明媚馮奎吳程程工作單位：國家發改委城市與小城鎮改革發展中心